Административное регулирование в области природопользования: экологические нормативы и стандарты

Административное регулирование охватывает ряд методов управ­ления, среди которых на основе отечественного и зарубежного опыта следует выделить: стандарты качества окружающей среды, стандарты воздействия на окружающую среду, прямые запреты, технологические стандарты, стандарты качества продукции, экологические сертифика­ты, разрешения и лицензии.

Самой представительной международной организацией по стан­дартизации, насчитывающей более 100 членов и свыше 400 междуна­родных организаций, сотрудничающих с ней, является Международ­ная организация по стандартизации (International organization for standardizatoin — ISO), которая имеет статус специализированного уч­реждения ООН.

Система экологических стандартов подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов данного уровня системы управления норм и требований (рис. 6.4). В основе установленных стандартов лежит концепция экологического нормирования.

Совокупность экологических норм, определяющих стандарты ка­чества окружающей среды, опирается на гигиенические нормы и ис­пользует понятие предельно допустимой концентрации (ПДК) или предельно допустимой дозы (ПДД) содержания вредных веществ (рис. 6.5). ПДК — это та наибольшая концентрация вещества в окружа­ющей среде (воздухе, воде, почве, пище), которая при достаточно дли­тельном действии не оказывает влияния на здоровье и не вызывает оставленных эффектов (не сказывается на потомстве и т.п.). Посколь­ку возможный эффект зависит от времени действия, т.е. от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные (устанавливающие среднюю концентрацию вредных веществ) и максимально разовые (фиксирующие максимальное значение концентрации загрязнителя в течение суток).

Рис. 6. 4. Система экологических стандартов

ПДК устанавливают в результате специальных экспе­риментов, при этом предусматривается многократный запас прочнос­ти рекомендуемых значений ПДК.

Стандарты воздействия на окружающую среду определяются на основе ПДК. Они устанавливают предельно допустимые эмиссии (ПДВ — предельно допустимый выброс, ПДС — предельно допусти­мый сброс) конкретных вредных веществ из конкретного точечного источника исходя из условия непревышения ПДК этих веществ на конкретной территории (в контрольных точках) при суммировании сбросов (выбросов) всех источников.

В некоторых случаях устанавливаются дополнительные нормати­вы воздействия: временно согласованные выбросы (ВСВ) и временно согласованные сбросы (ВСС). Эти нормативы устанавливаются в каче­стве компромисса (по социально-экономическим соображениям) для отдельных предприятий, чьи выбросы выше ПДВ (ПДС). Они устанав­ливаются убывающими во времени с расчетом достижения уровня ПДВ (ПДС) в результате реализации соответствующей программы.

Если ПДВ и ПДС непосредственно регламентируют интенсив­ность и качество технологических процессов, являющихся источника­ми загрязнения (т.е. обладают свойством экологического норматива), то ВСВ и ВСС фактически являются отступлением от норм.

Рис. 6.5. Стандарты качества и воздействия на окружающую среду

Технологические стандарты устанавливают определенные требова­ния к технологиям как основного производственного процесса, так и очистным (природоохранное оборудование). Например, в России наи­лучшая из доступных технологий законодательно признается в качест­ве эталона.

Стандарты качества продукции устанавливаются как требования к качеству готовой продукции, например стандарт содержания вредных веществ в продуктах питания, примесей в питьевой воде и т.п. Эколо­гическая чистота (т.е. качество и безопасность) пищевых продуктов обеспечивается за счет системы контроля продукции и системы ее сер­тификации.

Прямые запреты или ограничения той или иной деятельности не регламентируются нормами и стандартами и представляют собой меру административного воздействия на виновника загрязнения. Они применяются в крайних случаях, когда производство (или выпускаемая продукция) наносит непоправимый ущерб природной среде своими вы­бросами (сбросами), которые невозможно снизить до безопасного уров­ня технологически или экономически. Таким образом, эффективным становится только полное запрещение производства. Например, в на­стоящее время запрещено производство и применение ДДТ, хлорфтор-углеродных соединений, фреонов, разрушающих озоновый слой. Пол­ному запрещению может предшествовать ограничение воздействия: введение лимитов и квот на форму воздействия (лимит выпуска конеч­ной продукции, квота на потребление отдельных видов первичных ре­сурсов, использование пестицидов, токсичных материалов и т.п.).

Экологические сертификаты или лицензии представляют собой до­кумент на право осуществления экологически безопасной деятельно­сти. Объектами экологической сертификации являются: объекты окружающей природной среды (земля, водные источники, биологиче­ские ресурсы); отходы производства и потребления; технологические процессы; услуги, направленные на обеспечение экологической безо­пасности и предупреждение вреда окружающей среде (экологические услуги); товары.

Разрешения и лицензии могут носить временной или разовый характер. Они предоставляются в сферах деятельности, предусматри­вающих их получение, а также в случаях отсутствия нормативов и стан­дартов в отношении какой-то деятельности, например лицензирова­ние экспорта ресурсов животного и растительного мира.

В основе современной системы административного регулирования природопользования в России лежит экологическое нормирование. В СССР с 1976 г. установлена Система стандартов в области охраны при­роды и улучшения использования природных ресурсов, включающая го­сударственные (ГОСТы) и отраслевые (ОСТы) стандарты. В соответствии с законодательством Российской Федерации экологические нормативы, правила и стандарты, установленные органами государственного управ­ления бывшего СССР, действуют на территории России вплоть до при­нятия соответствующих нормативных актов Российской Федерации.

Экологическое нормирование не ограничивается регламентацией хозяйственной деятельности. В него входит система государственных экологических кадастров и стандартов территорий, в том числе ка­дастр особо охраняемых природных территорий.

' Постановление Правительства РФ от 19 октября 1996 г. «О порядке ведения го­сударственного кадастра особо охраняемых природных территорий».

Развитие экологического нормирования связано с утверждением фундаментальных экологических нормативов, таких, как экологиче­ская техноемкость территории или предельно допустимая техногенная (антропогенная) нагрузка. Практика показывает, что необходима опе­режающая регламентация количественного производства, запрет на размещение предприятий с уровнем природоемкости выше установ­ленного для данной территории на основании утвержденных величин ее экологической техноемкости и предельно допустимой техногенной нагрузки. При этом установленные государством стандарты качества окружающей среды должны рассматриваться как социально гаранти­рованный (в законодательном, организационном, финансовом отно­шениях) минимум экологической безопасности.