Акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и их соотношение с федеральным законодательством

В ст. 72 Конституции РФ наряду с вопросами владения, поль­зования и распоряжения землей (п. «в») к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесены и сопря­женные с аграрным правом земельное, водное, лесное законода­тельства, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к»).

Субъекты Федерации согласно Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Рос­сийской Федерации, полномочий Российской Федерации по пред­метам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, вклю­чая принятие законов и иных нормативных правовых актов (п. 4 ст. 76). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Фе­дерации, принятые по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоре­чия действует федеральный закон (п. 4 ст. 76). В случае противоре­чия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, принятым по предметам его собственного ве­дения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Статьи 72, 73 и 76 Конституции РФ имеют особо важное значение в аграрном праве, так как именно в системе актов данной отрасли права во всей совокупности нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам разной подведомственности, за­нимают значительное место, тем более что нередко в этих актах не просто конкретизируется федеральное законодательство, но и со­держатся первичные нормы права, отсутствующие в нем.

Рассмотрим на отдельных примерах нормативные правовые акты субъектов Федерации в их соотношении с федеральным за­конодательством.

Первая группа нормативных правовых актов федерального уровня, которыми были урегулированы земельная и аграрная ре­формы (гл. 4), занимает исключительное положение (реформиро­вание хозяйствующих субъектов, либо преимущественное (верхо­венство) в регулировании земельных отношений).

Однако в разные периоды земельной реформы отдельные субъ­екты Федерации приняли свои законы о земле, руководствуясь фе­деральным законодательством, или по необходимости в связи со сложившимися обстоятельствами. Так, все 14 субъектов Федера­ции — республики, входящие в состав России, приняли свои законы о земле, в которых реализовали право самостоятельно определять формы собственности на землю согласно ст. 3 ЗК РСФСР (1991 г.) и Федеративному договору (1992 г.), установившему особые нор-мотворческие полномочия в регулировании земельных отношений. Этими актами была сохранена государственная собственность (и со­ответственно право постоянного (бессрочного) пользования) на зем­ли колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных организаций, т. е. не закреплялась обязанность этих организаций проводить привати­зацию земельных участков и формирование коллективно-долевой собственности на них. В ряде названных субъектов такое положение осталось и сейчас.

Если принимались законы о земле по необходимости, то это связано, например, с тем, что Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации с соответствие с Конституцией Российской Федера­ции», отменивший 40% норм Земельного кодекса РСФСР (1991 г.), создал правовой вакуум в земельных отношениях в сельском хо­зяйстве (например, утратила силу ст. 39 ЗК РСФСР, в которой были установлены основания прекращения прав на землю). Поэтому в ряде субъектов Федерации (Свердловская, Воронежская, Московская, Ленинградская области и др.) были приняты законы и иные нор­мативные правовые акты о регулировании земельных отношений. Многие субъекты Федерации принимали законы и иные норматив­ные правовые акты о плате за землю.

Аграрная реформа (реформирование колхозов и совхозов), за исключением республик, входящих в состав РСФСР, прово­дилась в субъектах Федерации в полном соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осу­ществлению земельной реформы», постановлениями Правитель­ства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» и от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агро­промышленного комплекса». В Татарстане указом Президента Рес­публики от 10 мая 1993 г. было утверждено «Положение о порядке преобразования колхозов и совхозов и особенностях приватиза­ции других государственных предприятий агропромышленного комплекса». В ряде субъектов Федерации в 1995 г. были приняты нормативные правовые акты по вопросам приватизации предпри­ятий, перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию и об­служивающих сельскохозяйственное производство во исполнение Указа Президента РФ от 20 декабря 1994 г. «Об особенностях при­ватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйст­венной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного ком­плекса». Упомянутым и иным нормативным правовым актам других субъектов Федерации присущ правоприменительный характер.

Вторая группа нормативных правовых актов, регулирующих экономические отношения государства с сельскохозяйственными организациями и гражданами, осуществляющими сельскохозяйст­венную предпринимательскую (крестьянское хозяйство) и непред­принимательскую (личное подсобное хозяйство) деятельность, на федеральном уровне была ранее представлена Федеральным законом «О государственном регулировании агропромышлен­ного производства» (1997 г.), а сейчас Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» (2006 г.), Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рын­ков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, Федеральным законом «О финансовом оздо­ровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» (2002 г.) и соответствующим пакетом постановлений Правительства РФ. Аналогичные региональные программы и постановления государ­ственных органов исполнительной власти приняты практически в каждом субъекте Федерации, где ведется сельское хозяйство, по­скольку это обусловлено, во-первых, требованиями федерального законодательства, связанными с субсидированием сельского хо­зяйства из федерального бюджета, и, во-вторых, с использованием на те же или иные цели средств бюджетов субъектов Федерации.

Третья группа нормативных правовых актов, регулирующих агропродовольственные рынки, на федеральном уровне представ­лена Федеральным законом «О закупках и поставках сельскохо­зяйственной продукции, сырья и продовольствия для государст­венных нужд» (1994 г.), постановлениями Правительства РФ и ак­тами Минсельхоза России. Во исполнение указанного Закона все субъекты, где ведется сельское хозяйство, приняли свои положе­ния (или законы) о формировании региональных продовольствен­ных фондов для государственных нужд, воспроизводя основные его нормы (Воронежская, Иркутская области, Красноярский край и др. приняли законы, Республика Марий Эл, Ставропольский край, Тульская область и др. — положения). Некоторые из этих актов, кроме правоприменительных норм, развивают федераль­ный закон, конкретизируя его и дополняя новыми, первичными нормами, что с позиции законодательной техники и общих правил нормотворчества вполне допустимо.

Четвертая группа нормативных правовых актов, регламенти­ рующих правовой статус субъектов аграрного права, представлена федеральными законами «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (1990 г. — утратил силу, 2003 г. — действующий); «О сельскохозяй­ственной кооперации» (1995 г.); «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (1998 г.); «О лич­ном подсобном хозяйстве» (2003 г.). Поскольку эти законы носят гражданско-правовой характер (согласно ст. 71 Конституции РФ их принятие относится к исключительному праву Российской Фе­дерации), постольку субъекты Федерации не принимали аналогич­ные законы, за исключением законов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, которые были приняты всеми республиками, входящими в состав Российской Федерации в 1991-1992 гг. (позднее — в Ом­ской области).

В законах всех республик не только воспроизведены положения Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (1990 г.), но и имеются существенные отличия: земельные участки Для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства предостав лялись не на праве частной собственности как по федеральному закону, а на праве пожизненного (наследуемого) владения. Кроме того, в законе Республики Тыва в противоречии с федеральным за­коном установлены две правовых модели крестьянского хозяйст­ва, из которых модель хозяйственного общества нельзя признать правомерной. Однако ряд правовых решений в нормативных правовых актах субъектов Федерации заслуживает положитель­ной оценки: повышены квалификационные требования к главе крестьянского хозяйства при его создании (акты Ленинградской и Московской областей), установлены предельный возраст главы и условие постоянной прописки (Московская область), прожива­ние на территории республики в течение 10 лет (Республика Саха). В Татарстане для создания крестьянского хозяйства гражданам, не имеющим опыта ведения сельского хозяйства, земельные участки предоставлялись в аренду сроком на три года с последующим пе­реоформлением на праве собственности, если удовлетворены все требования.

Пятая группа нормативных правовых актов об отдельных ви­ дах производственно-хозяйственной деятельности сельскохозяй­ственных организаций и граждан, которые составляют значительную совокупность федеральных законов: «О зерне» (1993 г.); «О ветери­нарии» (1993 г.); «О племенном животноводстве» (1995 г.); «О госу­дарственном регулировании в области генно-инженерной деятель­ности» (1996 г.); «О семеноводстве» (1997 г.); «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (1997 г.); «О государственном ре­гулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственно­го назначения» (1998 г.); «О качестве и безопасности пищевых про­дуктов» (2000 г.); «О карантине растений» (2000 г.).

Все названные законы, будучи по своему назначению и содер­жанию организационно-технологическими комплексными акта­ми, имеют большое не только производственное (экономическое), но и социальное значение, поскольку все они носят публичный характер, направлены в конечном счете на самодостаточное обе­спечение населения доброкачественным продовольствием и со­хранение его жизни и здоровья. Естественно, такие законы долж­ны приниматься Российской Федерацией, а не ее субъектами. Некоторые субъекты Федерации принимали аналогичные законы раньше федеральных (о племенном животноводстве — Ставро­польский край, Республика Адыгея, о семеноводстве — Алтайский край). Однако, развивая Федеральный закон «О ветеринарии», в Республике Алтай принят указ «Об усилении ветеринарного контроля», а в Татарстане — закон «О ветеринарном деле в рес­публике» (в последнем имелись противоречия федеральному закону).

Шестая группа нормативных правовых актов о социальном развитии села, как на федеральном, так и на региональном уровнях, представлена долгосрочными программами общего характера (Фе­деральная программа социального развития села до 2010 г.) или от­дельными целевыми программами (по газификации, жилищному строительству и т. п.), которые принимались ранее и в субъектах Федерации.

В связи с Федеральным законом «О развитии сельского хо­зяйства» программы социального развития села во многих субъек­тах Федерации стали составной частью общих программ развития агропромышленного комплекса.

К седьмой группе относятся нормативные правовые акты, определяющие систему органов государственной власти Российс­кой Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления и их компетенцию в сфере управления сельским хозяйством. После принятия Указа Президента РФ от 28 декабря 1991 г. «О реформи­ровании системы органов государственного управления агропро­мышленным комплексом» статус Минсельхоза России и соответ­ствующих отраслевых органов исполнительной государственной власти субъектов Федерации неоднократно изменялся постановле­ниями соответствующих правительств, особенно в последнее время в связи с проведенной в 2004 г. административной реформой. При этом соотношение их полномочий определялось ст. 60 Конститу­ции РФ, согласно которой статус субъектов Федерации опреде­ляется Конституцией РФ и уставом края, области и др., а респуб­лик — конституцией республики.

В последнее время возросла роль нормативных правовых ак­тов субъектов Федерации в регулировании земельных отношений в связи с принятием Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которым субъектам Федера­ции делегированы полномочия по решению ряда земельных вопро­сов, отнесенных согласно ст. 72 Конституции РФ к предметам со­вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В числе важнейших из них можно назвать установление:

а) максимальных размеров земельных участков, которые впра­ве иметь в собственности гражданин и юридическое лицо в рам­ках территории административного района, но не менее 10% (ст. 4 Закона);

б) максимальных размеров земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства;

в) момента приватизации.

При анализе 50 законов об обороте земель сельскохозяйствен­ного назначения выявлен большой разброс в подходах к решению указанных и других вопросов. Так, за исключением отдельных об­ластей, субъекты Федерации в качестве максимальных размеров земельных участков, допускаемых на праве собственности гражда­нина или юридического лица, установили те же 10%, предусмот­ренных федеральным законом как минимальный размер, а в Сара­товской и некоторых других областях — 30% (а один из субъектов Федерации — 50%). Более десятка разных решений принято по во­просу о моменте приватизации: 1) со дня вступления в силу свое­го закона — 8 субъектов Федерации; 2) с 1 января 2004 г. — 6; 3) через год, 3 года, 5, 10 лет после вступления в силу закона субъ­екта Федерации - 6; 4) с 1 января 2006, 2008, 2010, 2015 гг. - 5;

5) через 49 лет — 5 субъектов Федерации (в том числе Краснодарский край, Курганская, Волгоградская области, Республика Дагестан);

6) с 1 января 1952 г. — Алтайский край.

Федеральным законом поручено субъектам Федерации решить также ряд вопросов, касающихся прав и обязанностей органов местного самоуправления:

установить их преимущественное право на покупку земель­ной доли;

определить обязанности, произвести покупку земельной доли в случае отсутствия лица, изъявившего желание приобрести ее на торгах;

установить случаи обращения указанных органов в суд о при­нудительном изъятии земельного участка у собственника в связи с его ненадлежащим использованием, повлекшим причинение вре­да окружающей среде и др.

Следует отметить, что в системе источников аграрного пра­ва важное значение имеют нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Роль нормативных правовых актов органов местного самоу­правления особенно значима в регулировании земельных отноше­ний в сельском хозяйстве. Так, законами («О земельной реформе», Земельным кодексом РСФСР 1991 г., Земельным кодексом РФ) органы местного самоуправления управомочены не только осу­ществлять многие функции, связанные с управлением земельным фондом на территории муниципального образования, но и устанавливать отдельные нормы права (предельный размер земель­ного участка, предоставляемого для ведения личного подсобного хозяйства, среднерайонную норму бесплатной передачи земель­ных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяй­ства и определения размера земельных долей при формировании коллективно-долевой собственности граждан на земельные участ­ки сельскохозяйственных организаций и др.).