Бюджетная система

Бюджет представляет собой системно сгруппированную сводку сметных расходов и предусмотренных для их покрытия доходов на один финансовый (бюджетный) год. Бюджет — это основной финансовый план формирования и использования денежных средств для обеспечения функций государственных органов, экономического и социального развития страны или соответствующих административно-территориальных единиц. Государственный бюджет образует централизованный фонд денежных ресурсов Правительства для содержания государственного аппарата, Вооруженных Сил, здравоохранения, образования, выплаты социальных пособий. Бюджетная система — это основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов, действующих на территории страны. Бюджетное устройство — это организация бюджетной системы, принципы ее построения (единства, полноты, реальности, гласности, самостоятельности). Бюджетная классификация — это обязательная группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам, а также источников покрытия бюджетного дефицита и видов государственного долга. Бюджетный процесс — это регламентированная законодательством деятельность государственных и местных органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению государственного и местных бюджетов.

Конституции большинства стран регламентируют организацию государственной финансовой системы, закладывают основы бюджетного процесса и наделяют различных участников законодательного и бюджетного процессов соответствующими полномочиями и обязанностями.

Бюджетная система. Согласно Конституции Республики Беларусь (ст. 133), «бюджетная система Республики Беларусь включает республиканский и местный бюджеты. Доходы бюджета формируются за счет налогов, определяемых законом, других обязательных платежей, а также иных поступлений. Общегосударственные расходы осуществляются за счет республиканского бюджета в соответствии с его расходной частью. В соответствии с законом в Республике Беларусь могут создаваться внебюджетные фонды». Эти конституционно обязательные положения реализуются в ежегодно принимаемых законах о государственном бюджете, Налоговом кодексе Республики Беларусь, а также в разработке и проведении «единой бюджетно-финансовой, налоговой, денежно-кредитной, валютной политики» (ст. 132).

Первый Закон Республики Беларусь «О бюджетной системе в Республике Беларусь» был принят в июне 1993 г., заменив действовавший с 1991 г. Закон «О бюджетных правах Республики Беларусь и местных Советов народных депутатов Республики Беларусь». Этот закон впервые устанавливал основные понятия бюджетной системы и принципы организации бюджетного устройства в республике как самостоятельном независимом государстве.

Закон регламентировал порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней (республиканского и местных); источники формирования собственных доходов и принципы определения расходов бюджетов каждого уровня; требования и условия сбалансированности бюджетов; взаимоотношения бюджетов с другими элементами финансовой системы; установил основы формирования и содержания республиканского бюджета, местных бюджетов и внебюджетных фондов; определил возможности и обязательства республики по согласованию бюджетно-финансовой политики с другими государствами и международными организациями, ответственность за нецелевое использование государственных средств.

В мае 1998 г. был принят Закон Республики Беларусь «О бюджетной классификации Республики Беларусь». С середины 1998 г. вступила в силу новая редакция Закона Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах», которая обеспечивала необходимую для соответствующего анализа республиканскую и международную сопоставимость показателей бюджетов всех уровней и включала классификации:

• доходов;

• расходов, в том числе функциональную, экономическую (предметную) и ведомственную классификации расходов;

• источников внутреннего финансирования дефицита республиканского и местных бюджетов;

• источников внешнего финансирования дефицита республиканского бюджета;

• видов внутреннего государственного долга Республики Беларусь;

• видов внешнего государственного долга Республики Беларусь.

Законом устанавливалось, что бюджетная классификация (систематизированная группировка статей доходов, расходов и источников финансирования дефицитов) является единой для республиканского и местных бюджетов, государственных внебюджетных и бюджетных целевых фондов, внебюджетных средств бюджетных учреждений и организаций.

Классификация доходов включает три крупные категории (текущие, капитальные и безвозмездные) с последующим их делением на группы и виды и основывается на актах законодательства Республики Беларусь (включая налоговое), определяющих источники их формирования.

В Законе о бюджете Республики Беларусь на 2004 г. доходы, как и ранее, подразделялись на группы:

• текущие;

• капитальные;

• свободных экономических зон;

• государственных целевых бюджетных фондов.

Кроме того, в доходы бюджета на 2004 г. были включены доходы Фонда социальной защиты населения.

Функциональная классификация расходов, отражающая направления выделения государственных средств на выполнение основных функций государства, классификация источников внутреннего финансирования дефицита республиканского и местных бюджетов и классификация источников внешнего финансирования дефицита республиканского бюджета утверждаются законодательно.

Классификация доходов, экономическая (предметная) классификация расходов (по их экономическим характеристикам), классификация видов внутреннего государственного долга и классификация видов внешнего государственного долга утверждаются Правительством Республики Беларусь или по его поручению Министерством финансов Республики Беларусь.

С позиций экономической классификации государственные ресурсы распределяются в последние годы следующим образом:

• основная часть направляется на текущие расходы в форме закупки товаров и оплаты услуг — более 50 %, из них около 65—70 % расходуется на выплату заработной платы рабочим и служащим бюджетных организаций, оплату их командировок и служебных разъездов, оплату транспортных и коммунальных услуг для бюджетной сферы, приобретение предметов снабжения и расходных материалов;

• субсидии и текущие трансферты занимают примерно 20— 22 % всех государственных расходов, из них около 7 % приходится на трансферты населению, остальное — субсидии и текущие трансферты местным бюджетам и за границу;

• доля капитальных расходов составляет немногим более 20 %, из них подавляющая часть идет на капитальные вложения, доля капитальных трансфертов составляет менее 2 %;

• примерно 5—6 % приходится на платежи за использование заемных средств на финансирование бюджетного дефицита и расходы по предоставлению кредитов за вычетом погашения.

Новая бюджетная классификация легла в основу новой редакции закона о бюджетной системе, которая внесла существенные изменения в термины и определения бюджетного законодательства, конкретизировала принципы построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса.

Бюджетное устройство в Республике Беларусь основывается на принципах единства бюджетной системы, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему, и определяется административно-территориальным делением. В бюджетную систему как самостоятельные части включаются республиканский и местные бюджеты. Консолидированный бюджет Республики Беларусь (бюджет республики) составляют бюджеты шести областей, г. Минска и республиканский бюджет.

Внебюджетные фонды представляют собой средства правительства и местных властей, связанные с финансированием расходов, не включаемых в бюджет. Они формируются за счет обязательных целевых отчислений. К ним относится Фонд социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь и др.

В число целевых бюджетных фондов Беларуси входят:

• Республиканский фонд поддержки производителей сельскохозяйственной продукции, продовольствия и аграрной науки;

• Государственный фонд содействия занятости;

• Республиканский дорожный фонд;

• Республиканский фонд охраны природы;

• Республиканский фонд «Энергосбережение».

Расходы бюджетов определяются программами социально-экономического развития Республики Беларусь и соответствующей административно-территориальной единицы (области, г. Минска) и осуществляются по направлениям и в размерах, установленных законодательством Республрши Беларусь и решениями местных Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год.

В бюджете на очередной финансовый год в соответствии с принятыми ранее обязательствами предусматриваются в полном объеме ассигнования на выплату процентов по государственному долгу, погашение имеющейся в республиканском бюджете на данный год задолженности по государственному долгу прошлых лет с наступившим сроком уплаты.

Сбалансированность бюджетов всех административно-территориальных единиц рассматривается как необходимое условие бюджетно-финансовой политики.

Предельные размеры дефицита республиканского бюджета устанавливаются законом о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый (бюджетный) год.

Республиканский бюджет утверждается законом Республики Беларусь, местные бюджеты — решениями местных Советов депутатов.

В законе о бюджете Республики Беларусь на очередной финансовый год устанавливается также размер прироста внутреннего и лимит внешнего государственного долга Республики Беларусь, лимит участия Национального банка Республики Беларусь в кредитовании дефицита республиканского бюджета, размер платы за обслуживание Национальным банком Республики Беларусь государственного внутреннего долга и другие показатели.

Контроль за использованием республиканского бюджета осуществляется Президентом Республики Беларусь, Правительством Республики Беларусь и Комитетом государственного контроля Республики Беларусь. Оперативный контроль за своевременным поступлением доходов и расходованием средств по целевому назначению возлагается на Министерство финансов, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Республики Беларусь, местные финансовые, налоговые и таможенные органы.

Бюджет является важным рычагом воздействия на экономику и стимулирования ее роста. Путем изменения уровня государственных расходов и налогообложения правительство может регулировать объем совокупного спроса (потребительских и инвестиционных расходов), влиять на колебания экономической конъюнктуры. Различают экспансионистскую (расширительную) и рестрикционную (ограничительную) бюджетную политику. Первая из них выражается в увеличении государственных расходов и снижении уровня налогообложения, что способствует преодолению экономических кризисов и ускорению экономического роста; вторая — в уменьшении расходов и повышении налогов, что помогает ослабить инфляцию и стабилизировать хозяйственную конъюнктуру.

Динамика и структура государственных финансов. Основные данные консолидированного бюджета республики (доходы, расходы и баланс бюджета в абсолютном выражении и в процентах к ВВП) за 1990—2003 гг. показывают, что состояние государственных финансов было достаточно стабильным, кроме 1993—1994 гг. как первых лет послерефор-менного периода. Дефицит государственного бюджета республики находится в пределах значений (2—3 % к ВВП), вполне допустимых для политики финансовой стабилизации: 1995 г. — 2,6 % к ВВП; 2000 г. — 0,6 %; 2002 г. — 0,2 %; 2003 г. — 1,3 % к ВВП. В 1990 г. профицит государственного бюджета (БССР) составил 2,4 % к ВВП.

Сбалансированность государственных финансов, поддерживаемая в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, объясняется рядом факторов, имеющих как положительное, так и негативное влияние на экономику страны в целом. Прежде всего это сложившиеся в 1995—2000 гг. условия и особенности формирования доходной части бюджета. Можно выделить главные факторы, обеспечивающие стабильные и достаточно высокие доходы бюджета:

• приоритетное значение косвенных налогов и сборов по сравнению с прямыми в сложившейся структуре налоговой системы республики;

• высокие темпы инфляции на протяжении всего анализируемого периода и отсутствие механизмов корректировки прямых налогов и сборов с учетом инфляции;

• характерный для республики относительно высокий уровень собираемости всех установленных налогов и сборов.

Удельный вес косвенных налогов (НДС, акцизы, таможенные пошлины и сборы) в общих налоговых поступлениях на протяжении 1998—2000 гг. стабильно превышал 50 %. В общих доходах консолидированного бюджета их доля составляла не менее 42—47 % по сравнению с 22—23 % прямых налогов и сборов.

Такая высокая доля налогов с оборота безусловно обеспечивает высокие доходы бюджета в любых экономических условиях, даже при отсутствии реальной прибыли предприятия, низкой рентабельности производства и невысоких реальных доходах населения.

Проводимая в республике политика государственных расходов способствует достижению достаточной сбалансированности государственного бюджета.

Динамика структуры государственных расходов показывает, что сразу после реформ 1992 г. резко изменилось соотношение между двумя такими крупными направлениями государственного финансирования, как поддержка и развитие реального сектора экономики (капитального строительства и субсидирования отраслей промышленности, энергетики, строительной индустрии, транспорта, коммуникаций и связи, жилищно-коммунального хозяйства и др.) и финансирование отраслей собственно бюджетной сферы (просвещения, культуры, здравоохранения и социального обеспечения, науки, обороны, государственного управления и правопорядока и др.).

Если еще в 1993 г. на финансирование народного хозяйства направлялось около 40 % государственных средств, то уже с 1995 г. удельный вес государственных капитальных вложений, дотаций, субсидий и финансовой помощи основным отраслям реальной экономики в общих расходах бюджета сократился до 22—24 %. Преобладающей стала доля расходов на здравоохранение, образование, средства массовой информации, культуру, социальное обеспечение, науку, оборонные нужды, содержание органов государственного управления, судебной власти и правопорядка, других отраслей бюджетной сферы, обслуживание внутреннего и внешнего государственного долга и т.д. Удельный вес этих расходов в 1996 —1999 гг. составлял 75—80 % бюджетных средств.

Существенной оставалась доля расходов на дотирование цен, субсидирование, вложения в отрасли агропромышленного комплекса, жилищно-коммунального хозяйства и жилищного строительства. В 1995—2000 гг. на эти цели расходовалось с учетом средств целевых бюджетных фондов не менее 20—25 % государственных средств. В частности, расходы бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство в 2000 г. составили 3,4 %, а на сельское хозяйство — 4,2 % к ВВП.

Финансирование дефицита государственного бюджета в эти годы осуществлялось в основном за счет внутренних источников — кредитов Национального банка и доходов от выпуска и обращения государственных ценных бумаг.

Сложившиеся в 1995—2000 гг. позитивные тенденции формирования и исполнения государственного бюджета в той или иной мере имели место и в 2001 — 2003 гг. в части роста затрат на социальную сферу и снижения финансирования реального сектора.

2002 г. должен был стать переходным в реализации бюджетно-налоговой политики. Однако нерешенность ряда экономических вопросов реформирования народно-хозяйственного комплекса, внешние, и прежде всего энергетические, факторы привели к определенным сбоям в балансировке бюджета. Тем не менее основные задачи в области бюджетно-налоговой политики были выполнены. Бюджет оказал широкомасштабное положительное влияние на развитие страны.

В условиях роста спроса на финансовые ресурсы государству удалось снизить налоговую нагрузку. Ставка налога на прибыль была уменьшена с 30 до 24 %. Сохранена практика начисления и уплаты едиными платежами отчислений, взимаемых из выручки от реализации товаров (работ, услуг), и налоговых платежей, исчисляемых от фонда заработной платы.

В целом налоговая нагрузка юридических лиц за год снизилась с 24,9 до 23,7 %, или на 1,2 процентных пункта, что равнозначно оставлению в распоряжении субъектов хозяйствования дополнительно около 310млрд р. Всего из бюджета в реальный сектор экономики было направлено около 2 трлн р., или более 20 % всех расходов.

По мере изменения экономической обстановки менялось и содержание, вкладываемое в понятие «исполнение бюджета». На смену традиционному достаточно узкому следованию утвержденному бюджету приходит гибкое управление финансовыми ресурсами, позволяющее достигать стратегических целей за счет повышения эффективности их использования.

Успешное выполнение макроэкономических параметров социально-экономического развития страны, совершенствование бюджетной системы и бюджетного процесса привели к положительным результатам при исполнении государственного бюджета в 2003 г.

В 2003 г. в консолидированный бюджет Республики Беларусь поступило 12187,7 млрд р. налогов, сборов (пошлин) и других доходов (с учетом средств целевых бюджетных фондов), или 99,2 % к уточненному годовому плану. При этом в республиканский бюджет поступило 6121,5 млрд р. (97,3 %), в местные бюджеты — 7281,1 млрд р. (100,8 %).

Выполнение плана было обеспечено по всем основным доходным источникам, кроме продажи республиканской собственности. По этой статье поступило лишь 3,3 млрд р. из запланированных 430 млрд р. На 8,9 млрд р. меньше поступило и чрезвычайного налога.

Расходы консолидированного бюджета в 2003 г. составили 35,61 % к ВВП, что на 1,5 % больше, чем в 2002 г. Почти настолько же вырос и дефицит бюджета. Важнейшим фактором роста расходов в 2003 г. по сравнению с 2002 г. было сельское хозяйство: расходы возросли на 0,75 % к ВВП. Еще одним фактором роста расходов стали капиталовложения — рост на 0,34 % к ВВП. Значительным фактором были «прочие расходы» (рост на 0,63 %), однако эта категория не была расшифрована Министерством финансов. Расходы внебюджетных'и целевых бюджетных фондов выросли на 0,24 % к ВВП, на жилищно-коммунальное хозяйство — на 0,23 % к ВВП, на государственное управление — на 0,07 %, на культуру — на 0,04%, на науку и национальную оборону — на 0,03 %. В то же время на 0,27 % уменьшились расходы на здравоохранение и образование. Сократилось финансирование промышленности (-0,1 %), транспорта (-0,07 %), охраны окружающей среды (-0,16 %).

В целом в 2003 г. в рамках установленных приоритетов бюджетно-финансовой политики (повышения благосостояния населения, финансирования здравоохранения, образования, строительства жилья, а также мероприятий, связанных с ликвидацией последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС) удалось обеспечить поддержку отраслей народного хозяйства, сохранить социальную направленность бюджета (65 % расходов). Достигнуты намеченные параметры роста заработной платы в бюджетной сфере и устойчивое выполнение бюджетных обязательств, прежде всего по выплатам населению, расчетам бюджетных организаций за продукты питания и потребленные энергоресурсы, финансирование АПК, строительство жилья и социально значимых объектов.

Выполнена и перевыполнена главная социальная задача бюджета 2003 г. — повышение заработной платы работникам бюджетной сферы. В декабре 2003 г. она достигла в эквиваленте 141 дол. США при запланированных 125 дол.

Вместе с тем итоги 2003 г. свидетельствуют о наличии комплекса проблем в развитии бюджетной сферы (недофинансирование ряда отраслей) и ее взаимодействии с реальным сектором экономики, для которого проблемы низкой рентабельности, медленного сокращения числа убыточных предприятий, почти «неподвижные» долги прошлых лет и неуменьшающиеся запасы готовой продукции являются традиционными.

Все эти факторы ведут к постепенному снижению рентабельности экономики Республики Беларусь. Общая сумма депозитов правительства в банковской системе покрывает менее чем двухнедельный объем его общих расходов, возросла задолженность по налогам и расходам, особенно по платежам за электроэнергию и жилищно-коммунальные услуги, оказываемые бюджетным организациям. Поэтому в период 2002—2004 гг. остро стояла проблема приведения всей нормативно-правовой базы бюджетного процесса в соответствие с международными стандартами на основе разработкр! Бюджетного кодекса Республики Беларусь.

Программой социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001—2005 годы определено: бюджетная политика будет направлена на инвестирование бюджетных средств в формирование конкурентоспособной структуры национальной экономики, реализацию социально-экономических приоритетов и государственных программ, проведение активной социальной политики при одновременном ужесточении контроля за целевым исполнением запланированных расходов.

Приоритетными направлениями бюджетной политики в прогнозируемом периоде являются:

• реструктуризация и оптимизация бюджетных расходов с их концентрацией на решении ключевых социально-экономических задач;

• проведение целенаправленной политики управления государственным долгом и активами, ограничение уровня дефицита бюджета с учетом необходимости погашения внешней задолженности;

• совершенствование бюджетного процесса, эффективное взаимодействие республиканского и местных бюджетов при их формировании и исполнении;

• дальнейшая унификация бюджетного законодательства Республики Беларусь с законодательством Российской Федерации в рамках создаваемого Союзного государства.

В данном контексте бюджетная политика в области расходов на 2004 г. и ближайшую перспективу (до 2010 г.) предусматривает решение следующих задач:

• концентрация бюджетных средств в соответствии с приоритетными направлениями социально-экономического развития Республики Беларусь (усиление социальной направленности);

• определение размера бюджетных расходов исходя из финансового обеспечения принятых государством обязательств с учетом уровня дефицита консолидированного бюджета, не превышающего 1,0 % к ВВП;

• поэтапная консолидация ресурсов внебюджетных и целевых бюджетных фондов в бюджете, отказ от их целевого статуса;

• унификация бюджетных законодательств Республики Беларусь и Российской Федерации;

• сокращение уровня расходов консолидированного бюджета в реальном выражении на 4 %;

в уменьшение централизации финансовых ресурсов государства до 40—42,5 %, в том числе в консолидированном бюджете — до 30—32 %, во внебюджетных фондах — до 10— 10,5 %, в дефиците бюджета — до 1—2 % к ВВП;

• ограничение уровней государственного долга (внутреннего — до 5 %, внешнего — до 10 % к ВВП).

Для достижения поставленных перед бюджетной политикой задач намечена реализация следующих первоочередных мероприятий:

• переход к финансированию государственных целевых программ (жилищное строительство, компенсация населению ущерба от обесценения вкладов) из неэмиссионных источников;

• снижение субсидирования из бюджета транспорта, строительства, жилищно-коммунального и сельского хозяйств, энергетики и газоснабжения, а также других отраслей реального сектора экономики;

• осуществление действенных мер по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС с возможным включением соответствующих социальных расходов в республиканские программы;

• сосредоточение государственных капитальных вложений в основном на социально значимых объектах и объектах с высокой степенью готовности;

• поэтапное сокращение лимита государственных гарантий при ежегодной разработке и реализации консолидированного бюджета Республики Беларусь; установление жесткого подхода к решению вопроса о предоставлении гарантий правительства по выдаваемым юридическим лицам банковским кредитам;

• расширение сферы действия консолидированного бюджета за счет включения операций внебюджетных фондов;

• повышение роли текущего и последующего контроля;

• совершенствование казначейской системы;

• сокращение объема предоставляемых бюджетных ссуд, займов с определением верхней границы в ежегодном законе о бюджете.

Таким образом, за прошедшие годы достигнуто значительное продвижение в построении бюджетной системы, отвечающей современным рыночным требованиям. Фактически она прошла трансформацию от административно-командных механизмов перераспределения всех общественных ресурсов до сочетания построенной на рыночных принципах налоговой системы и бюджетных расходов, обеспечивающих главным образом функционирование государственной системы социальной защиты, бюджетных организаций и государственного сектора экономики.

Однако имеется ряд проблем, которые требуют дальнейшего совершенствования бюджетного законодательства с целью сокращения и повышения эффективности расходов бюджета на принципах финансовой дисциплины и устойчивости, эффективного распределения ресурсов и технической результативности бюджетного процесса, усиления контроля за целевым использованием бюджетных средств, привлечения внебюджетных источников финансирования расходов.