Конституційний механізм розподілу державної влади в Україні

Сучасна держава має досить складну структуру, важливим елементом якої є система державних органів влади. Первинним компонентом державного механізму є окремий державний ор­ган, через який держава здійснює свою політику, свої завдання

і функції.

Спеціалісти з державного управління, конституційного права дають таке визначення державного органу: "Державний орган влади — це відносно самостійна і відокремлена частина єдиної системи органів державної влади, державного механізму, яка створена відповідно до конституції й чинного законодавства, офіційно виступає та діє від імені держави у межах своїх повно­важень і встановленого законом порядку, має свій державно-пра­вовий статус, виконує відповідні завдання, функції та політику держави у різних сферах державного та суспільного життя".

Державні органи в правовій демократичній державі, якою є і Україна (згідно зі ст. 1 Конституції України), утворюють у сукупності систему органів державної влади. Система органів державної влади України має відповідні ознаки:

• система юридично оформлених державних органів, тобто таких, що наділені компетенцією (повноваженнями, предме­том відання, юридичною відповідальністю) і займаються уп­равлінням суспільством на професійній основі як носії влади;

• система державних органів, що становить собою налагод­жену структурну організацію, засновану на загальних принци­пах, єдності кінцевої мети, взаємодії та орієнтовану на забезпе­чення реалізації функцій держави;

• система державних органів являє собою організаційну єд­ність, оскільки органи обираються або створюються іншими; одні керують іншими; одні підзвітні й підконтрольні іншим;

• усі державні органи в Україні діють на основі Конституції та законів України. Акти, прийняті вищими за належністю органами, є обов'язковими для нижчих. Так, Акти Кабінету Міністрів України є обов'язковими для виконання міністер­ствами, місцевими держадміністраціями тощо. Таким чином, між державними органами існує організаційно-правовий зв'язок;

• система органів, кожний із яких має матеріально-технічні засоби для здійснення цих функцій. Але у рамках системи де­ржавних органів діяльність державних службовців суворо відмежована від "власності", яка належить їм як суб'єктам;

• система органів влади не є незмінною. Вона модифікується під впливом політичних, історичних, економічних, соціальних та інших факторів. Ця система змінюється разом із розвитком держави. Приміром, конституційна реформа в сучасній Ук­раїні привела до зміни повноважень владних органів.

У правовій демократичній державі єдина система органів де­ржавної влади побудована за так званим "принципом поділу влади". В реальній політико-правовій практиці має місце не поділ влади, а структурне відокремлення й функціональна спе­ціалізація окремих ланок державного механізму. Державна влада є цілісна, суверенна й неподільна. Тобто йдеться про поділ не влади, а функцій здійснення цієї влади. І не лише про поділ, а й про взаємодію даних функцій. Тому принцип поділу функцій влади доцільно тлумачити як визнання того факту, що державна влада реалізується через певні види державних органів.

Принцип поділу влади передбачає структурну диферен­ціацію трьохрівнозначущих основних функцій держави: зако­нодавчої, виконавчої, судової.

Поділ функцій влади відображає: з одного боку, виділення основних функціональних видів діяльності держави (законо­творення, правозастосування і правосуддя), а з іншого — ор­ганізаційний устрій держави як сукупність різних видів де­ржавних органів: законодавчих, виконавчих і судових (як основних) із властивою їм компетенцією (сукупністю держав­но-владних повноважень).

Згідно із ст. 6 Конституції України, розрізняють органи зако­нодавчої, виконавчої і судової влади. Кожний з цих видів є під­системою єдиної системи державних органів України (див. рис). Законодавча влада — це делегована народом своїм пред­ставникам у парламенті (Верховній Раді) державна влада, що має виключне право приймати закони.

Відповідно до ст. 75 Конституції України "єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України".

Коло функцій законодавчої влади широке й охоплює най­важливіші питання державного життя. Зокрема, правові акти парламенту визначають всю систему поділу функцій влади та взаємодії владних інститутів. Верховна Рада є єдиним законо­давчим органом, який дістає свої повноваження безпосередньо від народу й виражає його суверенну волю, а тому має право визначати компетенцію Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, як й інших вищих органів державної влади.

Функції Верховної Ради України можна виділити за двома основними критеріями: за формами діяльності та за об'єктами державно-владного впливу. За об'єктами впливу — політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну, а за формами діяльності вирізняють законодавчу, установчу й контрольну функції парламенту.

1) законодавча функція. У загальних рисах вона полягає у прийнятті законів, внесенні до них змін, визнанні їх такими, що втратили юридичну силу, скасуванні або у призупиненні їх дії;

2) установча (державотворча, організаційна). Пріоритет­ними напрямами діяльності парламенту у здійсненні цієї фун­кції є формування або участь у формуванні органів виконавчої і судової влади, а також формування власних, парламентських структур та інші;

3) функція парламентського контролю. Контроль за діяль­ністю Кабінету Міністрів України, парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини й грома­дянина та їх захист, бюджетно-фінансовий контроль та інші.

Всі з цих функцій і відповідних повноважень Верховної Ради мають нормативно-правове закріплення, насамперед конституційне.

Виконавча влада — це система органів, які спеціально створюються державою для виконання функцій управління й забезпечення нормального функціонування державної'влади та суспільства шляхом реалізації нормативно-правових ак­тів.

Головним напрямом урядової діяльності є функція держав­ного управління, що охоплює:

• виконавчу діяльність — здійснення рішень, прийнятих органами законодавчої влади;

• розпорядчу діяльність — здійснення управління шляхом видання підзаконних актів і виконання організаційних дій.

Виконавча влада, як гілка державної влади, організує, пла­нує, координує, спрямовує й контролює зовнішню і внутрішню політику держави, в межах і на підставі законів здійснює уп­равління соціальними та економічними процесами, справляю­чи системний вплив держави на всі сторони суспільної жит­тєдіяльності людей.

Структура органів виконавчої влади. Очолює систему ви­конавчої влади в Україні Кабінет Міністрів — вищий орган виконавчої влади. Центральними органами виконавчої влади в Україні є міністерства, державні комітети, а місцевими — об­ласні та районні державні адміністрації, голови місцевих де­ржавних адміністрацій та їх управління.

Судова влада — незалежна влада, що охороняє право, виступає арбітром у спорі про право, відправляє правосуддя.

Юрисдикція судів поширюється на всі правові відносини, що виникають у державі. Функції судової влади:

• охоронна (охорона прав);

• функція правосуддя (захист, відновлення прав);

• контрольно-наглядова (за іншими гілками влади).

За Конституцією України до системи державних органів також входить і відповідно бере участь у розподілі владних функцій глава держави — Президент України. Визначення статусу Президента України як глави держави підтверджують особливість і багатофункціональну сутність цієї державної по­сади.

Загальну систему функцій Президента України на сучас­ному етапі складають:

1) забезпечення єдності державної влади. Глава держави уособлює державну владу в цілому, об'єднує всі гілки держав­ної влади, забезпечує спрямованість їхньої діяльності в спіль­ному напрямі. Президент здійснює погоджувальну функцію стосовно діяльності різних гілок державної влади, виступає в ролі арбітра в разі виникнення непорозумінь між законодав­чою і виконавчою гілками влади;

2) представницька функція. Президент України представ­ляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори й укладає міжнародні договори України;

3) кадрова функція. Глава держави бере участь у призначен­ні на посаду Прем'єр-міністра України, у призначенні і звіль­ненні Генерального прокурора України, голови Служби безпе­ки України та інших.

А також Президент виконує ряд функцій по забезпеченню державного суверенітету й національної безпеки України, ре­алізації основних прав і свобод громадян, нормотворчості та

інші.

Розмежування законодавчої, виконавчої і судової влади є поділом державної влади по горизонталі.

По вертикалі влада розподіляється між усіма органами та посадовими особами, що належать до тієї чи іншої гілки влади. Приміром, виконавча гілка влади в Україні поділяється на наступні виконавчі структури: Кабінет на чолі з Прем'єр-мініс­тром — міністерства — місцеві державні адміністрації (обласні та районні).

На думку Р. Мартинюка, зміст принципу поділу функцій влади в контексті конституційної моделі організації та функ­ціонування державного механізму в Україні має полягати в наступному:

• структурно-функціональна визначеність кожного з де­ржавних органів, наявність в них власної компетенції, вста­новленої у спосіб, який не допускає домінування одного органу державної влади над іншим і довільне втручання їх у діяльність один одного, а також наявність системи відносин взаємоконт­ролю і противаг, що урівноважують один одного. Сказане особливою мірою стосується органів законодавчої та виконав­чої влади, між якими має бути забезпечений баланс повнова­жень, що не допускає перенесення центру прийняття владних рішень, а тим більше всієї повноти влади на одного з них;

• гілки влади можуть мати різні джерела формування; кож­на із гілок влади може мати свій термін повноважень, який не збігається з термінами повноважень інших гілок влади;

• закони повинні мати вищу юридичну силу і прийматись тільки законодавчим органом — Парламентом;

• виконавча влада має забезпечувати в основному виконан­ня законів і тільки обмежено здійснювати нормотворчу функ­цію;

• судові органи незалежні й у межах своєї компетенції фун­кціонують самостійно;

• владні гілки є автономними, водночас вони мають діяти узгоджено, не порушуючи принципу єдності державної влади та ін.

Принцип поділу влади доповнюється і поглиблюється сис­темою "стримувань і противаг".

Система стримувань і противаг — це сукупність законо­давчо закріплених повноважень, засобів, форм, методів, проце­дур, призначених для забезпечення реалізації принципу роз­поділу влади, недопущення домінування будь-якої гілки влади і досягнення динамічної стабільності між ними.

Предметом їх взаємовідносин є найбільш важливі сфери суспільного життя, які згідно з Конституцією потребують спільних дій органів законодавчої та виконавчої гілок держав­ної влади, або кожної з них окремо, але стосовно одна одної. Такими є: законодавчий процес; бюджетний процес; здійснен- ня парламентом функції контролю, в тому числі за дотриман­ням прав і свобод людини; здійснення органами державної влади кадрової політики; дострокове припинення повноважень органів державної влади; визначення основних напрямів внут­рішньої і зовнішньої політики; введення режиму воєнного чи надзвичайного стану та інші функції.

Зазначена система допускає конкуренцію різних органів влади, наявність засобів для їх взаємного стримування і під­тримування відносної рівноваги сил. Особливість функціону­вання системи стримувань і противаг полягає в тому, що, з од­ного боку, ця система сприяє співробітництву і взаємному пристосуванню органів влади, а з іншого боку — створює по­тенціал для конфліктів, які найчастіше вирішуються шляхом переговорів, угод і компромісів.

Суб'єктами системи стримувань і противаг за Конституцією України є Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Конституційний Суд і Верховний Суд України. Дана система виражається насамперед через повноваження цих органів, що включають суворо визначені взаємні обмеження.

У Конституції України передбачені такі механізми системи "стримувань і противаг" (тобто спільні дії та взаємний конт­роль органів гілок влади України):

1. У законодавчому процесі:

• Верховна Рада приймає закони, Президент підписує їх або ж накладає вето (ст.106 Конституції);

• Конституційний Суд контролює відповідність Конституції законів та інших правових актів Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим (ст.150 Конституції).

2. У бюджетному процесі (бюджет затверджує Верховна Рада, Кабінет Міністрів України пропонує проект бюджету та звітує про його виконання (ст. 116 Конституції).

3. У визначенні основних напрямів внутрішньої та зовніш­ньої політики України (Верховна Рада приймає рішення про схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів, визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики, які репрезентують Кабінет Міністрів та Президент).

4. У кадровій політиці (спільні дії з призначення на ключові посади в державі):

• кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра визначає сфор­мована парламентська більшість і пропонує її Президентові, який, у свою чергу, вносить відповідне подання до парламенту у п'ятнадцятиденний строк з моменту отримання такої пропо­зиції (ст. 106 Конституції);

• Верховна Рада призначає за поданням Президента — Гене­рального прокурора, голову Служби безпеки України, голову Антимонопольного комітету, голову Національного банку, го­лову Фонду держмайна, голову Державного комітету телеба­чення і радіомовлення, членів Центральної виборчої комісії тощо (ст. 85 Конституції);

• участь Верховної Ради і Президента у формуванні Ради Національного банку України (призначення половини складу — Верховною Радою і Президентом) (ст. 85 і 106 Конституції); Національної ради України з питань телебачення і радіомов­лення (призначення половини складу — Верховною Радою і Президентом) (ст. 85 і 106 Конституції); Конституційного Суду (Президент, Верховна Рада та з'їзд суддів України признача­ють по шість суддів Конституційного Суду України) (ст. 148 Конституції).

5. У достроковому припиненні повноважень:

• Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним де­ржавної зради або іншого злочину (ст. 111 Конституції);

• Президент України має право достроково припинити пов­новаження Верховної Ради України, якщо:

а) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій;

б) протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабіне­ту Міністрів України;

в) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні за­сідання не можуть розпочатися. Рішення про дострокове при­пинення повноважень Верховної Ради України приймається Президентом України після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді України;

• Верховна Рада України (за пропозицією Президента Ук­раїни або не менш як однієї третини народних депутатів Украї- ни від конституційного складу Верховної Ради України) може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію щодо недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Вер­ховної Ради України (ст. 87 Конституції);

• Верховна Рада може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з поса­ди (ст. 85 Конституції);

• Верховна Рада може достроково припинити повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції або законів (ст. 85 Конституції) України.

Отже, роль системи стримувань і противаг у взаємодії між органами державної влади в Україні є досить вагомою, оскіль­ки проектує інтеграційний механізм (узгоджувальні процеду­ри і інститути, а також механізми співпраці у здійсненні тих чи інших функцій держави) та систему взаємного контролю трьох гілок влади.

Закріплення в Конституції України системи стримувань і противаг як засобу організації державної влади ще не означає, що існує вироблений та випробуваний на практиці дійовий механізм функціонування згаданої системи.

Отже, чинна Конституція України закріпила якісно нову організацію державної влади. Відмовившись від ієрархічної, вертикальної системи організації державної влади, яка існува­ла в Україні до здобуття незалежності, вона сприйняла загаль­новизнаний принцип організації державної влади — принцип поділу її на законодавчу, виконавчу і судову. У сукупності де­ржавні органи України становлять єдину систему центральних органів, склад якої об'єктивно випливає з принципу єдності державної влади в Україні.