Поняття і стадії правотворчого (законотворчого) процесу

Правотворчий процес — це процесуальна діяльність суб'єктів правотворчості щодо порядку формування і закріплення їх волі шляхом встановлення, зміни чи скасування правових норм, яка відбувається відповідно до встановленої процедури.

У країнах англосаксонської правової сім'ї основним видом правотворчої діяльності є судова правотворчість, тобто діяльність суду з прийняття судових рішень, відповідно стадії цієї діяльності і є стадіями правотворчості.

У країнах романо-германської правової сім'ї, у тому числі й в Україні, основним видом правотворчості є законотворчість, а основним джерелом права — нормативно-правовий акт.

Процес законотворчості суворо регламентований правом. Наприклад, в Конституції України йдеться про порядок прийняття законів. Крім того існує Регламент Верховної Ради України, де передбачаються правила і режим роботи цього органу. Інші суб'єкти підзаконної правотворчості також мають власні нормативні документи, що встановлюють порядок їх діяльності щодо прийняття правових актів.

Існує декілька підходів до поділу законотворчого процесу на стадії. Якщо їх узагальнити, то можна виділити наступні його етапи та стадії, при тому, що кожний етап включає декілька стадій.

І етап. Формування державної волі (підготовка проекту).

1) З'ясування суспільної потреби у правовому регулюванні певної сфери суспільних відносин, визначення виду правового акта та суб'єкта його прийняття із залученням фахівців у відповідній галузі господарства, які мають досвід роботи та знання.

2) Прийняття рішення про підготовку нормативно-правового акта. Готувати проект нормативного акта, після прийняття відповідного рішення, може орган правотворчості, інші суб'єкти законодавчої ініціативи, а також спеціально уповноважені суб'єкти. Відповідно до законодавства України розроблення проектів законів здійснюється за правом, визначеним законом, за дорученням Верховної Ради України, на замовлення на договірній основі, а також у ініціативному порядку. Порядок розроблення проектів законів визначається Положенням про порядок розроблення проектів законів та Положенням про структуру, виклад, зміст і оформлення проектів законів. Розроблення закону (його частини) на договірній основі замовляє Президія Верховної Ради України за рахунок кошторису витрат Верховної Ради України. У ініціативному порядку законопроекти мають право розробляти громадяни і юридичні особи. Розроблені ними законопроекти вносяться до Верховної Ради України від імені осіб або органів, які мають право законодавчої ініціативи, чи за їх підтримкою з обов'язковим зазначенням всіх авторів. Парламент може доручити розроблення проекту закону або його частини постійній або тимчасовій спеціальній комісії Парламенту, а також Уряду.

3) Розгляд і обговорення проекту здійснюється у різних формах (розширені засідання робочих груп; обговорення у засобах масової інформації; отримання експертних висновків від профільних наукових установ тощо). Найважливіші законопроекти можуть виноситись на всенародне обговорення. Прикладом може бути винесення на всенародне обговорення у 2003 р. проекту внесення змін до Конституції України.

4) Створення остаточного варіанта проекту нормативного акта.

II етап. Безпосереднє прийняття нормативно-правового акту відповідним суб'єктом правотворчої діяльності.

1) Внесення у офіційному порядку одним із суб'єктів законодавчої ініціативи проекту на розгляд відповідного правотворчого органу. Законодавча ініціатива — закріплене в Конституції Україні право певних суб'єктів внести пропозицію про прийняття закону, відповідний законопроект у законодавчий орган. Право законодавчої ініціативи породжує у останнього обов'язок розглянути пропозицію і законопроект, але прийняти або відхилити його — право законодавця.

Законопроект подається із супровідною запискою, яка має містити обґрунтування необхідності його розроблення або прийняття, характеристику цілей, завдань та основних положень майбутнього нормативно-правового акта, його місце у системі чинного законодавства, а також очікувані соціально-економічні та інші наслідки його застосування. Законопроекти, розроблені за дорученням або на замовлення Верховної Ради України, а також ті, що вносяться Президентом України або Урядом, повинні супроводжуватися пояснювальною запискою. У разі внесення законопроектів, які потребують фінансових витрат, пов'язаних з його прийняттям і реалізацією, додаються їх фінансово-економічне обґрунтування та пропозиції щодо покриття цих витрат. Законопроекти фінансового змісту обов'язково мають отримати оцінку відповідного міністерства. Узгодження законопроекту означає його візування або внесення пропозицій керівництвом зацікавлених міністерств, які мають до нього безпосереднє відношення.

2) Обговорення проекту. Дана стадія необхідна для того, щоб довести документ до потрібної якості: усунути суперечності, прогалини, неточності та інші дефекти. Як правило, проекти розглядаються на 2—3-х читаннях. На першому читанні доповідає представник суб'єкта законодавчої ініціативи. За результатами обговорення правотворчий орган приймає рішення про: відхилення законопроекту, передачу його на доопрацювання, опублікування для народного обговорення і наступне доопрацювання за результатами обговорення, прийняття законопроекту за основу (з можливим доопрацюванням) і підготовка його до другого читання. До другого та третього читання законопроекту пропозиції вносяться до редакції законопроекту, прийнятого у першому читанні за основу (пропозиції і поправки до нових текстів, які виникли у ході доопрацювання законопроекту; поправки до поправок таке інше). Крім того, на третє читання одночасно із законопроектом подаються проект постанови Верховної Ради України або проект закону, що розглядається, про порядок введення останнього в дію, який повинен містити також зміни і доповнення до чинних законів; та внесений урядом України план організаційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових заходів для введення даного закону в дію.

3) Прийняття проекту здійснюється шляхом голосування спочатку кожної статті, розділу, глави, поправок до них, а потім проекту в цілому. В Україні закон вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість народних депутатів від складу Парламенту. Рішення про прийняття, зміну і доповнення до Конституції України вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше як 2/3 депутатів від складу Парламенту, визначеного в Конституції. Голосування з цих питань, як правило, проводиться поіменно. Закон підписує голова Парламенту і передає на підпис Президенту, який протягом 15 днів підписує його або повертає до Парламенту з пропозицією доопрацювання. Якщо протягом цього терміну Президент не повернув закон для повторного розгляду, то він вважається схваленим і має бути підписаним та введеним в дію. У випадку повернення закону на доопрацювання, народні депутати можуть подолати вето Президента стосовно того чи іншого зауваження тільки двома третинами від конституційного складу Парламенту, після чого Президент повинен його підписати протягом 10 днів.

4) Вступ нормативно-правового акта в юридичну силу відбувається через 10 днів з моменту його офіційного оприлюднення у засобах масової інформації. Такими засобами в Україні є: «Голос України», «Офіційний вісник України», «Урядовий кур'єр», «Відомості Верховної Ради України». Офіційним є також його оприлюднення у інших засобах масової інформації: по телебаченню, радіо; розіслані відповідним державним установам, органам місцевого і регіонального самоврядування, об'єднанням громадян тощо. (Не вимагається обов'язкове офіційне оприлюднення відомчих актів, предметом регулювання яких є внутрішні організаційні питання діяльності окремих організацій). Згідно з Указом Президента України від 3 жовтня 1992 р. «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» нормативно-правові акти міністерств, інших органів виконавчої влади набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації в Міністерстві юстиції України, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.

Скасування закону здійснюється голосуванням щодо нього в цілому. Зміни і доповнення до закону можуть вноситися шляхом вилучення або доповнення його структурних частин, прийняття поправок або викладення тексту закону в новій редакції. Прийняття Верховною Радою України закону в цілому в новій редакції і введення його в дію скасовує раніше прийнятий закон.

Для підзаконної правотворчості може використовуватись спрощена процедура.

ГЛАВА 16. Норми права