Иные критерии (системообразующие факторы) формирования аграрного права как отрасли права

Особенности сельскохозяйственной деятельности. Сельское хозяйство как отрасль национальной экономики обладает сущест­венными особенностями, учитываемыми аграрной политикой и аграрным правом. «Есть особенности земледелия, которые аб­солютно неустранимы.... Вследствие этих особенностей крупная машинная индустрия в земледелии никогда не будет отличаться всеми теми чертами, которые она имеет в промышленности».

Суть особенностей состоит в следующем.

1. Ведение сельскохозяйственного производства органически связано с использованием земли и природной среды. При этом земля служит не пространственным базисом как в других отраслях, а главным, незаменимым средством производства, и результаты его во многом (если не всецело) зависят от качества земли, ее плодоро­дия, местоположения.

2. Сельское хозяйство основано на использовании биологиче­ских факторов — растений и животных. Регулирование производ­ства в этой отрасли связано с использованием законов не только экономических, но и биологии, поскольку режим сельскохозяй­ственной деятельности подчинен естественно-биологическим фак­торам. Биологические процессы имеют определенные циклы, опре­деленную продолжительность в течение года.

3. Ритм и результаты сельскохозяйственного производства, сро­ки, методы и технологии проведения тех или иных работ во многом зависят от погодно-климатических условий.

4. На организацию производства, режим труда и отдыха, сте­пень занятости влияют такие неустранимые особенности сельско­хозяйственного производства, как его сезонность, продолжитель­ность работы неполный год (особенно в земледелии).

5. В земледелии и некоторых отраслях животноводства (на­пример, выращивании крупного рогатого скота на мясо) существу­ет разрыв во времени между затратами труда и получением про­дукции, нет регулярного получения ее, что диктует неизбежность краткосрочного кредитования и учета этого фактора при оценке финансового состояния производителя сельскохозяйственной продукции во взаимоотношениях с кредиторами, установления си­стемы организации оплаты труда, присущей только сельскохозяй­ственным организациям.

6. Сельскохозяйственная деятельность пространственно рас­средоточена, в земледелии носит мобильный характер, что предъ­являет особые требования к охране труда.

7. Значительные различия в природно-экономических усло­виях ведения сельского хозяйства по зонам страны вызывают дифференцированный подход к правовому регулированию от­дельных аграрных отношений и активное региональное право­творчество.

Указанные и другие особенности ведения сельскохозяйствен­ного производства, неизбежные существенные колебания в его результатах под влиянием погодно-климатических условий от­ражаются на режиме имущества субъектов сельскохозяйственной деятельности, формировании и движении их уставных (паевых) фондов, резервных, страховых фондов и на соответствующем их правовом регулировании.

На структуре общественных отношений, являющихся предме­том регулирования в рамках аграрного права, сказываются и осо­бенности субъектов данной отрасли права.

В России сельское хозяйство исторически было первой от­раслью общественного производства. Таким остается и в наши дни. О значении этой отрасли хорошо сказано в классической политэко­номии: «Производство продуктов питания является самым первым условием жизни непосредственных производителей и всякого про­изводства вообще...»¹

Чтобы понять специфику субъектного состава современных аграрных правоотношений (правовое положение каждой категории субъектов охарактеризовано в последующих главах), необходимо воспроизвести справочные характеристики и истории возникнове­ния некоторых из них. Это касается таких категорий, как колхо­зы, совхозы, аграрно-промышленный комплекс (АПК), которые не обозначены в гражданском законодательстве, но «живут» в аграр­ном праве и правоприменительной практике.

Система сельского хозяйства в СССР сложилась в результате длительного и сложного процесса аграрных преобразований и со­циалистического переустройства деревни после Октябрьской ре­волюции. В соответствии с Декретом о земле от 27 октября 1917 г. была осуществлена национализация земли. Земля стала общена­родной собственностью. Помещичьи земли без выкупа переходили в уравнительное распределение среди крестьян. Часть из них пере­давалась совхозам.

Совхозы первоначально создавались на месте конфиско­ванных нетрудовых хозяйств — помещичьих имений, хозяйств на церковно-монастырских землях и землях царской фамилии. В конце 1920-х годов в стране насчитывалось 3988 совхозов, ко­торые занимали (по разным оценкам) лишь 2-6% бывших поме­щичьих земель. Совхозы (сокращенно от слов «советское хозяйст­во») изначально и до 1990 г. представляли собой крупные государ­ственные сельскохозяйственные предприятия.

В последующие годы совхозы создавались за счет государст­ва на свободных землях. Особую роль в снабжении городского населения продуктами питания, которые было невыгодно возить на дальние расстояния (молоко, картофель, овощи, фрукты) сыграли пригородные совхозы, создаваемые уже с весны 1918 г. В числе первых из них был подмосковный совхоз «Лесные по ляны», созданный в 1920 г. Его директором был известный госу­дарственный деятель В. Д. Бонч-Бруевич по совместительству с основной работой в Совнаркоме. Широкая организация совхо­зов началась в конце 20-х — начале 30-х годов XX в. Но наиболее массовое создание совхозов на базе реорганизованных колхозов относится к 60-м годам прошлого века в период первой глобальной экономической реформы в стране.

Колхозы как юридическая категория вошли в жизнь после при­нятия Третьим Всесоюзным съездом колхозников в 1969 г. Пример­ного устава колхозов. До этого термин «колхозы» имел собиратель­ное значение, объединяя три самостоятельные организационно-правовые формы кооперативного ведения сельского хозяйства:

а) сельскохозяйственные коммуны, созданные в первые годы Советской власти, характерной чертой которых являлось полное обобществление средств производства (техника, инвентарь, скот, землепользование), труда и уравнительное распределение доходов между членами коммуны, они не вели личное подсобное хозяй­ство — их потребление и бытовое обслуживание полностью бази­ровалось на общественном хозяйстве;

б) товарищества по совместной обработке земли (ТОЗы), со­ставлявшие до массовой коллективизации крестьянских хозяйств 60% всех коллективных хозяйств (колхозов), в них обобщались техника и труд;

в) сельскохозяйственная артель — форма добровольного объ­единения крестьян для ведения коллективным трудом крупного обобществленного хозяйства, которая была признана после 1935 г. единственно правильной формой колхозов на весь период социа­лизма. Примерный устав сельскохозяйственной артели был раз­ работан на Втором съезде колхозников и утвержден СНК СССР и ЦК ВКП(б) 17 февраля 1935 г. Устав закрепил обобществление всех основных и оборотных средств производства и труда, распре­деление доходов в соответствии с количеством и качеством труда каждого члена артели, наличие в каждом колхозном дворе личного
подсобного хозяйства.

Четвертый Всесоюзный съезд колхозников (1988 г.) принял новый Примерный устав колхозов, в котором были установлены основные положения кооперативной организации сельскохозяй­ственного производства в соответствии с принятым в том же году Законом СССР «О кооперации в СССР».

В Федеральном законе от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сель­скохозяйственной кооперации» (в ред. от 3 декабря 2008 г.) понятия «сельскохозяйственная артель» и «колхоз» означают лишь терминологическую разновидность производственных кооперативов.

К началу современного реформенного периода сельскохозяй­ственное производство осуществлялось тремя категориями субъек­тов сельскохозяйственной деятельности: колхозами, совхозами (при примерно равном их удельном весе по всем показателям), личными подсобными хозяйствами граждан (ЛПХ). Каждая из них по своим организационно-правовым параметрам и социально-экономической роли уникальна, не имела и не имеет сейчас аналогов в мире.

В настоящее время совокупность субъектов сельскохозяй­ственной деятельности представлена сельскохозяйственными ком­мерческими организациями всех организационно-правовых форм хозяйствования, установленных Гражданским кодексом РФ (про­изводственные кооперативы, открытые и закрытые акционерные общества, полные товарищества и товарищества на вере, государ­ственные и муниципальные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения), а также специфическими для аграрного права субъектами предпринимательской деятельности, которых нет ни в одной другой отрасли экономики, — потребительские коо­перативы, крестьянские (фермерские) хозяйства, индивидуальные предприниматели и непредпринимательские субъекты в лице граж­дан, ведущих личное подсобное хозяйство, и садоводческих, ого­роднических и дачных некоммерческих объединений граждан.

Все перечисленные субъекты осуществляют сельскохозяй­ственную деятельность непосредственно и включаются в аграрные правоотношения напрямую.

Однако в предмет регулирования в рамках аграрного права, т. е. в аграрные отношения, косвенно входят три категории несельско­хозяйственных коммерческих организаций, юридически обособлен­ных от сельскохозяйственных, но производственно-экономически (технологически) тесно связанных с последними. Это так назы­ваемая сфера производственной инфраструктуры сельского хозяй­ства — организации, осуществляющие:

1) производственно-техническое обслуживание всех произво­дителей товарной (т. е. для продажи) сельскохозяйственной про­дукции;

2) переработку сельскохозяйственной продукции;

3) производственно-техническое обеспечение производителей товарной сельскохозяйственной продукции.

Все эти организации являются открытыми акционерными об­ществами. С овокупность субъектов непосредственно сельскохозяйственной производственной деятельности и названных несельскохозяйствен­ных (перерабатывающих и обслуживающих) организаций представ­ляет собой своеобразную организационно-хозяйственную структу­ ру, входящую в систему ведения Министерства сельского хозяй­ства РФ и именуемую агропромышленным комплексом (АПК).

АПК как единый народнохозяйственный комплекс был легально сформирован и фактически функционировал во второй полови­не 70-х годов прошлого века в масштабе всего Советского Союза. Тогда АПК был представлен совокупностью отраслей народного хозяйства, связанных между собой и направленных на осуществле­ние единой конечной цели — обеспечение потребностей населения в продуктах питания и в других изделиях (товарах народного по­требления), вырабатываемых из сельскохозяйственного сырья. АПК включал в себя три сферы:

отрасли промышленности, поставлявшие сельскому хозяйству средства производства, а также сферы, занятые производственно-техническим обслуживанием сельского хозяйства;

собственно сельское хозяйство;

отрасли, занятые доведением сельскохозяйственной продукции до потребителя (заготовка, переработка, хранение, транспортиров­ка и реализация).

Перед АПК были поставлены задачи: обеспечить согласованную работу всех его звеньев, совершенствовать производственно-эко­номическое сотрудничество сельского хозяйства с обслужива­ющими отраслями, улучшить экономические и их организационные взаимосвязи. Главной целью и конечным результатом развития сельского хозяйства и всего агропромышленного комплекса в 70-80-е годы прошлого века было удовлетворение потребностей населения в продуктах питания и товарах народного потребления, изготовляемых из сельскохозяйственного сырья.

Все предприятия и организации, входящие в АПК, подчиня­лись разным министерствам и ведомствам: Министерству сельс­кого хозяйства СССР, Союзсельхозтехнике, Министерству ме­лиорации и водного хозяйства СССР, Министерству заготовок сельскохозяйственной продукции СССР и др.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 де­кабря 1991 г. «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федера­ции» была создана единая система государственного управления в АПК в условиях осуществления аграрной реформы в составе: Минсельхоза России; минсельхозов республик в составе Российской Федерации; управлений (департаментов) сельского хозяйства кра­ев, областей, автономных образований; комитетов продовольствия г. Москвы и Санкт-Петербурга; районных управлений (отделов) сельского хозяйства. В связи с приватизацией государственных предприятий, входящих в первую и третью сферы АПК, соответ­ствующие министерства и ведомства были упразднены, а функции Минсельхоза России кардинально изменены, особенно в последние годы в связи с административной реформой 2004 г. Сегодня наи­более тесно связаны с Минсельхозом России перерабатывающие предприятия, предприятия, осуществляющие поставку сельскохо­зяйственной техники по лизингу в системе ОАО «Росагролизинг». Минсельхоз России является теперь федеральным органом испол­нительной власти лишь по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышлен­ ного комплекса.

Во многих нормативных правовых актах агропромышленный комплекс РФ упоминается в обобщенном смысле, однако точное легальное определение его как юридической категории отсутствует. Однако из содержания ряда действующих нормативных право­вых актов можно сделать вывод, что агропромышленный комплекс Российской Федерации представляет собой деятельность совокуп­ности всех юридических и физических лиц, производящих (или производящих и перерабатывающих) сельскохозяйственную про­дукцию, ведущих лесное хозяйство, а также промышленных пред­приятий, осуществляющих переработку сельскохозяйственной продукции, производственно-техническое обслуживание (ремонт техники, агрохимическое, водохозяйственное и др.) и материально-техническое обеспечение (предприятия Росагроснаба) в различных организационно-правовых формах.

В связи с рассмотренной существенной неоднородностью субъ­ектов аграрного права в теории и законодательной технике возник­ла проблема легального определения понятий «сельскохозяйствен­ная деятельность», «сельскохозяйственная продукция», «сельско­хозяйственная организация».

Понятие сельскохозяйственная деятельность в нормативных правовых актах до сих пор отсутствует. В качестве его аналога ло­гично использовать понятие сельскохозяйственное производство, под которым Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (в ред. от 3 декабря 2008 г.) при­знает «совокупность экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйст­венной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказания соответствующих услуг». Однако в этом определении спорно включение в состав видов экономической сельскохозяйственной де­ятельности оказание услуг предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению, которые согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности и продукции видов экономической деятельности (2005 г.) являются промышленными предприятиями (т. е. несель­скохозяйственными). Неудачна также приведенная здесь (к сожа­лению, давно «гуляющая» по многим аграрным нормативным пра­вовым актам) понятийная триада «сельскохозяйственная продук­ция, сырье и продовольствие», так как в рамках сельскохозяйствен­ ной организации вся продукция, произведенная и переработанная, является сельскохозяйственной, но не вся продукция перерабаты­вающих предприятий относится к продовольствию (алкогольные товары, побочная продукция).

Данное определение сельскохозяйственного производства противоречит другим, связанным с этим понятием и сформулиро­ванным в разных законах, — сельскохозяйственная организация, сельскохозяйственный производитель.

Впервые определение юридически значимого прилагательного «сельскохозяйственный» ко всем видам кооперативов как неотъем­лемого элемента в официальном (зарегистрированном) наимено­вании конкретного кооператива было дано в Федеральном законе от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной коопера­ции» (в ред. от 3 декабря 2008 г.)¹ через введение в правовой оборот экономической категории «сельскохозяйственный товаропроизво­дитель», при этом в искаженном виде. Экономическая теория при­знает товаром продукцию (работы, услуги), выступающую предметом гражданского (рыночного) оборота, т. е. реализованную на сторо­не. В данном Законе сельскохозяйственным товаропроизводителем признано физическое или юридическое лицо, осуществляющее про­изводство сельскохозяйственной продукции, которая составляет в стоимостном выражении более 50% общего объема производимой продукции (а для рыболовецкой артели (колхоза) соответственно бо­лее 70%). Роль товарооборота здесь отсутствует.

В Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несо­стоятельности (банкротстве)» (в ред. от 3 декабря 2008 г.)¹ для це­лей данного Закона под сельскохозяйственными организациями понимаются юридические лица, основными видами деятельности которых являются производство или производство и переработка сельскохозяйственной продукции, выручка от реализации которой составляет не менее 50% общей суммы выручки. Для признания крестьянского (фермерского) хозяйства таковым, Закон № 127-ФЗ не ввел аналогичные требования.

В Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О раз­витии сельского хозяйства» (в ред. от 3 декабря 2008 г.)² использо­вано понятие «сельскохозяйственный товаропроизводитель», ко­торым признаются организация, индивидуальный предприниматель, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку при условии, что в общем доходе сельскохозяйственного товаропроиз­водителя доля от ее реализации составляет не менее 70% в течение календарного года.

В состав сельскохозяйственных товаропроизводителей ошибоч­ но включены также граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, якобы в соответствии с Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» (в ред. от 3 декабря 2008 г.), что в действительности противоречит последнему, так как это хозяйство не осуществляет предпринимательскую деятель­ность, не может признаваться товаропроизводителем, и потенци­альным налогоплательщиком не является.

Сельскохозяйственными товаропроизводителями считают­ся сельскохозяйственные потребительские кооперативы (пере­рабатывающие, сбытовые, обслуживающие, в том числе кредит­ные, снабженческие, заготовительные), созданные в соответствии с Федеральным законом «О сельскохозяйственной кооперации». Закон закрепил исчерпывающий перечень потребительских ко­оперативов, назвав их сельскохозяйственными, но не определил никаких экономических параметров для юридического признания таковыми.

Однако при внесении изменений в Налоговый кодекс РФ Фе­деральный закон от 17 мая 2007 г. № 85-ФЗ подкорректировал по­нятие «сельскохозяйственный товаропроизводитель», признав им организации и индивидуальных предпринимателей при условии, если они имеют не менее 70% доли дохода в них от реализации произведенной ими сельскохозяйственной продукции, включая продукцию ее первичной переработки. Иначе говоря, сельскохозяй­ственная продукция, подвергшаяся последующей промышленной переработке (например, колбасы, сыры), в отличие от формулы За­кона не считается сельскохозяйственной, и если в организации ее доля в доходах будет значительна, то единый сельскохозяйствен­ный налог на нее не распространяется.

Есть все основания считать неправомерными не только рас­пространение общих условий признания сельскохозяйственными товаропроизводителями сельскохозяйственных потребительских кооперативов, но и вообще включение их в состав налогоплатель­щиков единого сельскохозяйственного налога, так как это означает двойное (повторное) налогообложение их доходов. Согласно Фе­деральному закону «О сельскохозяйственной кооперации» при­быль потребительских кооперативов в конце года распределяется между их членами (юридическими и физическими лицами) про­порционально участию в деятельности кооперативов и включается в состав дохода их членов при исчислении единого сельскохозяйст­венного налога.

Более того, вызывает недоразумение присоединение к перечис­ленным в данном Законе потребительским кооперативам, по своей сути являющимися предпринимательскими формированиями (ибо обслуживают всех сельскохозяйственных предпринимателей — ор­ганизации и крестьянские хозяйства), садоводческих, огородниче­ских и животноводческих потребительских кооперативов, которые ничего общего с первыми не имеют. Это подлинно некоммерческие организации, призванные удовлетворять лишь потребительские нужды граждан — своих членов. Они состоят на учете в налоговых органах лишь в связи с обязанностью платить налоги на заработную плату наемного персонала. Кроме того, названные потребительские кооперативы поставлены таким образом в неравные условия с не­коммерческими садоводческими, огородническими товарищества­ми и аналогичными партнерствами, созданными в соответствии с Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (в ред. от 13 мая 2008 г.)¹, которые не подпадают под дей­ствие Налогового кодекса РФ.

Имеется еще одно противоречие в законодательстве. Ни в одном из федеральных законов: от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» к крестьянскому (фермерскому) хозяйству не применяется рассмотренный коли­чественный критерий признания их сельскохозяйственными това­ропроизводителями, как это отражено в Налоговом кодексе РФ. Из сказанного можно сделать следующие выводы.

Во-первых, количественный критерий «сельскохозяйствен­ное» (70%) организаций и индивидуальных предпринимателей в сельском хозяйстве не обоснован теоретически и не оправдан практически; теоретически (по статистике) репрезентативным счи­тается показатель свыше 50%; практически это ставит в неравные положения, неоценимо худшие условия сельскохозяйственных предпринимателей, не достигших 70%-ного рубежа в таких фун­даментальных экономических отношениях с государством, как на­логообложение и государственная поддержка путем разного вида субсидирования, дотаций, льготного кредитования и пр.

Во-вторых, спорен сам дифференцированный подход законо­дателя к определению таких судьбоносных понятий (терминов), какими являются рассмотренные выше, по существу, правовые ка­тегории.

Действительно, теоретически необъяснимы и практически неоправданны возможные последствия реализации определений понятий «сельскохозяйственная организация» и «сельскохозяй­ственный товаропроизводитель» с количественными параметрами доли сельскохозяйственной продукции в общем объеме реализа­ции (производства). Невозможно оправдать создавшееся поло­жение, когда при доле этой продукции в пределах 49% сельско­хозяйственная организация в большей степени подвержена бан­кротству, чем при 50%; при доле в пределах 69% она лишается возможности быть субъектом льготного налогообложения единым сельскохозяйственным налогом, а также пользоваться государ­ственной поддержкой при краткосрочном и других видах кредитования в форме субсидирования части затрат на выплату процентов за кредит и других мер.

К тому же за рубежом не наблюдается аналогичный подход к определению сельскохозяйственной организации. Так, в разных штатах и даже в законах США определения сельскохозяйственной деятельности различны, однако существуют при этом общие подхо­ ды, в значительной части определений инкорпорирующие следующие факторы, которыми обычно руководствуются суды: 1) является ли произведенная продукция данного предприятия продукцией сель­ского хозяйства; 2) являются ли ресурсы, используемые в процес­се производства, ресурсами, которые нормально ассоциируются с сельским хозяйством; 3) являются ли технические методы произ­водства методами, которые нормально ассоциируются с сельским хозяйством; 4) является ли экономическое использование ресурсов сопоставимым с той деятельностью, которая нормально понимает­ся как сельское хозяйство; 5) несет ли фермер риски, которые нор­мально ассоциируются с сельским хозяйством; 6) сталкивается ли фермерское хозяйство с типом проблем, для решения которых не­обходимо установить особые правила.

Все изложенное позволяет под сельскохозяйственной орга­низацией понимать организацию, включая крестьянское (фермер­ ское) хозяйство без образования юридического лица, осущест­вляющую производство, первичную и последующую переработку, хранение и реализацию сельскохозяйственной продукции незави­симо от организационно-правовой формы и доли этой продукции в доходах.

В число основополагающих системообразующих факторов (критериев) формирования аграрного права входит наличие соб­ственной нормативной базы, представленной самостоятельной отраслью в системе российского законодательства — аграрным законодательством. Кроме того, существует немало специальных аграрно-правовых норм, инкорпорированных в акты иных отрас­лей законодательства. Ведь предшественник аграрного права — сельскохозяйственное право уже к концу 1970-х годов опиралось на самостоятельный раздел XII в многотомном собрании действо­вавшего в СССР законодательства, который занимал четыре тома (1100 нормативных актов). В настоящее время действуют около двух десятков непосредственно аграрных и смежных с ними земель­ных законов, большое число указов Президента РФ и постановле­ний Правительства РФ, неисчислимый перечень ведомственных актов только федерального уровня. Но особый акцент при выдвижении данного критерия, свойственного только аграрному праву, делается на наличии огромного арсенала аграрных законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых и периодически дополняемых в рамках их компетенции по предметам совместного ведения с Российской Федерацией со­гласно ст. 72 Конституции РФ и их собственного ведения.

Немаловажное значение для регулирования сельскохозяйст­венной деятельности имеют нормативно-правовые акты органов местного управления.

Фундаментальную роль в аграрном праве играют локальные (корпоративные) акты, обладающие уникальной спецификой, об­условленной особенностями пространственной организации, тех­нологии производства, организации труда.

И наконец, заслуживает особого внимания важный субъектив­ный системообразующий фактор (критерий) — аграрная политика.

В учебной экономической литературе аграрная политика определена как совокупность всесторонне обоснованных и научно сформулированных идей, стратегических целей и связанных с ним сфер агропромышленного комплекса, а также путей, конкретных мер и механизма их практического осуществления.

В философском определении политика означает «участие в де­лах государства, направление государства, определение форм, за­дач, содержания деятельности государства».

На разных этапах экономических реформ, особенно в первый период земельной и аграрной реформ, аграрная политика в России не была в должной мере социально-экономически и стратегически обоснованна, что повлияло на неэффективность использования правовых средств в регулировании складывающихся обществен­ных отношений.

В настоящее время наиболее активна и практически значима роль аграрной политики в судьбе отрасли, сельского и всего населения страны, когда кризис охватил все отрасли экономики, а в сельском хозяйстве в особенности. В ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» сформулирова­но понятие государственной аграрной политики как составной части государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий.

Данный Закон определил основные цели, принципы, направления и меры по реализации государственной аграрной политики, которые конкретно воплощены в принятой во исполнение Закона № 264-ФЗ Государственной программе развития сельского хозяйства и регули­рования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продо­вольствия на период 2008-2012 гг. (подробнее см. гл. V учебника).

Принципы аграрного права

Общая теория права определяет правовые принципы как выра­ женные в праве исходные нормативно-руководящие начала, харак­ теризующие его содержание (основы) и закрепленные в нем законо­ мерности общественной

Правовые принципы должны быть реально выражены в самом праве. Те начала, которые еще не закреплены в правовых нормах, не относятся к правовым принципам, остаются лишь идеями (на­чалами) правосознания, научными выводами². Обычно принципы выступают в виде норм (норм-принципов). Будучи нормами права, принципы выполняют регулятивные функции.

Важнейшей чертой правовых принципов, признанных в общей теории и в аграрно-правовой науке³, является обладание ими рядом свойств, которые ставят их в один ряд с другими системообразую­щими факторами: предмет, метод правового регулирования обще­ственных отношений, правовые презумпции.

В литературе принято подразделять принципы на общие и специ­ фические (отраслевые). В числе общих признаны принципы: закон­ности, справедливости, юридического равенства, социальной свобо­ды и др.

Наличие специфических принципов в аграрном праве — один из решающих признаков выделения аграрного права в системе рос­сийского права, классифицирующий признак данной отрасли права. При этом в учебной литературе по аграрному праву⁴ к основным принципам аграрного права относятся:

 

1) право российских граждан на полноценное питание;

2) равенство участников аграрных правоотношений;

3) право добровольного выбора крестьянами форм и направле­ний трудовой и хозяйственной деятельности;

 

4) всемерная охрана и укрепление множественности форм собственности и базирующихся на них организационно-правовых форм хозяйствования;

5) расширение системы юридических гарантий для свободы аграрного предпринимательства;

6) закрепление за государством регулирующих функций в сфе­ре аграрного предпринимательства;

 

7) органическая связь трудовой деятельности с природно-климатическими условиями аграрного предпринимательства, эко­логическая направленность этой деятельности;

8) хозяйственная и юридическая самостоятельность, матери­альная заинтересованность и ответственность сельскохозяйствен­ных коммерческих организаций за результаты предприниматель­ской деятельности;

9) полнота правового регулирования аграрных отношений, непре­рывность обновления аграрного законодательства, обеспечение закон­ности деятельности всех участников рыночных аграрных отношений;

 

10) демократизация системы управления агропромышленным комплексом;

11) реальность и гарантированность субъективных прав участ­ников аграрных правоотношений.

Отдельные из перечисленных принципов аграрного права пере­кликаются с высказанными ведущими учеными основными прин­ципами предпринимательского права:

- свобода предпринимательской деятельности;

- юридическое равенство всех форм собственности, используе­мых в предпринимательской деятельности;

- свобода конкуренции и ограничение монополистической дея­тельности;

- законность в предпринимательской деятельности;

- сочетание частных и публичных интересов в предприниматель­ском праве;

- государственное регулирование предпринимательской дея­тельности.

В. С. Мартемьянов называл более узкий круг правовых прин­ципов:

- экономическая свобода;

- защита экономических интересов хозяйствующих субъектов и поощрение предприимчивости в хозяйствовании;

- государственное воздействие преимущественно на основе при­менения экономических мер и методов;

- конкуренция и защита от монополизма;

- законность.

При этом универсальным (интегрированным) принципом пред­принимательского права признается свобода предпринимательской деятельности, которая объединяет несколько самостоятельных принципов (принцип свободы договора, дозволительный принцип, принцип свободы конкуренции).

В названных принципах предпринимательского права нет про­тиворечий, но есть различия в некоторых сущностных акцентах.

Сходство принципов аграрного права и предприниматель­ского права естественно, ибо основная роль в сельском хозяйстве принадлежит субъектам аграрных правоотношений ~ сельско­хозяйственным коммерческим организациям, осуществляющим предпринимательскую деятельность. Поэтому данные принципы являются межотраслевыми. Из них особо значим принцип свобо­ды конкуренции и ограничения монополистической деятельности и принцип сочетания частных и публичных интересов. Недооценка первого принципа в процессе приватизации в 1992-1993 гг. перера­батывающих, обслуживающих и снабжающих сельское хозяйство государственных предприятий в соответствии с либеральным вы­бором льгот приватизации, позволяющим их трудовым коллекти­вам обладать контрольным пакетом акций, привела к становлению большей части этих предприятий локальными монополистами (подробнее см. в гл. IV учебника).

Нахождение оптимального соотношения частноправовых и публично-правовых начал в целях обеспечения социальной функции права собственности на земельные участки сельскохозяй­ственного назначения все еще остается проблемой, хотя и в земель­ном законодательстве этот принцип закреплен.

В приведенном перечне основных принципов аграрного права первое место заняло право граждан на полноценное питание, ко­торое не закреплено в аграрном законодательстве, и поэтому тео­ретически и практически нет оснований для возведения его в ранг правовых принципов (это право остается лишь идеей правосозна­ния). Вместо него профессор М. И. Козырь в названной моногра­фии обоснованно ставит принцип учета специфики (особенностей) сельскохозяйственного производства.

Следовало бы также «вытащить из тени» принцип экологизации правового регулирования сельскохозяйственной деятельности, так как в данной экономической сфере соблюдение правил охраны окружающей среды имеет особую социальную значимость. Этот принцип, безусловно, имеет самостоятельное значение.

Особое внимание следует обратить на сугубо специфический отраслевой принцип закрепления за государством регулирую­щих функций в сфере аграрного предпринимательства, посколь­ку в России, как и во всем мире, сельское хозяйство выполняет особую социальную роль в жизни общества и государства и его производственно-технологическая специфика (связь с биологиче­скими объектами и зависимость от капризов природы) является объективно перманентно дотационной отраслью (даже в США и других странах - экспортерах сельскохозяйственной продукции). Этот отраслевой принцип детализирован в нормах-принципах ряда соответствующих институтов аграрного права.

В отраслевых специальных принципах особой значимостью обладает принцип органической связи трудовой деятельности с природно-климатическими условиями аграрного предпринима­тельства, поскольку выходит за рамки принципов института осо­бенностей правового регулирования трудовых отношений в сель­скохозяйственных организациях, затрагивая, например, принцип материальной заинтересованности и ответственности сельскохо­зяйственных коммерческих организаций в целом.

Изложенные основные принципы аграрного права в той или иной мере реализованы в законах и иных нормативных аграрно-правовых актах и в правоприменительной практике, кроме одного — принципа реальности и гарантированности прав участников аграрных право­отношений. Конституционное право оплаты труда всех категорий граждан на уровне не ниже установленного государством минималь­ного размера заработной платы во многих сельскохозяйственных организациях (убыточных и низкорентабельных) не реализовано и долго еще не будет осуществлено (особенно с переходом минимума заработной платы на уровень одного или более прожиточных мини­мумов) в силу слабости их экономики. Тем не менее как научный по­стулат идея, которая должна быть воплощена в реалии, станет прин­ципом будущего.

В науке аграрного права под принципами аграрного права пони­маются выраженные в нормах права, регулирующих аграрные отно­ шения, нормативно-руководящие идеи, положения, которые опре­деляют содержание этой отрасли права, придают целостность, единство совокупности правовых норм, объединенных по предмету и методом регулирования в аграрном праве. В юридической науке признана также регулятивная роль принципов правовых инсти­тутов.

В аграрном праве, предметом которого является комплекс раз­ных общественных отношений, принципы правовых институтов особенно важны. Так, в числе 11 принципов земельного права, за­крепленных в ст. 1 ЗК РФ, отдельные из них относятся непосред­ственно и к аграрному праву:

- учет значения земли как основы жизни и деятельности чело­века (п. 1);

- приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружа­ющей среды и средства производства в сельском хозяйстве (п. 2);

- сочетание интересов общества и законных интересов граждан (п. 11).

С позиции аграрного права эти принципы означают прежде всего требование рационального использования земли, обеспечи­вающего удовлетворение потребностей общества, всего населения в продовольствии и в то же время сохранение плодородия земель­ных участков.

Для стабилизации землепользования сельскохозяйственных коммерческих организаций существенное значение имеют такие принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения, установленные п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июня 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначе­ния», как:

- сохранение целевого использования земельных участков;

- преимущественное право субъектов Федерации или органов местного самоуправления на покупку земельного участка при его продаже (за исключением продажи с торгов);

- предоставление субъектам Федерации права установления мо­мента приватизации и др.

В аграрном праве повышается значение института государ­ственной поддержки, принципы которого выражены в принципах государственной аграрной политики, закрепленных ст. 5 Федераль­ного закона от 26 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», а именно:

- доступность и адресность государственной поддержки сельско­хозяйственных товаропроизводителей;

- доступность информации о состоянии аграрной политики;

- единство рынка сельскохозяйственной продукции и обеспече­ние равных условий конкуренции на этом рынке;

- последовательность осуществления мер государственной аграр­ной политики и ее устойчивое развитие.

Особое место в системе принципов институтов аграрного права принадлежит принципам сельскохозяйственной кооперации, установ­ленным в ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации», в которых отражены до­стижения мировой теории и практики кооперации.

Можно выделить ряд специфических принципов и в институте особенностей правового регулирования трудовых отношений.

Современное аграрное законодательство заметно развивает­ся в сторону закрепления принципов-норм не только в фунда­ментальных федеральных законах, определяющих содержание правовых институтов в целом, но и в ряде федеральных законов, входящих в состав того или иного правового института. Так, в Фе­деральном законе от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ «О финансовом оздо­ровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» (с изм. и доп.), являющемся составным элементом правового института государственной поддержки производителя сельскохозяйственной продукции, закреплены специальные принципы-нормы реструкту­ризации просроченной задолженности сельскохозяйственных ор­ганизаций и крестьянских (фермерских) хозяйств.