В завершение раздела о государственном управлении как системном общественном явлении хотелось бы отметить, что государство, с одной стороны, и по своим причинам, а общество, с другой, весьма заинтересованы в том, чтобы в любой момент времени и перед лицом любых, даже самых неожиданных проблем система государственного управления всегда была действенной, рациональной и эффективной. Весь вопрос заключается в том, как этого добиться, какие использовать средства и ресурсы.
Историческое наследие здесь у нас довольно однозначное, и его нельзя недооценивать. В последние годы справедливо подвергается негативной оценке советская авторитарная бюрократия, которая социалистическую идею свободы и равноправия трудящихся превратила чуть ли не в свою противоположность. Но не лучшим было положение и в дореволюционный период. Приведу лишь несколько суждений, написанных в 1905 году человеком, наверное, лучше нас знавшим ситуацию в свое время: "При безмерном количестве "дел" всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно... В результате единственной действительной властью в стране является канцелярия... В довершение всего — это 50-летнее владычество бюрократии очень быстро произвело вредное воздействие на ее собственный персонал... В общем получилось то явление, что всевластный правящий класс бюрократии, по личным качествам, начал становиться гораздо ниже "управляемых".
1 Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 398 — 399.
../../../../../zavalny/Books/temp/kons1.htm - т105
"Ахиллесовой пятой" нашего государственного управления, независимо от его формационных особенностей, фактически всегда были единообразие, центризм, унифицированность, безответственность первых лиц, формализм, которые не давали ему ни устойчивости, ни динамики. Неустойчивость происходила (да и происходит) потому, что при унифицированности элементов государственные органы "схватывают" адекватно только отдельные стороны, моменты управляемой действительности, в то время как другие проявления просто втискиваются в искусственно созданные для них структуры, формы и методы. Естественно, что все искусственное (шаблонированное) им мешает, они хотят из него вырваться, уйти, уклониться. Управление становится как бы чужим, враждебным управляемым объектам.
Для сохранения и навязывания искусственного государственным органам приходится постоянно бороться с отклонениями, преодолевать сопротивление "среды". В результате система государственного управления погружается в состояние напряженности, зыбкости, внутренней конфликтное™. Но поскольку жизнь всегда сильнее любых догм и канонов и рано или поздно прорывает их сеть, то государственное управление подвергается таким "спазмам" и деформациям, которые вообще надолго выводят его из строя. Оно сотрясается революциями, реформами, а общество теряет управляемость.
Динамизм государственного управления утрачивается по той причине, что участниками управленческих процессов всегда являются люди и любая унификация их отношений ведет к закостенению, формализации и омертвлению жизни. Не срабатывают здесь даже периодические реформы, пусть самого радикального свойства, ибо и они часто охватывают лишь отдельный круг явлений, оставляя многие вне преобразований, и не продвигают, как правило, развитие, а лишь компенсируют его отсутствие и к тому же влекут за собой существенные и безвозвратные общественные издержки.
Выход существует, он найден многими странами, но в наших условиях требует совершенно нового мышления, фактически прорыва традиционных подходов. Речь идет не просто о реализации концепций (в· мировой трактовке) разделения власти, федерализма, децентрализации, деконцентрации и других в государственном управлении. Имеется в виду признание системы государственного управления в качестве органической системы, составные части и элементы которой многообразны и способны к непрерывному саморазвитию.
Разумеется, что статусы государственных органов и государственных должностей — это юридические установления, и в известной мере они должны быть стабильными, но реальное функционирование им задается людьми, теми, кто в этих органах служит и
../../../../../zavalny/Books/temp/kons1.htm - т106
эти должности замещает. Поэтому ни один однотипный орган и ни одна однотипная должность не реализуются абсолютно одинаковым образом. Их человеческий потенциал предопределяет многообразие конкретных и дифференцированных способов, форм, методов, операций и процедур по созданию и реализации управляющих воздействий. Самое большее, к чему реально здесь можно стремиться, видимо, состоит в том, чтобы путем установления компетенции государственного органа, обязанностей и полномочий по государственной должности ограничить произвол и добиться согласования управленческих решений и действий. Творчество же всегда будет оставаться за человеком.
Первая проблема, которая при этом возникает, заключается в том, каким образом и насколько система субъекта государственного управления может охватывать и воспроизводить систему многообразных управляемых объектов. При ее рассмотрении нередко ссылаются на кибернетический закон У.Р. Эшби, согласно которому для обеспечения гомеостазиса динамической системы необходимо, чтобы многообразие управляющих параметров соответствовало многообразию составляющих управляемых объектов. Закон этот, в общем, верен для кибернетических систем, но при применении в государственном управлении он нуждается в поправках на способность управляемых объектов к самоорганизации и самоуправлению.
Значит, субъект государственного управления не должен буквально повторять или воспроизводить в себе развивающееся многообразие общественной жизни. Вместе с тем, он не может и не реагировать на происходящее и оставаться как бы в стороне. Решение такой дилеммы видится в том, чтобы, с одной стороны, ограничить разумными и достаточными пределами вмешательство государственного управления в общественную жизнедеятельность людей, дав в последней простор ее естественным законам и формам, а с другой, сделать весьма многообразными и адаптационными сами управленческие процессы. Главное для субъекта государственного управления и его отдельных компонентов — найти в управляемых объектах управляющие и контрольные параметры, а также "критические" (болевые) точки, воздействуя на которые можно сохранять или преобразовывать их состояние.
Вторая проблема заключается в придании субъекту государственного управления такой конфигурации и таких свойств, которые бы, с одной стороны, позволяли совокупную мощность государственного управления использовать наиболее рационально и эффективно, а с другой, способствовали интеллектуальному усилению этой мощности при снижении удельного веса материальных затрат на нее. Первая часть данной проблемы требует умелого распределения целей и функций государственного управления по иерархической пирамиде государственных органов и государст-
../../../../../zavalny/Books/temp/kons1.htm - т107
венных должностей. Причем, распределения как по вертикали — принципы федерализма и самоуправления, так и по горизонтали — принципы специализации и комплексности управления. Необходимо слаженное и скоординированное развитие самостоятельности и ответственности человека, общественных самоуправленческих механизмов, общественного управления, менеджмента, местного самоуправления и государственного управления.
Логично, что многообразие форм и видов собственности, свободный рынок, международный обмен предполагают и предопределяют многообразие организационных структур хозяйствования — ведения экономических и социальных процессов. Ими могут быть как крупные, диверсифицированные концерны, консорциумы, ассоциации, научно-производственные и производственные объединения, агропромышленные комплексы и фирмы, так и одновременно, рядом с ними и даже в их структуре — средние и мелкие предприятия, вплоть до основанных на семейном труде. Все зависит от объемов и технологии деятельности, охватывающей стадии производства, распределения, обмена и потребления.
Вторая часть названной проблемы обусловливает актуальность создания системы по развитию человеческого потенциала государственного управления. Здесь необходим комплексный подход, предполагающий управленческую подготовку не только собственно управленческих кадров либо государственных служащих для государственного управления, что у нас подразумевается традиционно, но и тех, кто находится в управляемых объектах, ориентируется на управляющие воздействия и воспринимает их. Ведь если те, кто по разным основаниям и причинам включаются в управленческие процессы, не будут понимать значения и смысла государственного управления, не смогут разделять его идеологии и ценностей, проводимой им государственной политики, то трудно надеяться на то, что государство сможет реализовать объективно стоящие перед ним цели. Как это ни странно прозвучит для некоторых, но вся система образования, воспитания и информации в обществе должна постоянно и неуклонно проводить линию на формирование управленческой культуры всех людей. Разумеется, не только управленческой культуры, но вообще культуры, всех ее видов, однако в том числе и управленческой.
В качестве примера приведу обзор известной всему миру "мягкой" системы управления, сделанный ученым из США. Эта система является зеркальным отражением глубоких исторических традиций в отношениях между людьми на всех уровнях, которые вплетены в ткань современного общества посредством семейных, школьных, корпоративных связей (школа — университет, университет — компания, компания — поставщик, бизнес — правительство, промышленность — торговля, корпорация — банк, торговая ассоциация — правительственный департамент и т.д.). Эти связи
../../../../../zavalny/Books/temp/kons1.htm - т108
составлены из многообразной и всеохватывающей мозаики личных отношений, коллективной работы, совместной учебы, одинакового социального происхождения. В японской культуре информация, ценностные установки, традиции, навыки становятся инструментами выработки и достижения общих целей. Вот понимание связанности управления с обществом, а общества с управлением.
Третью, в известной мере обобщающую, проблему можно сформулировать в виде набора правил, которые должны быть разработаны и реально использоваться для обеспечения многообразия и целостности системы государственного управления. Не претендуя на исчерпывающий перечень, хотелось бы предложить следующие правила дифференциации и согласования различных элементов государственного управления, способные придать устойчивость и динамизм соответствующей системе.
При формировании "древа" целей: четкое выделение главной цели, ради осуществления которой что-то создается в государственном управлении; правильное определение обеспечивающих целей (целейсредств), достижение которых способствует главной цели; прогностический учет производных или побочных целей, которые могут возникнуть при реализации главной и обеспечивающей цели и увести подсистему или ее отдельные элементы в сторону.
При построении функциональной структуры: предоставление подсистеме государственных органов (либо одному органу) управленческих функций, совместимых по направленности, предмету, содержанию и формам осуществления; сосредоточение в подсистеме достаточно насыщенного, концентрированного объема управленческих функций, позволяющего самостоятельно реализовать комплексные управленческие задачи; обеспечение достаточного разнообразия управленческих функций с тем, чтобы они в общей совокупности и комбинировании отдельных из них соответствовали месту, роли и целям подсистемы управления; "наполнение" управленческих функций адекватными их содержанию и объему организационными, юридическими, информационными и иными ресурсами.
При создании организационной структуры: распределение общего объема организационного потенциала по вертикали и по горизонтали таким образом, чтобы общее, кол-
^См.: Макмиллан Ч. Японская промышленная система. Пер. с англ. М-, 1988. С. 71.
../../../../../zavalny/Books/temp/kons1.htm - т109
лективное осуществление управленческих функций и полномочий подсистемы управления органично сочеталось с индивидуальным и ответственным ведением конкретной управленческой работы; установление отчетливо видимых субординационных взаимосвязей, вычленяющих руководящие центры, оперативно исполнительские процессы, обслуживающие действия, линии подчинения и контроля; обязательное формирование координационных, горизонтальных взаимосвязей между одно- и разновидовыми элементами с тем, чтобы они имели значительный объем свободного, самостоятельного согласования своих действий; непременное выделение реординационных (инициирующих снизу) взаимосвязей, обеспечивающих самостоятельность и самоуправляемость нижестоящих элементов, а также их способность влиять на вышестоящие; согласованное "расположение" человеческого субстрата организационной структуры и технических средств управления, ведущее к повышению продуктивности управленческих усилий.
При организации управленческой деятельности: обеспечение совпадения социальной роли элементов государственного управления и возможностей людей, призванных его реализовывать; использование многообразных форм и методов осуществления одного и того же элемента государственного управления; последовательная ориентация при работе с элементами государственного управления на их информационное, психологическое и педагогическое восприятие всеми участниками управленческих процессов.
Системное освоение даже названных правил может способствовать развитию многообразия государственного управления и придания ему необходимых устойчивости и динамики. А в целом решение этой проблемы требует знания того, что будет предложено в следующих разделах и темах.
Вопросы для размышления и дискуссии: 1. В чем заключаются системные характеристики государственного управления? Их различие между собой.
2. Значение прямых и обратных связей в обеспечении системности государственного управления.
3. Что такое типичное и уникальное в государственном управлении? Какова зависимость между ними?
4. Как можно добиться устойчивости и динамики системы государственного управления?
../../../../../zavalny/Books/temp/00.htm
../../../../../zavalny/Books/temp/kons1.htm - т110
../../../../../zavalny/Books/temp/00.htm - glava08
