Организация и участники координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью

 

Немаловажными аспектами, характеризующими состояние координационной деятельности, являются уровень организационного обеспечения этого вида деятельности, наличие выверенной стратегии и правильной тактики действий участников координации, результативность интеграции сил и средств органов правоохранительной системы в противоборстве с преступными проявлениями.

Исходя из потребностей в формировании такого вида деятельности прокуратуры, каковым является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в прокуратуре в соответствии с ее централизованным построением сформировалась определенная система координирующих органов. Структурно она состоит из постоянно действующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, функционирующих на федеральном, межрегиональном, региональном и местном (межрайонном, городском и районном (окружном)) уровнях, возглавляемых Генпрокурором РФ и подчиненными ему прокурорами соответствующих звеньев. Организационное обеспечение деятельности этих совещаний осуществляется на федеральном уровне отделом координации организационного управления Главного организационно-инспекторского управления Генпрокуратуры РФ, а на остальных уровнях, как правило, прокурорскими работниками, на которых наряду с другими функциональными обязанностями возложено исполнение обязанностей ответственного секретаря координационного совещания.

Основная роль в организации и осуществлении координации отводится прокурорам - председателям координационных совещаний, от знаний, умений и навыков которых, в том числе в сфере организации и управления, в первую очередь зависит надлежащее руководство, информационно-аналитическое обеспечение и планирование координационной деятельности, контроль и проверка исполнения координационных мероприятий, обеспечение эффективного взаимодействия правоохранительных органов между собой и с другими органами и организациями. На первый план в координационной деятельности прокуратуры все более настойчиво выступает адекватность в оценке реального состояния законности и правопорядка в стране (регионе), которая не может быть дана на основании аналитических материалов только отдельно взятого правоохранительного органа.

Основываясь на этих положениях, к числу особенностей информационно-аналитической работы, проводимой для определения приоритетных направлений координационной деятельности, конкретных целей и прогнозирования предполагаемых результатов этой деятельности, планирования согласованных действий относится разнообразие источников информации, комплексность и системность анализа, в том числе проведение анализа состояния преступности, причин и условий, порождающих преступность. Важной составляющей такой работы является получение максимально объективной информации о реальных тенденциях преступности, анализ причин изменений в динамике преступности, отдельных видов преступлений, эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. На практике анализ состояния дел по борьбе с преступностью зачастую ограничивается анализом статистических данных о преступлениях путем примитивных сопоставлений, сравнений по временным интервалам абсолютных и относительных показателей по простейшим схемам "больше-меньше". Неполным является анализ, состоящий в сравнении по органам (административно-территориальным единицам) показателей состояния и динамики преступлений в абсолютных цифрах без использования коэффициентов, рассчитанных на соответствующую численность населения или заданную численность должностных лиц, контингента различных категорий населения (мужчины, женщины, несовершеннолетние и т.п.). Имеются и другие недостатки, связанные с формальным, поверхностным подходом к организации аналитической работы без установления действительных причин колебаний в динамике преступности, результатам проводимой работы.

В аналитических справках, докладах, информационных обзорах, подготавливаемых в процессе координационной деятельности, помимо обобщения результатов, выраженных в статистических показателях борьбы с преступлениями и иными правонарушениями, прокурорской, судебной и следственной практики, деятельности правоохранительных и контрольно-надзорных органов, обязательно должна даваться оценка этим данным. При этом существо оценки состоит в выявлении причин, к примеру, длительности принятия решений об уголовном преследовании тех или иных лиц, недостаточной эффективности деятельности конкретных правоохранительных и контролирующих органов по борьбе с преступностью. При оценке результатов обобщения также необходимо устанавливать наиболее "болевые" точки, "узкие" места в практике работы, проблемные вопросы борьбы с преступностью тех или иных регионов или органов, формировать и обосновывать предложения по решению этих проблем, а главное - вырабатывать действенный механизм и пути совершенствования координационной деятельности. В процессе аналитической работы проводится объективный анализ деятельности соответствующей прокуратуры, ее координирующей роли в борьбе с преступными проявлениями.

Определяющая роль как в информационно-аналитической работе в процессе координационной деятельности, так и в целом в организационно-управленческом обеспечении координации, осуществляемой прокуратурой в сфере борьбы с преступностью, должно отводиться прокуратурам субъектов РФ. Такое положение обусловлено тем, что:

- во-первых, именно прокуратуры субъектов РФ выполняют роль связующего звена между Генеральной прокуратурой РФ и прокуратурами городов, районов и аккумулируют всю основную информацию о состоянии дел в сфере борьбы с преступностью в регионе;

- во-вторых, в этих прокуратурах функционируют подразделения, которые, исходя из их специализации в рассматриваемой сфере ("антикоррупционные", по надзору за следствием, дознанием, ОРД), должны направлять деятельность прокуроров районного звена, помогать прокурорам субъектов РФ определять стратегию координационной деятельности на территории и объектах;

- в-третьих, прокуратуры субъекта РФ, отраслевые подразделения этих прокуратур вследствие функциональной приближенности их к прокуратурам районного звена имеют возможность оперативно влиять на ситуацию в том или ином городе, районе по проведению согласованной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, с участием правоохранительных органов регионального уровня проводить координационные мероприятия (в том числе выезды на места, межведомственные совещания и т.д.), принимать решения, обязательные для исполнения нижестоящими прокуратурами;

- в-четвертых, именно это звено прокурорской системы фактически осуществляет основное управленческое и методическое обеспечение деятельности прокуратур районного уровня путем разработок конкретных методических рекомендаций, направлений им информационных обзоров, писем, иных оперативных способов корректирования работы.

Немаловажным в информационно-аналитической работе является правильная оценка результатов деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности. В качестве критериев такой оценки должны учитываться в большей степени не столько количественные показатели, сколько качественные результаты борьбы с преступностью, к примеру, реальное снижение преступности в регионе, городе, районе, уровень предотвращенного и возмещенного ущерба по выявленным преступным посягательствам, степень удовлетворенности населения деятельностью правоохранительных органов по борьбе с преступностью на данной территории и состоянием правопорядка. Качественное ведение информационно-аналитической работы позволяет прокурорам не только правильно определять приоритетные направления борьбы с преступностью, выявлять неблагоприятные тенденции, возникающие в состоянии преступности и правоприменительной практике, но и, исходя из намеченных целей, формировать прогнозы и корректировать планы совместных согласованных действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Прогнозирование в координационной деятельности представляет собой вероятностное предвидение будущего возможного состояния преступности и правонарушений непреступного характера, научно обоснованное предположение о степени влияния скоординированных действий органов правоохранительной системы на результативность борьбы с преступностью. Наличие прогнозов позволяет прокурору при организации координации осуществлять координационные полномочия в условиях меньшей неопределенности, более объективно подходить к распределению сил и средств координационной деятельности применительно к конкретным регионам, сферам правовых отношений, категориям правонарушителей и т.п.

Планирование координационной деятельности основывается на результатах анализа состояния и динамики преступности и правоприменительной практики, выступая в качестве способа организации этой работы, развивает и направляет обработку и оценку получаемой информации. Оно состоит в определении целей согласованных действий правоохранительных органов, формировании конкретных мероприятий для достижения этих целей, сроков исполнения и их исполнителей. На практике план составляется на полугодие или (по Регламенту Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации) на год. План включает различные координационные мероприятия, в том числе проведение заседаний координационных совещаний по отдельным направлениям борьбы с преступностью. Именно в таком виде, к примеру, составлен и одобрен всеми членами Координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ план основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов страны по борьбе с преступностью на 2011 год.

В число основных координационных мероприятий принято включать проведение анализов, обобщений различных аспектов правоприменительной практики, совместных целевых мероприятий правоохранительных органов, проводимых для выявления и пресечения преступлений, привлечения к ответственности лиц, их совершивших, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению. При этом речь идет не только о совместных целевых мероприятиях, осуществляемых участниками координационной деятельности по согласованию или под эгидой прокуратуры, но и тех, которые проводятся совместно другими правоохранительными органами без непосредственного участия органов прокуратуры (к примеру, органами внутренних дел и федеральной службы безопасности). Более детально подобные мероприятия могут предусматриваться отраслевыми межведомственными планами мероприятий по координации деятельности соответствующих правоохранительных органов по борьбе с преступностью в сфере экономики, декриминализации топливно-энергетического комплекса, финансово-бюджетной сферы и другим конкретным направлениям деятельности.

Планы координационных мероприятий по борьбе с преступностью, как правило, рассматриваются на заседаниях координационных совещаний руководителей правоохранительных органов и после одобрения их членами координационного совещания (в форме постановления) принимаются к исполнению. В соответствии с названным Регламентом предложения в план с указанием мероприятия, способа и сроков исполнения, ответственных исполнителей и предполагаемой формы реализации материалов представляется в Генпрокуратуру РФ. На их основе готовится проект плана, который направляется для рассмотрения и согласования членам Координационного совещания. Подписанный членами Координационного совещания план докладывается Генпрокурору РФ, который на правах председателя утверждает данный план. После этого план направляется для исполнения членам Координационного совещания, а также иным министерствам и федеральным службам, участвующим в реализации предусмотренных мероприятий.

Информационным письмом Генпрокуратуры РФ от 25.03.2008 N 20-6-2008 "О практике планирования координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью" к наиболее распространенным недостаткам планирования рассматриваемого вида деятельности отнесены подмена прокурорами координационной деятельности надзорными полномочиями, путем включения в планы мероприятий, относящихся к исключительной компетенции прокуратуры. Речь идет о планировании мероприятий по проверке исполнения законодательства о государственной и муниципальной службе, об обобщении практики надзора за исполнением законодательства в той или иной сфере отношений, об анализе результатов прокурорского реагирования на нарушения законодательства и др. Также в этом письме обращается внимание на недопустимость включения в планы основных мероприятий по координации мероприятий, относящихся к текущей работе прокуроров, состоящих, к примеру, во взаимном обмене информацией, обсуждение результатов прокурорской проверки и т.п.

Следующим важным условием организации координационной деятельности является контроль исполнения мероприятий. В соответствии с Положением о координации исполнение принятых координационных решений обеспечивают руководители правоохранительных органов в части, относящейся к сфере ведения и компетенции возглавляемых ими органов. Они должны информировать прокурора-председателя о ходе выполнения разработанных мероприятий. Общий контроль исполнения постановления координационного совещания осуществляется также ответственным секретарем совещания и (или) полномочными представителями подразделений прокуратур областного звена. Действенной формой контроля служит также заслушивание результатов выполнения отдельных координационных мероприятий. Также представляется правильной практика работы координационных совещаний, при которой отдельным вопросом на заседании рассматривается ход выполнения в полном объеме того или иного ранее принятого постановления и по нему принимается соответствующее постановление координационного совещания. В полной мере это относится к осуществлению контроля выполнения в целом планов координационной деятельности, постановлений межведомственных совещаний. В подтверждение выполнения плановых мероприятий должны представляться секретарю (или в секретариат) координационного совещания ответственными исполнителями соответствующие материалы, справки, копии организационно-распорядительных и иных документов, содержащие сведения об итогах исполнения мероприятия. При невыполнении хотя бы части мероприятий, указанных в решении координационного совещания, все постановление должно оставаться на контроле и по нему необходимо проводить дальнейшую работу.

Также в целях контроля на постоянной основе необходимо практиковать при выездах в нижестоящие прокуратуры осуществление проверок организации работы координационных совещаний, в том числе результативности и действенности реализации координационных мероприятий.

В процессе координационной деятельности делопроизводство ведется ответственным секретарем координационного совещания в соответствии с Инструкцией по делопроизводству. Общее руководство этой работой осуществляется соответствующим прокурором - председателем координационного совещания. К числу основных документов относятся протоколы заседания координационного совещания, постановления координационного совещания, планы работы, аналитические справки, доклады, информационные письма, письменные предложения руководителей соответствующих правоохранительных органов, обзоры и другие документы. В случае подготовки документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, делопроизводство осуществляется в соответствии с требованиями секретного делопроизводства.

Исполненные документы координационной деятельности группируются в нарядах в соответствии с номенклатурой дел. При этом все экземпляры, остающиеся в прокуратуре, должны содержать подлинные подписи должностных лиц, подписавших и согласовавших документ.

В настоящее время учет координационной работы прокуроров осуществляется в соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 01.06.2011 N 156 "Об утверждении и введении в действие статистического отчета "Сведения о работе прокурора по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью" по форме КДПО и Инструкции по его составлению".

Правильная организация координации наряду с выполнением обязательных организационных условий и соблюдением принципов ее осуществления требует четкого определения круга участников деятельности, их полномочий и ответственности.

Положение о координации, так же как и Закон о прокуратуре, не содержит исчерпывающего перечня правоохранительных органов, являющихся участниками координационной деятельности по борьбе с преступностью. Вместе с тем становится общепринятым в теории и на практике отнесение к числу участников этой деятельности тех государственных органов, которые наделены правом осуществления хотя бы одной из следующих функций: дознания, предварительного следствия, ОРД, прокурорского надзора, исполнения уголовных наказаний, охраны общественного порядка*(155). Исходя из этого, участниками координационной деятельности помимо органов прокуратуры являются органы внутренних дел, ФСБ России, ФТС России, ФСКН России, СК РФ, а также подразделения ФССП России и ФСИН России. Органы СВР России, ФСО России, Государственной противопожарной службы МЧС России могут привлекаться в отдельных случаях для участия в координационных мероприятиях. Соответственно, суды и судьи в силу их особого статуса, как и контрольно-надзорные органы не входят в число органов, являющихся участниками координационной деятельности.

В соответствии с федеральным централизованным построением системы органов прокуратуры, как отмечалось, прокуроры осуществляют полномочия по координированию деятельности правоохранительных органов на федеральном, межрегиональном, региональном и местном уровнях.

На федеральном уровне участниками координации являются Генпрокуратура РФ, МВД России, ФСБ России, ФСКН России, ФТС России, ФСИН России, ФССП России и СК РФ. Непосредственно под руководством Генпрокурора РФ на этом уровне функционирует Координационное совещание руководителей правоохранительных органов РФ в составе Министра внутренних дел РФ, руководителя ФТС России, директоров ФСБ России, ФСКН России, ФСИН России и ФСПП России, председателя СК РФ, которое принимает различные совместные решения по вопросам борьбы с преступностью, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками этих органов.

Также Генпрокурор РФ осуществляет взаимодействие в международных отношениях с правоохранительными органами стран Европы и всего мира, в том числе в области международного сотрудничества по борьбе с преступностью. Кроме того, Генпрокурор РФ возглавляет Координационный Совет прокуроров СНГ, в рамках которого осуществляется сотрудничество органов прокуратуры, входящих в его состав, в сфере обеспечения законности, борьбы с преступностью и иными правонарушениями, координации деятельности правоохранительных органов.

В связи с образованием федеральных окру юн и функционированием в каждом из них подразделений Генпрокуратуры РФ в настоящее время под руководством заместителей Генпрокурора РФ в федеральных округах осуществляется координация деятельности окружных подразделений правоохранительных органов по противодействию преступности на межрегиональном уровне.

На уровне регионов роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью выполняют прокуроры субъектов РФ, а в состав участников координации входят военные и иные специализированные прокуроры, руководители следственных органов СК РФ по субъектам РФ и руководители других правоохранительных органов, дислоцирующиеся на территории субъекта РФ.

Основную работу по координированию на местном (муниципальном) уровне выполняют прокуроры районного звена, а другими участниками являются руководители соответствующих правоохранительных органов, равные по статусу таким прокурорам и осуществляющие деятельность по борьбе с преступностью на данной территории.

Одним из часто возникающих вопросов, связанных с организацией координационной деятельности по борьбе с преступностью и определением круга участников координации, является порядок участия в этой деятельности специализированных прокуроров (межрайонных природоохранных, по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, транспортных), а также прокуроров районов в составе города с районным делением. На практике этот вопрос разрешается по-разному. Наиболее оптимальным, исходя из требований приказов Генпрокурора РФ от 26.06.1997 N 34 "Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью" и 07.05.2008 N 84, является определение такого порядка, при котором перечисленные прокуроры также создают координационные совещания, в состав которых входят руководители правоохранительных органов, надзор за исполнением законов которыми осуществляют эти прокуроры.

К примеру, в состав координационного совещания, возглавляемого прокурором по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, должны входить в первую очередь начальники исправительных учреждений. Кроме того, по согласованию с территориальным прокурором по месту дислокации исправительных учреждений в состав координационного совещания может включаться прокурор города, района, а также в работе координационного совещания может участвовать начальник органа внутренних дел и другие руководители территориальных правоохранительных органов. В свою очередь, прокурор по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях может входить в состав координационного совещания, возглавляемого территориальным прокурором по месту своей дислокации или по месту расположения исправительных учреждений. При этом именно территориальный прокурор осуществляет координацию деятельности всех правоохранительных органов (в том числе специализированных прокуроров), равных ему по правовому статусу и дислоцирующихся на территории города, района. Аналогичным образом и транспортные прокуроры по мере необходимости (особенно по месту дислокации их прокуратуры) при организации постоянно действующего координационного совещания могут включать в его состав помимо руководителей органов внутренних дел на транспорте, таможенных органов, ФСБ России, ФСКН России и прокуроров городов, районов (по согласованию с ними). А в зависимости от тематики рассматриваемых на заседаниях координационных совещаниях вопросов - приглашать для участия в их работе руководителей органов местного самоуправления, контролирующих органов, судей, а также представителей общественных организаций, СМИ. Подобный подход применим также к координационной деятельности межрайонных природоохранных прокуратур и прокуроров районов в составе города с районным делением.

Правовой статус участника координационной деятельности предполагает правомочия первых руководителей правоохранительных органов (или лиц, исполняющих эти обязанности): а) быть членами координационных совещаний, делать предложения по вопросам, относящимся к координационной деятельности; б) вносить в согласованном порядке проекты документов, иные материалы, требующие обсуждения и принятия решения; в) участвовать в обсуждении и выработке решений по вопросам, вынесенным на рассмотрение; г) определять участников рабочих групп; д) вносить предложения об оценке эффективности принятых совместных решений и мер по их реализации. Кроме того, они: привлекаются к участию в составлении планов проведения координационных совещаний; во исполнение решений координационного совещания издают приказы, указания, распоряжения и принимают соответствующие организационно-распорядительные меры; подписывают вместе с председателем постановления координационного совещания, если на них возложено их выполнение; обеспечивают выполнение принятых решений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов; несут персональную ответственность за их выполнение; обеспечивают подготовку проектов документов по вопросам, рассматриваемым на координационном совещании, которые в инициативном порядке внесены ими для рассмотрения; предлагают председателю координационного совещания своих представителей для формирования секретариата координационного совещания.

В последнее время роль и значение координационной работы отдельных правоохранительных органов в закрепленной за ними сфере ведения возрастает. Отдельные из них указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ определяются координаторами органов исполнительной власти по направлениям. Так, Росфинмониторинг координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам предусмотренной для них сферы деятельности (п. 5.12 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утв. постановлением Правительства РФ от 23.06.2004 N 307). ФСКН России руководит Государственным антинаркотическим комитетом, осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по организации исполнения законодательства РФ о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, а также о противодействии их незаконному обороту. Для организации борьбы с терроризмом, экстремизмом создан Национальный антитеррористический комитет при координирующей роли ФСБ России. В этих условиях возрастает роль прокурора как "координатора координаторов". При этом обостряется необходимость надзора за исполнением законодательства правоохранительными органами при осуществлении ими координации в закрепленной сфере правовых отношений.