Новые горизонты дипломатии

1. Внешняя политика и экономика:  эволюция взаимосвязи в 90–е годы

Центральной задачей внешней политики России было и остается создание оптимальных внешних условий для продолжения внутренних преобразований в интересах укрепления государства, обеспечения подъема экономики страны и повышения благосостояния ее граждан.

В российской внешней политике неуклонно возрастает роль «экономической дипломатии». В этом находит отражение общемировая тенденция: экономический фактор оказывает все более существенное воздействие на внешнюю политику государств и развитие международных отношений на глобальном и региональном уровнях.

В конкретном плане речь идет о все более широком и активном использовании внешнеполитического и дипломатического инструментария для содействия решению таких задач, как стабилизация и обеспечение устойчивого роста экономики, полномасштабная интеграция страны в систему мирохозяйственных связей, включая ее участие в международных экономических организациях, помощь российскому предпринимательству в выходе на зарубежные рынки, обеспечение условий для равноправного и недискриминационного торгового обмена с иностранными партнерами, создание благоприятного климата для привлечения иностранных инвестиций и урегулирования проблем внешней задолженности.

Успешная реализация этих целей требует все более тесной координации внешнеполитической деятельности государства с многообразными направлениями его внутри– и внешнеэкономической политики. Здесь очевидна двойная взаимосвязь: внешняя политика может быть эффективной только в том случае, если она опирается на совокупный потенциал государства и общества. С другой стороны, в условиях глобального мира внешняя политика может и должна играть роль мощного средства укрепления этого потенциала через умело организованное в соответствии с национальными интересами международное сотрудничество. Иными словами, в современных условиях, как никогда прежде, внешняя политика должна рассматриваться как составная часть общегосударственной стратегии развития страны.

В этой связи большие возможности для использования внешнеполитического потенциала в интересах экономического роста открывает выдвинутая Президентом Российской Федерации В.В.Путиным программа мероприятий, направленных на всестороннее укрепление и совершенствование демократической государственности в России, и, прежде всего, роли государства в дальнейшем становлении социально ориентированной рыночной экономики. Одним из главных элементов этой программы является дополнение макроэкономической стабилизации реальными шагами по укреплению материальной базы экономики. В частности, ставится задача обеспечения по–настоящему конкурентной среды в экономике, применения единых стабильных и транспарентных «правил игры» для всех участников рынка, укрепления рыночных институтов, жесткой борьбы с коррупцией. Во всех этих вопросах важная роль принадлежит внешнему фактору: усилия по дальнейшей интеграции России в систему мирохозяйственных связей и международных экономических организаций влекут за собой соответствующие меры по адаптации экономики страны к нормам и стандартам, обязательным для всех участников глобальной экономической системы.

В практической деятельности российской дипломатии во внешнеэкономической сфере можно выделить следующие основные направления.

России далеко не безразлично, каков будет действительный характер мировой экономической системы, в которую она намерена интегрироваться. Поэтому она заинтересована в коллективных поисках путей управления процессами глобализации и не может оставаться в стороне от решений, которые будут определять долгосрочные тенденции развития экономических процессов в мире.

В последние годы основным каналом участия страны в обсуждении и выработке такого рода решений стала ее деятельность в рамках «большой восьмерки». Если на начальном этапе Россия принимала участие во встречах высших руководителей семи ведущих промышленно развитых государств лишь в качестве партнера по политическому диалогу, то в настоящее время она участвует в совещаниях представителей этих государств на всех уровнях и практически по всему кругу обсуждаемых вопросов: от мировой экономической проблематики до различных аспектов сотрудничества в решении глобальных проблем социального, экологического, правового и иного характера.

Другим направлением обеспечения интересов России в мировой экономике является курс на усиление взаимодействия с международными экономическими организациями.

Крупной внешнеэкономической задачей России на ближайшую перспективу является ее присоединение к Всемирной торговой организации (ВТО), функционирующей с 1 января 1995 года. Ее основная цель заключается в содействии постепенной либерализации мировой торговли путем устранения различных нетарифных барьеров и других препятствий в международном обмене товарами и услугами.

Российская дипломатия оказывает поддержку переговорному процессу по вступлению России в ВТО. Тематика ВТО включается в повестку дня встреч высшего российского руководства с лидерами стран, являющихся нашими основными торговыми партнерами, в частности США, Германии, Франции, Канады, Японии и др. На саммите «восьмерки» в Кельне в июне 1999 года ведущие индустриальные страны выразили поддержку России по этому вопросу. Общеполитические аспекты вступления России в ВТО обсуждаются руководством и представителями МИД России в региональных организациях Европы, Азиатско–Тихоокеанского региона. На двустороннем уровне этот вопрос ставится нашими представителями в рамках межправительственных комиссий по торгово–экономическому сотрудничеству, в ходе визитов различного уровня, межмидовских консультаций с зарубежными партнерами.

В ходе переговоров о присоединении к ВТО Россия добивается содействия улучшению экономической ситуации в стране, устранению ее дискриминации в торговле, созданию более благоприятных условий для российского экспорта. Речь идет о вступлении в ВТО на стандартных условиях, без каких–либо ограничений прав России по сравнению с другими членами этой организации. Вместе с тем для российской стороны важно признание всеми партнерами по ВТО особой ситуации в экономике России, связанной с крупномасштабными реформами, предоставление, в случае необходимости, определенного времени для полной адаптации к некоторым требованиям ВТО.

Третьим важнейшим направлением внешнеэкономических усилий российской дипломатии является содействие развитию торгово–экономического и инвестиционного сотрудничества России с зарубежными партнерами по линии крупнейших интеграционных объединений, а также на двусторонней основе.

В этом плане приоритетное значение для России имеет развитие разноскоростного и многоуровневого сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств. В последние годы, после обвального спада в первой половине 90–х годов, наметился некоторый рост экономических связей России с партнерами по СНГ. Однако достигнутый уровень этих связей пока не является удовлетворительным. Углубление экономического сотрудничества и развитие интеграционных процессов в рамках СНГ возможны только на основе рыночных отношений, со все более широким вовлечением в эти процессы финансово–промышленного и банковского капитала. Не менее очевидно, что на нынешнем этапе стабильный подъем торгово–экономического сотрудничества возможен только при условии целенаправленной государственной поддержки и регулирования. Подобное сочетание рыночных механизмов и государственного регулирования дает возможность оптимального синтеза решения текущих задач с видением средне– и долгосрочной перспективы, органичной взаимоувязки финансово–экономического, социального и политического аспектов сотрудничества.

Весьма перспективным явлением стал поворот к развитию масштабного сотрудничества между Россией и Европейским союзом. Это крупнейшее в мире интеграционное объединение является ведущим торговым партнером нашей страны (34% оборота российской внешней торговли по сравнению с 22% со странами СНГ и 3–6% с Китаем, США и Японией[74]). В свою очередь, Россия занимает пятое место по импорту и шестое – по экспорту во внешней торговле ЕС. Здесь же сосредоточена основная часть российских зарубежных активов. Россия имеет традиционно положительное сальдо во взаимной торговле с ЕС.

Развитию торгово–экономического сотрудничества России и ЕС способствуют географическая близость, взаимодополняемость их экономик и инфраструктур, наличие правовой базы взаимодействия, давние деловые традиции. Располагая мощным промышленным, финансовым, торговым, инвестиционным и научным потенциалом, Евросоюз в стратегическом плане и в перспективе будет играть возрастающую роль во внешних сношениях России. Именно в ЕС в основном возможен массовый сбыт традиционных российских экспортных товаров (газ, нефть и нефтепродукты, уголь, лес, металлы, удобрения, химикаты, товары ядерного цикла, алмазы и др.).

Структура экспорта России не совпадает со структурой общего импорта ЕС, в то время как импорт России из ЕС в целом отвечает сложившейся структуре экспорта Евросоюза. Промышленные товары преобладают не только в экспорте, но и в импорте ЕС. А это значит, что есть возможности для увеличения российского промышленного экспорта в Евросоюз по мере роста конкурентоспособности продукции отечественного производства. Кроме того, низкий уровень импортных пошлин ЕС является также важным фактором улучшения структуры российского экспорта.

Другое важное обстоятельство состоит в том, что Евросоюз является ярко выраженным импортером энергетических и сырьевых товаров. В свою очередь, российская внешняя торговля преимущественно ориентирована на экспорт этих товаров, и такое положение вряд ли изменится в ближайшие годы. А, следовательно, сохраняется высокий потенциал рынка ЕС для России, равно как и возможность поддерживать положительное сальдо в торговле с Евросоюзом.

Важнейшая сфера партнерства с Евросоюзом – инвестиционное сотрудничество. ЕС является ведущим инвестором в российскую экономику. Несмотря на трудности и потери, вызванные событиями последних лет, европейские инвесторы не намерены уходить с российского рынка.

По данным Госкомстата России, по состоянию на 1 июля 1998 года общий объем накопленных инвестиций европейских стран в экономику России составил около 21,3 млрд.долларов, или более 79% от всего объема накопленных в Российской Федерации иностранных инвестиций. Прямые инвестиции, поступившие из европейских стран, составляют 5,34 млрд.долларов или 62% от общего объема прямых инвестиций, накопленных в российской экономике. Сотрудничество с европейскими компаниями и фирмами по эффективным инвестиционным проектам на территории Российской Федерации осуществляется в автомобильной, авиакосмической и пищевой промышленности, а также в металлургии, в области разработки электронных средств связи и др. Наибольшую активность европейские инвесторы проявляют в сфере добычи нефти и газа.

В то же время в торгово–экономическом сотрудничестве Россия – ЕС существуют и накапливаются проблемы, осложняющие его дальнейшее углубление и развитие. В торговой политике ЕС сохраняются дискриминационные ограничения на импорт российских товаров.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС привело к либерализации доступа российских товаров и услуг на рынок ЕС. Снижена тарифная защита рынка ЕС для российского экспорта. Евросоюз принял обязательство не применять количественных ограничений в отношении российских товаров, за исключением общепринятых в мировой практике защитных мер (текстиль, а также изделия из стали и номенклатуры Европейского объединения угля и стали (ЕОУС)). Однако на деле рынок ЕС широко открыт для российского экспорта лишь при его современной сырьевой структуре.

Российская сторона предпринимает необходимые шаги для устранения препятствий в развитии наших экономических связей с Европейским союзом. Это касается, в частности, мер по противодействию антидемпинговым процедурам ЕС. Считая Россию, вопреки реальности, страной с «нерыночной» экономикой, Комиссия ЕС применяет к российскому экспорту эти процедуры на дискриминационной основе. В итоге вводимые антидемпинговые пошлины поднимают уровень цен на российские товары для потребителей ЕС за пределы конкурентоспособности (например, на бесшовные трубы, хлоркалий, ферросплавы и т.д.). При этом санкции, введенные в отношении отдельных предприятий, в ряде случаев распространяются на всю отрасль национальной экономики, что наносит суммарный ущерб, оцениваемый в 300 млн. долларов в год[75].

27 апреля 1998 года Совет ЕС принял решение исключить Россию и Китай из списка стран с нерыночной экономикой и, соответственно, пересмотреть антидемпинговые регламенты Европейского союза. Хотя данное решение носило ограниченный характер и было обставлено рядом условий, оно стало первым шагом в позитивном направлении. Новый антидемпинговый регламент вступил в силу 1 июля 1998 года. Однако, как показали последующие действия КЕС[76], необходимо продолжать усилия по достижению признания «рыночности» российской экономики в полном объеме. Инструментом ограничения российского промышленного экспорта являются технические барьеры в торговле, прежде всего сертификация (авиатехника, автомобили, станки, химикаты). Ужесточаются экологические требования.

Отмеченные негативные тенденции могут усиливаться по мере расширения ЕС.

В сложившихся условиях возрастает значение реализации Стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000–2010 годы), утвержденной Президентом России в июне 2000 г.

В числе приоритетных направлений развития отношений между Россией и ЕС – наращивание взаимной торговли и инвестиций. При этом в документе четко обозначены национальные интересы России с позиций рыночной экономики, а также сделана заявка на расширение сотрудничества с ЕС. Перед российской дипломатией ставятся серьезные задачи: достижение признания в полном объеме рыночного статуса российской экономики, обеспечение благоприятных условий для доступа российских товаров и услуг на рынки ЕС, устранение элементов их дискриминации, формирование позитивного подхода Евросоюза к условиям присоединения России к Всемирной торговой организации и другие. Для достижения поставленных целей предполагается использование не только внутренних, но и международных механизмов.

Следует отметить вступление России в такое крупнейшее межправительственное объединение Азиатско–Тихоокеанского региона, как АТЭС. С экономической точки зрения использование потенциала АТЭС будет способствовать решению задач хозяйственного развития России за счет более активного вовлечения в интеграционные процессы, диверсификации экономических связей, наращивания экспорта в страны региона и «облагораживания» его структуры, подключения к инвестиционным потокам, обеспечения учета наших интересов при выработке правил международной торговли.

Став членом АТЭС, Россия подала международному сообществу однозначный сигнал относительно своей ориентации на создание открытой экономики. Как показывает мировая практика, либерализация торговли и инвестиций способствует росту экспортного сектора, подъему экономики. Для России выгоды от либерализации могут быть особо ощутимы в тех секторах экономики, где мы являемся крупными экспортерами. Это энергоносители, лесопродукты, рыба и морепродукты, товары химической промышленности. Либерализация инвестиций в рамках АТЭС будет способствовать привлечению иностранных капиталов, столь необходимых для развития нашей экономики. Сокращение расходов, связанных с либерализацией, упрощением и универсализацией экспортно–импортных процедур, повышением их транспарентности, будет означать прямую выгоду и для рядовых покупателей, и для отечественных производителей, создаст дополнительные стимулы для развития конкурентоспособного национального производства.

Возможно, размышления о преимуществах либерализации на нынешнем трудном этапе развития российской экономики звучат больше как благие пожелания, чем как конкретная программы действий. Очевидно, что сегодня для многих отраслей и сфер экономики России более актуальным является вопрос о мерах по защите национальных производителей, то есть, о шагах протекционистского характера, нежели о либерализации. Однако не вызывает сомнения и то, что либерализация останется определяющей тенденцией развития международных экономических отношений. Отвергать идею постепенной, поэтапной взвешенной либерализации было бы такой же ошибкой, как и с разбега бросаться в ее быстрое течение. Атэсовские процессы для России – это своего рода «костюм на вырост». И если сегодня в условиях трудностей российской экономики он ей еще немного великоват, то завтра, когда наши экономические дела поправятся, этот «костюм» станет точно впору.

Исходные позиции России при вступлении в АТЭС были изложены в представленном накануне саммита в Куала–Лумпуре индивидуальном плане действий по либерализации торговли и инвестиций. Документ, подготовленный объединенными усилиями почти сорока федеральных министерств и ведомств и утвержденный правительством Российской Федерации, определил основные ориентиры для совершенствования национального режима регулирования внешнеэкономической деятельности, его приближения к мировой практике с учетом реальных возможностей нашей экономики и в увязке с процессом присоединения России к ВТО.

Еще одно важное направление внешнеэкономической деятельности российской дипломатии – активная поддержка наших предпринимателей за рубежом, а также содействие в формировании благоприятного внешнеполитического климата для увеличения иностранных инвестиций в российскую экономику.

Разумеется, главная предпосылка для улучшения инвестиционного климата в стране – это, прежде всего, реализация комплекса мер внутриэкономического характера, направленных на обеспечение прозрачности и предсказуемости экономической политики, укрепление верховенства закона, дальнейшую консолидацию законодательной базы в области иностранных инвестиций. К их числу следует отнести, в частности, принятие нового Налогового кодекса, нацеленного на достижение не только бюджетного, но и инвестиционного эффекта. Следует упомянуть и о задействовании таких важных механизмов, как законодательство по соглашениям о разделе продукции, а также о защите прав иностранных инвесторов. Предстоят серьезные меры по борьбе с коррупцией и преступностью.

Реализация всех этих мероприятий должна сопровождаться активными внешнеполитическими усилиями по укреплению стабильности в отношениях с ведущими экономическими партнерами России, созданию в них атмосферы доверия и предсказуемости, улучшению образа российского государства в глазах зарубежной общественности.

Следует отметить, что с учетом весьма сложных и быстро развивающихся процессов в мировой экономике многие аспекты внешнеэкономической стратегии России подлежат дальнейшему анализу и уточнению. При этом нужно исходить из реалистической оценки возможностей российской экономики и перспектив ее развития на ближайшие годы. В частности, необходима разработка долгосрочных мер с целью предотвратить вытеснение России на периферию мировой экономической системы и превращение ее в сырьевой придаток развитых стран.

Эффективность внешнеполитической стратегии зависит от перестройки социальной структуры России в соответствии с новой глобальной ситуацией. Речь может идти, в частности, о формировании высоко конкурентоспособных сегментов экономики, эффективно действующих на мировом рынке и имеющих защищенные источники сырья. Как показывает опыт стран Тихоокеанского региона, излишняя зависимость от глобального рынка в период кризисов оказывается не менее опасной, чем автаркическая замкнутость. Формируя механизмы активной защиты от колебаний мирового финансового рынка, Россия может усилить внутриэкономическую стабильность также путем наращивания экономического присутствия в странах и регионах, где у нее имеются исторически сложившиеся связи.

С учетом исключительно серьезных проблем и вызовов, перед которыми оказалась экономика России на рубеже XXI века, можно предположить, что развитие и совершенствование механизмов внешнеполитического обеспечения экономического развития будет на ближайшую перспективу наиболее острой и насущной проблемой внешней политики и дипломатии Российского государства.

2. Российские регионы и внешняя политика

Региональные связи становятся все более весомым компонентом двусторонних отношений России с зарубежными государствами. Существенно возрос их объем, расширилась география, обогатилось содержание. Российские регионы все активнее вписываются в общеевропейскую и мировую тенденцию к ускоренному развитию разносторонних связей на уровне местных органов власти, провинций, общин и, в целом, элементов гражданского общества.

Этот процесс начинался с большими трудностями, обусловленными внезапным и, по существу, никак не подготовленным выходом субъектов Российской Федерации в начале 90–х годов на прямые связи с зарубежными партнерами, зачастую вне каких–либо четких политических и законодательных рамок. Поэтому на начальном этапе основная задача российской дипломатии состояла в помощи регионам, длительное время существовавшим в условиях полной закрытости, завязать взаимовыгодные международные контакты без ущерба для интересов единства и целостности Российской Федерации. Иными словами, необходимо было найти оптимальную формулу сочетания общегосударственных и местных интересов в рамках единой внешней политики.

Сегодня для всех очевиден тот факт, что расширение внешних связей субъектов Федерации – здоровый и естественный процесс. Трансформация нашего общества, осуществление реформ закономерно сопровождались переносом центра тяжести в решении некоторых вопросов с общегосударственного на региональный уровень. Вместе с тем, этот процесс требует весьма сложной и кропотливой работы по уточнению соотношения полномочий федеральных и региональных властей в сфере внешних связей с точки зрения внутреннего законодательства и норм международного права. Речь идет о том, чтобы сохранить баланс интересов федеративного целого и его частей, оказать действенную помощь субъектам Федерации в повышении эффективности их внешних связей, интегрировать интересы регионов в механизм реализации внешней политики России.

Следует подчеркнуть, что вопрос о соотношении полномочий федерального центра и субъектов Федерации в данной области носит отнюдь не теоретический характер. Он имеет сугубо практическое значение, поскольку от его решения зависит эффективность экономического сотрудничества регионов и субъектов Федерации с внешним миром. Умелое, грамотное развитие таких связей укрепляет совокупный потенциал российского государства, в то время, как местничество и ложная «самостийность» наносят ущерб интересам и авторитету и самих регионов, и Федерации в целом.

Конституция России относит внешнюю политику и международные отношения к исключительному ведению Федерации (ст. 71). В то же время координация международных и внешнеэкономических связей, а также выполнение международных договоров отнесены к совместному ведению Федерации и субъектов (ст. 72). Это не означает, что субъекты Федерации полностью стоят в стороне от выработки и участия в реализации основных направлений международного сотрудничества России. Руководители республик и областей выезжают за рубеж во главе российских делегаций, подписывают по поручению Правительства важные документы. Не редки случаи, когда они официально сопровождают Президента России во время его государственных визитов за рубеж.

Вопросы взаимодействия между центром и субъектами Федерации в области внешнеэкономических связей нашли отражение в Законе о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и Законе о международных договорах Российской Федерации, а также ряде других нормативных актов. Однако законодательная база находится пока еще в процессе развития. Существующие пробелы в законодательстве частично восполняются нормотворчеством на региональном уровне, к сожалению, не всегда удачным. Вполне естественно, что федеральные органы не могут проходить мимо случаев, когда такого рода нормотворчество вступает в противоречие с Конституцией и федеральными законами России.

Важным этапом совершенствования российского законодательства в данной области явилось подписание Президентом Российской Федерации 4 января 1999 г. Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».[77] Этот своевременный шаг, несомненно, способствовал активизации международного сотрудничества на региональном уровне, повышению его эффективности в общегосударственных интересах.

Учитывая тот факт, что около половины субъектов Российской Федерации имеют сухопутные и морские границы с сопредельными государствами, особое значение для нашей страны имеет приграничное сотрудничество. Его динамичное развитие во многом предопределяется особенностями современного этапа международных отношений. Прямые связи между пограничными регионами получили повсеместное развитие на европейском континенте, сделав реальностью существование «Европы регионов». В частности, заслуживает внимания западноевропейский опыт создания региональных интеграционных образований – т.н. «еврорегионов», имеющих совместные органы для решения общих проблем. Они особенно перспективны при разработке крупных многосторонних проектов, в создании благоприятного климата для привлечения иностранных инвестиций. Значение этого направления взаимодействия между государствами выходит за рамки местных интересов, поскольку оно непосредственным образом затрагивает наиболее насущные повседневные интересы граждан, и его реальные плоды существенным образом сказываются на общеполитическом климате взаимоотношений между государствами.

Для России такое сотрудничество представляло большое значение, так как к участию в нем были в первую очередь привлечены регионы, являвшиеся в прошлом наиболее закрытыми для всякого рода международных контактов. В этой связи практическое решение таких вопросов, как налаживание приграничной торговли, упрощенное пересечение границы, открытие новых пунктов пропуска граждан, товаров, развитие инфраструктуры и др., во многом изменило облик целого ряда пограничных российских регионов, в частности, Севера и Северо–Запада, Калининградской области, Дальнего Востока, включая и Приморье.

Так, в последние годы накоплен значительный опыт развития сотрудничества Карелии и Мурманской области с прилегающими административно–территориальными единицами Финляндии и Норвегии как на двустороннем уровне, так и в рамках субрегиональной организации Евроарктического/Баренцева сотрудничества. Калининградская, Ленинградская и другие области Северо–Запада все более активно включаются в сотрудничество в рамках аналогичной организации в балтийском регионе – Совета государств Балтийского моря (СГБМ).

При активном участии российской дипломатии разворачивается деятельность организации Черноморское экономическое сотрудничество (ЧЭС), которая включает в орбиту разносторонних субрегиональных связей широкий круг государств Черноморского региона, а с нашей стороны – регионы юга России.

Новые возможности открываются в связи со вступлением в силу Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией, одна из статей которого прямо говорит о том, что стороны будут содействовать региональному развитию и контактам между соответствующими регионами.

Участие российских регионов в многосторонних региональных и субрегиональных организациях открывает дополнительные возможности для совершенствования механизма законодательного регулирования приграничного сотрудничества. Существенным шагом вперед в этом направлении могло бы стать присоединение России к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 года[78]. Перспективным направлением представляется также заключение межгосударственных «зонтичных» соглашений, определяющих рамки и сферы сотрудничества регионов и местных властей.

При реализации на практике принципов федерализма одинаково опасны обе крайности – с одной стороны, жесткая централизация, с другой – раздробленность и абсолютизация региональных особенностей. Во избежание их необходимо, сохраняя открытость и гибкость федеративного устройства, гарантировать единство территориального, правового и экономического пространства Федерации в целом. Непременным условием остается соблюдение общефедеральной законодательной базы, следование российским законам, нормам и установлениям.

Пристального внимания заслуживают вопросы межрегиональных связей субъектов Российской Федерации с государствами–участниками СНГ. В условиях, когда интеграционные процессы в рамках Содружества приобретают разноскоростной характер, наращивание сотрудничества с государствами–участниками на двусторонней основе становится для России особенно актуальным. Углубляя межрегиональные связи, субъекты Федерации вносят свой вклад в решение стратегической задачи — укрепление ткани взаимоотношений России со странами Содружества.

Очевидно, что в межрегиональных связях торгово–экономическая составляющая будет и впредь доминировать. Перспективным представляется подключение к этим связям ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации. Это расширит возможности и формы сотрудничества, позволит в значительной мере снять такую болезненную проблему, как неоправданная конкуренция российских регионов на внешних рынках, чем кое–кто из зарубежных партнеров умело пользуется. Пока же ассоциации делают на этом поприще лишь первые шаги.

Отдавая должное экономике, не следует забывать о таких аспектах межрегиональных связей, как культурные и гуманитарные. Так, исторически сложившаяся духовная и культурная близость народов России и государств Содружества – ценнейший стратегический капитал. Эта близость пока не утрачена, но для ее сохранения требуются совместные усилия. Подчас на региональном уровне эта проблема решается легче, чем на федеральном. Более масштабной могла бы быть роль субъектов Федерации в деле обеспечения интересов соотечественников, проживающих в зарубежных государствах.

Наряду с правовыми актами внутреннего характера, развитию и упорядочению внешних контактов субъектов Федерации могли бы способствовать двусторонние межгосударственные соглашения о региональном сотрудничестве, которых у России со странами СНГ пока нет. Между тем опыт работы по реализации таких соглашений с Китаем, Финляндией и другими странами показывает, что они являются достаточно эффективным средством регулирования региональных связей. Вполне оправдала себя и практика создания в рамках межправительственных комиссий специальных групп по межрегиональному сотрудничеству.

Важной задачей остается гармонизация законодательства государств–участников Содружества в области межрегионального сотрудничества. В этом вопросе существенную роль могла бы сыграть Межпарламентская Ассамблея СНГ, расширение практики разработки ею соответствующих модельных законов, в том числе в области приграничных связей.

3. Дипломатия и культура

Современный этап международных отношений характеризуется существенным расширением круга вопросов, входящих в сферу многостороннего и двустороннего сотрудничества государств. В условиях глобализации в орбиту этого сотрудничества включаются, по сути, все основные направления человеческой деятельности. Не обходит этот процесс и интеллектуальную сферу: вопросы науки, образования, культуры, коммуникации и т.д. Более того, можно утверждать, что в современном мире международный авторитет и позиции государства, наряду с традиционными факторами экономической и военной мощи, во все возрастающей степени определяются его интеллектуальным потенциалом, привлекательностью моделей его научного, образовательного и культурного развития.

С учетом огромного мирового значения российской культуры, общеизвестных достижений науки и образования в нашей стране, данный круг проблем имеет для внешней политики России важное значение, особенно в условиях, когда в ряде стран предпринимаются попытки сформировать крайне односторонний негативный образ России с явной целью воспрепятствовать развитию партнерства с нашей страной.

Российская дипломатия располагает богатым опытом деятельности в сферах международного интеллектуального сотрудничества, а также взаимодействия с отечественной культурой. В истории России взаимосвязь дипломатии и культуры всегда была тесной и органичной. Стоявший у истоков российской литературы XVIII века А.Кантемир был послом России в Англии и Франции. Неразрывно связаны с дипломатической службой имена А.С.Грибоедова и Д.И.Фонвизина, К.Н.Батюшкова и Ф.И.Тютчева. После окончания Царскосельского лицея был определен в государственную коллегию иностранных дел А.С.Пушкин.

В настоящее время значение взаимодействия российской дипломатии и культуры существенно возрастает. Демократические реформы раскрепостили нашу культуру, создали условия для ее свободного развития и естественного включения в мировой культурный процесс. В то же время перевод развития культуры, образования и науки преимущественно на коммерческие рельсы создал реальную опасность снижения их качественного уровня, лишив государственной поддержки ряд направлений культурно–интеллектуальной деятельности, которые не могут без нее существовать. В серьезную проблему вырастают долгосрочные последствия наплыва в Россию далеко не лучших образцов западной «массовой культуры», утечки высококвалифицированных научных кадров за рубеж.

Все это ставит перед российской дипломатией ряд крупных задач в области поддержки отечественной культуры, науки и образования через создание наиболее благоприятных условий для их включения в систему международных связей. Понятно, что решение этих задач требует прежде всего глубокого понимания современной ситуации в сфере образования, науки и культуры в России и тесного контакта с ведущими российскими специалистами в этих областях. Осознание этого привело в 1999 году к созданию при Министерстве иностранных дел Совета деятелей российской науки, образования и культуры. С их непосредственным участием были разработаны «Основные направления работы МИД по развитию культурных связей России с зарубежными странами».

В истории российской дипломатии еще не было концептуального документа, в котором бы в столь полном и развернутом виде раскрывалась роль культурно–интеллектуального фактора в деле укрепления международного авторитета России, ее положительного образа в мире. Тем самым понятие «внешняя культурная политика», которое уже давно стало привычным во многих странах мира, прочно утверждается в российской дипломатической практике.

С учетом исторического опыта и современных реалий эта политика включает как традиционные, так и новые направления деятельности.

К числу первых следует отнести прежде всего развитие двустороннего культурного сотрудничества с зарубежными странами. В настоящее время с большинством из них заключены соответствующие соглашения, реализуются двусторонние программы культурных обменов. Следует отметить, что характер этих обменов отражает глубокие внутренние перемены в российской культурной политике. Значительная их часть реализуется на децентрализованной коммерческой основе, без прямого участия государственных структур. Однако это обстоятельство отнюдь не означает самоустранения российской дипломатии от оказания поддержки развитию такого рода связей. В частности, российским посольствам за рубежом нередко приходится вмешиваться, когда представители российской культуры попадают в сложные ситуации, сталкиваются с недобросовестными зарубежными партнерами и т.п.

Особое место во внешней культурной политике России, естественно, принадлежит связям со странами СНГ. Здесь особенно рельефно проявляется важнейшая политическая роль культурного сотрудничества: ведь речь идет о сохранении и укреплении исторически сложившихся духовных связей с государствами, отношения с которыми для России имеют приоритетное значение. Культура призвана внести важный вклад в сближение народов стран Содружества на новых демократических началах.

Следует признать, что решение этой задачи дается весьма непросто. Более того, нередко именно культура и, в частности, такие факторы, как распространение русского языка, общность системы образования, наличие тесно связанных научных школ и т.д. нуждаются в поддержке и защите со стороны российского государства. Особым направлением деятельности является оказание помощи соотечественникам в странах «ближнего зарубежья» в удовлетворении их культурно–образовательных потребностей. Разумеется, здесь требуются целенаправленные усилия в рамках единой общегосударственной стратегии поддержки соотечественников.

Практика последних лет показывает, что в области внешней культурной политики наибольший эффект приносит проведение комплексных крупномасштабных культурных акций с участием нескольких или большой группы стран и привлечением широких кругов зарубежной культурной общественности. Такие акции, как правило, связаны с празднованием памятных дат в истории русской культуры, юбилеев ее виднейших деятелей.

Особенно глубокий след в этом отношении оставила серия мероприятий, проведенных в России и за рубежом в связи с 200–летием со дня рождения А.С.Пушкина. Эта акция, проводившаяся при непосредственном участии Министерства иностранных дел и российских посольств, охватила практически весь мир и отличалась исключительным размахом и разнообразием. Помимо многочисленных конференций, выставок, международных конкурсов, посвященных памяти великого русского поэта, в ряде городов мира были открыты памятники А.С.Пушкину, а Исполнительный совет ЮНЕСКО в составе представителей более 50 государств единогласно принял специальную резолюцию в ознаменование этого юбилея. Тем самым пушкинские торжества за рубежом не только продемонстрировали высокий мировой авторитет российской культуры, но и стали важным вкладом в дело формирования позитивного образа России в мире.

В условиях глобализации возрастает значение участия России в многостороннем диалоге и сотрудничестве в области образования, науки и культуры. Традиционным партнером России в этой сфере является одно из наиболее авторитетных и популярных в нашей страну учреждений системы ООН – Организация Объединенных Наций в области образования, науки и культуры (ЮНЕСКО). Россию издавна связывает с этой организацией плодотворное сотрудничество. В сложной международной обстановке ЮНЕСКО сохранила верность своей изначальной благородной миссии – служить интересам «интеллектуальной и нравственной солидарности человечества». Идеи и концептуальные наработки ЮНЕСКО в области воспитания народов в духе мира, сохранения культурного многообразия человеческой цивилизации получили широкое международное признание и воплотились в ряд конкретных многосторонних проектов и программ. Одно из свидетельств тому – принятие Генеральной Ассамблеей ООН разработанных в рамках ЮНЕСКО Декларации и Плана действий по культуре мира.

Деятельность ЮНЕСКО и ценности, лежащие в ее основе, служат наглядным опровержением распространенных в западных странах концепций о будто бы фатальной неизбежности «конфликта цивилизаций». Такой конфликт, если бы он и произошел, был бы результатом исключительно попыток навязывать другим странам свои идеологические и цивилизационно–культурные модели. Однако подавляющее большинство государств мирового сообщества настроено на то, чтобы реализовать в международных отношениях принцип «единства в многообразии» человеческой цивилизации.

Россия активно поддерживает ЮНЕСКО, поскольку исходит из того, что именно в сферах ее компетенции – в интеллектуальных областях сотрудничества – следует искать решения таких глубинных цивилизационных проблем, как неспособность человека обуздать «побочные» негативные последствия научно–технического прогресса, углубление разрыва в уровнях развития государств, эрозия нравственных ценностей и др. Наша страна активно участвует в международных программах ЮНЕСКО по совершенствованию и гуманизации систем образования, воспитанию молодежи в духе мира, демократии и прав человека, образованию беженцев и маргинальной молодежи, изучению этических аспектов научно–технического прогресса, в том числе в области генной инженерии и средств информации и информатики.

В современной науке, культуре и образовании становится все труднее провести грань между универсальными и национальными ценностями. Поэтому принципиальное значение имеет поддержка со стороны ЮНЕСКО российской науки и высшей школы, Эрмитажа, Государственной библиотеки, Большого театра, а также проектов в области сохранения объектов Всемирного наследия на территории России. Во всем этом находит проявление не только солидарность с нашей страной, но и вклад в сохранение культурного достояния и интеллектуального потенциала всего человечества.

4. Дипломатия и наука

Отмеченные выше особенности современного этапа международных отношений и, прежде всего, значительное расширение спектра проблем и областей деятельности, которые превращаются в предмет сотрудничества между государствами, ставят дипломатию перед необходимостью коренного обновления ее профессионального инструментария. Это касается как форм и методов дипломатической деятельности, так и характера подготовки современного дипломата.

В рамках данной монографии нет возможности рассмотреть все аспекты этой проблемы, несомненно заслуживающей отдельного исследования. Отметим лишь основные направления эволюции дипломатической деятельности, которые объективно вытекают из современных требований, предъявляемых нынешней переходной эпохой в международных отношениях.

Как представляется, наряду с отмеченным в предыдущих разделах этой главы возросшим значением экономической, информационной и культурной дипломатии, речь должна идти, в широком смысле, о повышении интеллектуального компонента в деятельности дипломатии. Это связано не только с необходимостью анализа все более сложных и многоплановых явлений современной международной действительности при выработке собственного внешнеполитического курса, но и с потребностью во все большей степени учитывать интересы других государств и всего мирового сообщества. Другими словами, формирование внешнеполитического курса, основанного исключительно на собственных эгоистических интересах и опирающегося на традиционные факторы экономической и военной мощи, вступает в противоречие с реальностью глобального и взаимозависимого мира. Это означает, что перед современной дипломатией встает весьма сложная задача освоить искусство согласования и гармонизации национальных интересов государства с широкими интересами всего международного сообщества.

В конкретном плане повышение роли интеллектуального компонента в дипломатической деятельности предполагает значительно более тесное и органическое, чем когда–либо, взаимодействие между дипломатией и наукой. В последнее время в России такое взаимодействие постепенно становится неотъемлемой частью механизма выработки внешнеполитических решений. Современная практика показывает, что ни одно дипломатическое ведомство не может принять решение без соответствующей научной проработки. Во многих странах при МИДах существуют специальные институты. Следует сказать, что аналогичная работа активно происходит и в России. В Министерстве иностранных дел создан и функционирует Научный совет, который периодически собирается и дает рекомендации руководству по основным направлениям и конкретным формам внешнеполитической деятельности. В Совет входят крупные ученые и руководители ряда университетских и академических центров.

Несомненно, механизм взаимодействия дипломатии и науки будет и дальше совершенствоваться, по мере необходимости давать ответы на все более сложные вызовы современной международной жизни, требующие углубленной экспертной проработки.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Формирование внешней политики России, как и в целом, развитие международных отношений, представляет собой живой, творческий и непрерывный процесс. Поэтому, переворачивая последнюю страницунастоящей книги, необходимо ясно осознавать, что в этом процессе, никогда нельзя будет поставить точку.

Механизм выработки внешней политики любого государства условно можно изобразить в виде математической формулы, построенной на сочетании тесно взаимосвязанных «постоянных» и «переменных» величин. К числу первых принадлежат базовые интересы и цели государства. Вторые представляют собой совокупность бесконечно меняющихся внутренних и внешних факторов и обстоятельств, с которыми ему приходится соотносить свои практические действия на международной арене. При этом и те, и другие должны находиться в состоянии оптимального баланса. Крен в одну или другую сторону приводит либо к доктринерству и утрате внешнеполитической гибкости, либо, наоборот, к беспринципности и конъюнктурным шатаниям в международных делах.

В 1991 году, выходя на международную арену в совершенно новом геополитическом облике, Россия должна была, в первую очередь, ответить себе и миру, в чем состоят ее фундаментальные интересы, каковы ее роль и место в мировых делах. Поиск ответа на эти вопросы, как мы убедились, не мог не быть длительным и многотрудным.

Сегодня, когда эти «постоянные величины» нашей внешней политики в основном ясны, на первый план выходит совершенствование механизмов проведения в жизнь российских внешнеполитических интересов. Подчеркнем: механизмов, адекватных нынешней сложной и постоянно эволюционирующей системе международных отношений.

Мы живем в эпоху непрерывного обновления «технологий» и инструментария внешней политики и дипломатии. Сто лет назад мировая политика во многом ограничивалась географическими рамками Европы, а в ее пределах сводилась фактически к взаимоотношениям пяти–шести ведущих держав. Внешняя политика разрабатывалась и осуществлялась весьма ограниченным кругом лиц, как правило, в секрете от широкой общественности. В поле зрения руководителей дипломатических ведомств постоянно находилось сравнительно небольшое число международных проблем.

Одним из характерных явлений XX века было беспрецедентное усложнение системы международных отношений. Современное мировое сообщество включает около двухсот независимых государств, десятки международных организаций, действующих по самому широкому спектру вопросов международного сотрудничества как на глобальном, так и на региональном уровнях. На состояние мировых дел все более существенное влияние оказывают не только крупный финансовый и промышленный бизнес, а также средства массовой информации, но и необозримое число новых участников международного общения – тех, кого принято называть гражданским обществом.

Только в рамках этой бурно развивающейся новой структуры международных отношений можно представить себе облик российской внешней политики и дипломатии XXI века. Глобализация властно вторгается во все сферы жизни современного общества. Ученые, изучающие этот процесс, сходятся в том, что он постепенно стирает грань между внешней и внутренней политикой. Если под этим понимать как никогда тесную взаимосвязь внешнеполитических задач с приоритетами внутреннего развития страны, то именно такой подход положен в основу современной российской внешнеполитической Концепции. Все, что мы делаем сегодня в сфере внешней политики, подчинено главной задаче – создать максимально благоприятные условия для поступательного развития российской экономики и нашего общества. Внешняя политика все больше поворачивается лицом к реальной жизни страны. Поэтому в ней растет удельный вес таких задач, как защита интересов российских граждан и наших соотечественников за рубежом, активное содействие российскому предпринимательству в выходе на новые внешние рынки, развитие культурных, научных и других связей с зарубежными странами.

А это, в свою очередь, означает, что участником внешней политики в определенном смысле становится все общество. Вот почему важнейшим залогом успешной внешней политики будет и впредь ее поддержка со стороны российского общественного мнения, широкое согласие ведущих политических сил страны относительно ее главных ориентиров, повышение уровня ее информационного обеспечения.

Наша дипломатия будет остро нуждаться в высокой степени информированном и просвещенном общественном мнении в вопросах внешней политики. Важная роль в его формировании принадлежит российской науке. Проведение внешней политики в условиях глобализации мира, несомненно, потребует более высокого уровня научного анализа и прогнозирования долгосрочных тенденций в международных отношениях и их учета в практической политике.

В прошлом о дипломатии часто говорили как о «дипломатическом искусстве». Не умаляя актуальности этого сравнения, можно предположить, что в нынешнем веке более адекватным станет термин «дипломатическая наука».

Укрепление органической связи между дипломатией и наукой является настоятельным требованием времени. Автор искренне надеется, что исторический опыт первого десятилетия внешней политики новой России, которому посвящена настоящая работа, еще послужит материалом для новых углубленных исследований, помогая дальнейшему формированию современных взглядов на внешнеполитические задачи России, ее место и роль в будущей мировой архитектуре.

ПРИЛОЖЕНИЯ