Правовой основой прокурорского надзора выступает Конституция Республики Беларусь и Закон Республики Беларусь «О прокуратуре» от 8 мая 2007 г., № 220-З (в ред. от 18.07.2016 г.) (далее – Закон о прокуратуре).
Прокурорский надзор представляет собой специфический вид деятельность органов прокуратуры, который осуществляется от имени государства и состоит в проверке точности исполнения законов, действующих на его территории.
Прокурор, осуществляющий надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов представительной, исполнительной или судебной власти, а в их совокупности, объединяемых общей системой государства, приводя интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных и физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.
Целями прокурорского надзора является определенный результат, достижению которого подчинена вся деятельность органов прокуратуры, предусмотренная Законом о прокуратуре. В соответствии ст. 4 названного закона задачами прокуратуры являются:
· обеспечение верховенства права,
· обеспечение законности и правопорядка,
· обеспечение защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов.
В связи с тем, что прокурорский надзор охватывает достаточно широкую сферу общественных отношений, урегулированных нормами права, он неоднороден по своему характеру и подразделяется на отдельные отрасли, которые нормативно закреплены в Законе о прокуратуре. Отрасль прокурорского надзора - это специализированное, организационно-правовое направление деятельности органов прокуратуры, характеризующееся родовым объектом и предметом надзора, а также специфическими задачами и полномочиями прокурора.
К отраслям прокурорского надзора относят первые пять направлений деятельности, предусмотренные ч. 1 ст. 4, а так же разделом II Закона о прокуратуре, где каждой из них посвящена отдельная глава, а именно:
¾надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями (далее – надзор за исполнением законодательства);
¾надзор за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;
¾надзор за исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания;
¾надзор за соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении;
¾надзор за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера.
В каждой отрасли прокурорский надзор имеет свой родовой предмет, то есть то, что должно соответствовать действующему законодательству. Предметом прокурорского надзора являются действия поднадзорных субъектов и выносимые ими правовые акты. Поскольку в каждой отрасли общественные отношения регламентируются особым кругом актов законодательства, то и предмет надзора по отраслям разный.
Первой и наиважнейшей отраслью является надзор за исполнением законодательства. Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.
Надзор за исполнением законодательства – это базовая отрасль, которая отражает специфику статуса прокуратуры как надзорного органа, реализующего свою главную цель – осуществление надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов. С помощью надзора реализуется наиболее широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач обеспечения верховенства права, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов личности, общества и государства.
Сущность и назначение надзора за исполнением законодательства надзора главным образом определяется надзором за исполнением законов в сфере и органах государственного управления. В этой сфере чаще всего допускаются правонарушения, а также факты противодействия органам прокуратуры в устранении нарушений закона, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению нарушений закона. Именно в области государственного управления должно быть обеспечено точное исполнение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.
Из сопоставления надзора за исполнением законодательства с другими отраслями прокурорского надзора видно, что по своим задачам, по числу и разнообразию поднадзорных объектов (государственные органы власти и управления, общественные объединения, должностные лица и граждане) надзорная деятельность прокуроров за исполнением законодательства является наиболее сложной и трудоемкой. К тому же значение этой надзорной деятельности прокуратуры с каждым годом возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального строительства.
Задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят:
· в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;
· наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений, в первую очередь преступлений;
· активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях;
· более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей независимо от их должностного и имущественного положения;
· доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей;
· выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;
· повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридические действия, предпринимателей, а также граждан.
В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законодательства в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.
Основное требование, предъявляемое в настоящий период к прокурорскому надзору за исполнением законодательства заключается в повышении его эффективности, выражающейся во влиянии на конечный результат – состояние законности и правопорядка.
Закон о прокуратуре устанавливает предмет и пределы надзора за исполнением законодательства.
Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями, другими юридическими лицами, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.
В перечень объектов прокурорского надзора не включены Администрация Президента и Управление делами Президента Республики Беларусь.
Рассматривая более широко предмет прокурорского надзора по отрасли, его содержание, в него следует включать:
1) законность и обоснованность правовых актов, издаваемых названными выше органами государственной власти, государственного и хозяйственного управления, общественными и политическими организациями и движениями, а также должностными лицами. Это различного рода постановления, распоряжения, приказы, инструкции, решения и иные правовые акты, которые могут носить как общий, так и индивидуальный характер;
2) точное и единообразное исполнение требований закона должностными лицами в их деятельности, в частности, по соблюдению трудовых, имущественных, социальных прав и законных интересов граждан, в том числе соблюдение порядка рассмотрения жалоб, обращений, заявлений и предложений;
3) соблюдение органами государственной власти и управления, их должностными лицами прав и законных интересов предпринимателей, особенно в сфере производства, отечественных производителей;
4) соблюдение законности в экономической деятельности, в частности, в налоговой, банковской сферах, при лицензировании предпринимательской деятельности, при приватизации государственной собственности.
Определяя границы надзора прокуратуры за исполнением законодательства, можно сказать, что следует исходить из правила: «Там, где действует закон, должен срабатывать общий надзор».
В статье 27 Закона о прокуратуре подчеркнуто, что прокурор проводит проверки на основании поступивших к нему сообщений, информации о фактах нарушения закона. Это не следует понимать так, что прокурор действует, только получив официальное заявление о нарушении закона.
В Законе о прокуратуре закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок всеми юридическими лицами, должностными лицами и иными гражданами.
Для успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства прокуроры наделены определенными правами и несут установленные законом обязанности. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законодательства принято делить на три группы:
1) полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;
2) полномочия по устранению нарушений закона;
3) полномочия по предупреждению нарушений закона.
Первая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законодательства направлена на своевременное выявление нарушений законов, иных нормативных правовых актов, а также способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц. Эти полномочия закреплены в п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре. При осуществлении надзора за исполнением законодательства прокурор в пределах своей компетенции имеет право:
· беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения входить в помещения и на другие объекты государственных органов, иных организаций и индивидуальных предпринимателей;
· требовать от руководителей и иных должностных лиц государственных органов, иных организаций, индивидуальных предпринимателей предоставления принятых этими лицами (органами) постановлений, приказов, решений, распоряжений, статистических и иных сведений и других необходимых материалов, выделения специалистов для дачи в установленном порядке заключений, проведения проверок, ревизий и экспертиз;
· вызывать должностных лиц и иных граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и требовать объяснений об обстоятельствах, связанных с нарушением законодательства. Объяснение может быть дано в устной и письменной форме;
· использовать на безвозмездной основе средства связи, информационные системы, банки данных и архивные документы государственных органов, иных организаций и граждан, за исключением средств связи, информационных систем, банков данных и архивных документов организаций и граждан, пользующихся в соответствии с международными договорами Республики Беларусь дипломатическим иммунитетом;
· проверять законность административного задержания граждан и применения к ним административных взысканий;
· осуществлять иные полномочия в соответствии с законодательными актами.
Проверки являются основным правовым средством выявления правонарушения, а также установления причин, их порождающих, и условий, им способствующих. Поводы к прокурорской проверке могут быть различны: обращение граждан, должностных лиц, материалы уголовных и гражданских дел, публикации в СМИ, сообщения правоохранительных и контрольно-надзорных органов, непосредственное обнаружение нарушения закона самими прокурорскими работниками.
Меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства представляют собой систему правовых средств, используемых для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушением закона негативных последствий. Меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства закреплены в Законе о прокуратуре:
· прокурор опротестовывает правовые акты и решения (действия) республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, других организаций, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей, а в случаях, предусмотренных законодательными актами, отменяет их;
· освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию;
· дает письменные указания по делам об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законодательными актами, и направляет их органам, ведущим административный процесс;
· в установленном порядке вносит представления, выносит предписания и официальные предупреждения, обязательные для исполнения соответствующими государственными органами и иными организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями;
· вносит в порядке, установленном законодательными актами, предложение о роспуске местного представительного органа в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства;
· обращается в случаях, предусмотренных законодательными актами, в суд с заявлениями (исками) в защиту прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественных и государственных интересов;
· составляет протоколы об административных правонарушениях;
· выносит постановления о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении к материальной ответственности;
· выносит в случаях, предусмотренных законодательными актами, постановления о выселении в административном порядке;
· выносит постановления о возбуждении уголовного дела.
Прокурор в пределах своей компетенции также полномочен: принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона; обращаться в интересах юридических и физических лиц, а также государства с исковыми заявлениями и в суд.
Таким образом, надзор за исполнением законодательства – одно из ведущих направлений деятельности прокуратуры Республики Беларусь, состоящей в надзоре за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов всеми субъектами права, с помощью которого достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования, а так же принятие мер к их устранению.
ВЫВОД ПО ТЕМЕ.
Деятельности по обеспечению законности в государственном управлении придается государственно-правовой характер, а органы, ее осуществляющие, наделяются юридически-властными полномочиями. Подобного рода деятельность и понимается в качестве способа обеспечения законности. Она закрепляется в соответствующих правовых актах и осуществляется специальными методами.
Законность в государственном управлении - это точное, строгое и неукоснительное соблюдение и исполнение всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории государства нормативных правовых актов, конституционный принцип.
Государственная дисциплина - установленный государством и его полномочными органами порядок, согласно которому все государственные органы, предприятия, учреждения, организации, должностные лица и граждане должны своевременно и точно выполнять возложенные на них задачи и обязанности.
Она предполагает неуклонное исполнение законов, иных нормативных актов вышестоящих органов всеми работниками государственного аппарата, а также лицами, непосредственно занятыми в сфере материального производства и социально-культурного обслуживания населения.
В тесном единстве с законностью находится целесообразность, т.е. соответствие действий, прежде всего органов исполнительной власти, а также других участников управленческой деятельности тем целям, которые стоят перед ними, перед управлением. Законы и подзаконные акты, ставя перед органами исполнительной власти, должностными лицами задачи и цели, не всегда в полной мере определяют их конкретные действия и условия, при которых они должны совершаться. Им дается возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению поставленных перед ними задач.
Целесообразность возможна и допустима только в рамках законности, и только в этом случае она может приносить пользу гражданам, обществу и государству.
Таким образом, законность и дисциплина - важнейшие правовые категории всей юридической науки и практики, а их уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества и граждан.
ЛЕКЦИЯ
по теме «Органы, осуществляющие государственное управление на республиканском уровне»
