Глава VIII. Основы Конституционного права Венгрии

Конституция Венгрии

Конституционное развитие

Венгрия (Венгерская Республика) принадлежит к группе восточноевропейских постсоциалистических стран.

После Первой мировой войны Венгрия осенью 1918 г. выделилась из бывшей Австро-Венгерской империи и стала независимым государством. Первоначально в стране была установлена республиканская форма правления (так называемая народная республика). С весны 1919 г. в течение нескольких месяцев Венгрия была советской республикой, в свержении которой приняли участие румынские войска. Примечательно, что в советский период в Венгрии были приняты временная и постоянная Конституции, находившиеся под сильным влиянием Конституции РСФСР 1918 г. После падения советской республики ее Конституция, естественно, была отменена. В стране установился авторитарный, профашистский политический режим.

Формой правления считалась монархия, что должно было обеспечить исторически-легитимную преемственность власти, однако претендовавший на престол король Карл IV к нему допущен не был, и затем династия Габсбургов вообще была лишена прав на венгерский престол. Власть сосредоточил в своих руках регент — контр-адмирал еще австро-венгерских военно-морских сил (независимая Венгрия выхода к морю не имеет) Миклош Хорти. В стране действовала неписаная, или, точнее, смешанная, конституция, представлявшая собой совокупность различных законов, а также обычаев.

Во Второй мировой войне Венгрия участвовала на стороне гитлеровской Германии и в 1944—1945 гг. была занята советскими войсками. После войны вслед за относительно кратким «переходным периодом», когда начали складываться и возрождаться определенные демократические институты, урегулированные, в частности, Законом I 1946 г.* о государственном строе, власть в стране в 1948 — 1949 гг. полностью перешла к коммунистам, которые удерживали ее вплоть до 1989 г. Политический режим первоначально был вполне сталинистским, террористическим.

* В Венгрии принято всем законам, издаваемым в течение года, давать последовательную нумерацию римскими цифрами. Иные акты получают нумерацию арабскими цифрами.

 

18 августа 1949 г. Государственное собрание* приняло Конституцию Венгерской Народной Республики (ЗаконXX 1949 г.), которая вступила в силу 20 августа того же года и действует до настоящего времени, хотя содержание ее, включая название государства, подверглось существенным изменениям. Первоначальный текст этой Конституции весьма напоминал сталинскую Конституцию СССР 1936 г. Как и ее советский образец, Конституция 1949 г. была насквозь идеологизирована. Это был документ-вывеска, а отнюдь не источник права, призванный регулировать реальные общественные отношения. Примечательно, что и структура обеих конституций отражала отношение тоталитарного законодателя к правам и свободам человека: основные права и обязанности граждан составляли предмет одной из последних глав.

* Венгерский термин «Orszaggyules» у нас обычно переводится «Государственное собрание», что не совсем точно. Буквально он означает «Собрание страны», и поэтому перевод «Всевенгерское собрание» был бы, видимо, более правильным. Мы, однако, вынуждены придерживаться традиционного перевода, так как он употребляется в официальных документах.

 

Некоторая либерализация режима началась после смерти И.В. Сталина, особенно после XX съезда Коммунистической партии Советского Союза, где были разоблачены наиболее вопиющие преступления сталинизма. Однако непоследовательность и противоречивость политики коммунистического руководства, стремившегося сохранить свою бесконтрольную власть, имела одним из следствий народное восстание в октябре 1956 г., которое было подавлено Советской армией. Тоталитарный коммунистический режим в стране был сохранен, хотя по сравнению с рядом других стран так называемого социализма он был более либеральным как в политической, так и в экономической области. Последнее, в частности, позволило Венгрии достичь определенных успехов в развитии народного хозяйства и культуры.

Успехи, правда, были непрочны, в стране в течение 60 — 70-х гг. явственно ощущались признаки грядущего кризиса. Попытки как-то рационализировать общественную систему тормозились и подавлялись косной политической верхушкой, которая к тому же вынуждена была постоянно оглядываться на Москву.

В 1972 г. была принята новая редакция венгерской Конституции, необходимость которой объяснялась тем, что «республика завершила строительство основ социализма и перешла к построению полного (развитого) социализма». Изменения сводились в основном к замене устаревшей фразеологии на более современную, более демократически звучащую (появилась, например, норма об уважении республикой прав человека и т. п.). Некоторые демократизирующие изменения стали вноситься в Конституцию в первой половине 80-х гг., а также в 1987 г., когда, в частности, было существенно ограничено право Президиума ВНР — коллегиального главы государства — подменять Государственное собрание.

Надо сказать, что в руководстве монопольно правившей коммунистической партии, именовавшейся с 1956 г. Венгерской социалистической рабочей партией (ВСРП), набирала силу фракция, осознававшая, что дальнейшее «строительство развитого социализма» ведет страну в тупик. И когда к концу 80-х гг. стало ясно, что опасаться новой советской интервенции уже не следует, партия раскололась и утратила политическое господство. С 1989 г. Венгрия начала переход от социализма к современному общественному строю, характеризующемуся рыночной экономикой, определенным уровнем социальной защиты и демократической политической системой.

В этот период началась серьезная демократизация Конституции. В январе 1989 г., когда режим, как говорится, уже дышал на ладан, а политическая монополия ВСРП дала глубокие трещины, в Конституцию был включен институт референдума (до того Венгрия была одной из немногих социалистических стран, где этот институт непосредственной демократии даже не провозглашался). Ряд новых конституционных положений укрепил самостоятельность Государственного собрания, к председателю которого перешли некоторые полномочия Президиума ВНР и его руководства. Вместо включенного в Конституцию в 1983 г. слабого Конституционно-правового совета, в задачу которого входила скорее имитация конституционного надзора, чем его действительное осуществление, был учрежден полноценный институт конституционного контроля — Конституционный суд. Право граждан на объединение и на проведение собраний перестало ограничиваться «социалистическими целями». Была предусмотрена возможность замены военной службы альтернативной гражданской. Изменения, внесенные в Конституцию в апреле 1989 г., урегулировали процедуру парламентской ответственности Правительства, которая до этого, как и в большинстве других социалистических стран, лишь провозглашалась.

Проведенный в октябре 1989 г. «круглый стол» политических сил по существу ознаменовал конец коммунистического режима. На базе достигнутых договоренностей Государственное собрание приняло действительно новую редакцию Конституции, затронувшую, правда, не весь ее текст, но наиболее значительные положения. Этот текст в большой мере был деидеологизирован: из официального названия республики исключено слово «народная», устранено большинство упоминаний о социализме и связанных с ним явлениях. В новой преамбуле было лишь сказано, что текст Конституции устанавливается в интересах обеспечения мирного политического перехода к правовому государству, в котором реализуются многопартийная система, парламентская демократия и социально ориентированная рыночная экономика. При этом указывалось, что новая редакция будет действовать до принятия новой Конституции.

В разделе об общих положениях Венгрия определялась как республика и как независимое, демократическое и правовое государство, в котором в равной степени реализуются ценности буржуазной демократии и демократического социализма. Были включены нормы, гарантирующие многопартийность и направленные против любых попыток узурпации власти. Определялись внутренние и внешние задачи государства, принципы правовой системы республики. Ряд новых норм представлял собой конституционные предпосылки для перехода к рыночной экономике.

Из изменений, связанных с организацией власти, следует отметить прежде всего дальнейшее усиление парламента — Государственного собрания. Президиум республики заменялся единоличным Президентом. Учреждались новые конституционные институты парламентского контроля — Уполномоченный Государственного собрания по гражданским правам и Государственная счетная палата. Получил конституционное урегулирование статус Вооруженных сил и полиции. Деполитизировались суд и прокуратура. Существенно был переработан раздел об основных правах и обязанностях, которые стали регулироваться с учетом международного опыта. Устанавливался гимн республики, а в отношении государственного герба и государственного флага остались лишь отсылки к текущему законодательству.

Предусматривались два вида законов республики: конституционные, принимаемые по процедуре изменения Конституции, и обычные.

В июне 1990 г. новый состав Государственного собрания осуществил еще одну значительную конституционную реформу. На этот раз окончательно были убраны идеологические положения, включая указание на равную реализацию ценностей буржуазной демократии и демократического социализма.

Из положений об экономике исключалось указание на использование преимуществ планирования и на принцип равных возможностей. Исключено также положение о государственном признании производственного самоуправления. Формулировалась общая гарантия права собственности.

Устанавливалось, что законы, относящиеся к основным правам и обязанностям, не могут ограничивать существенное содержание основных прав. Однако из перечня тех основных прав и обязанностей, действие которых не может быть ни при каких обстоятельствах приостановлено или ограничено, исключены избирательные права.

В разделах, посвященных государственной организации, произведены изменения, направленные на дальнейшее усовершенствование формы правления — парламентарной республики. Из Конституции исключен перечень должностей, несовместимых с депутатским мандатом, который был отнесен к сфере Текущего законодательства. Депутаты утратили право обращаться с вопросами к Президенту республики. Изменены были условия возможного роспуска Государственного собрания. Учреждался институт Уполномоченного Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств и конкретизировался порядок избрания руководства Государственной счетной палаты. Конституционный статус получил Венгерский национальный банк. Урегулированы случаи прекращения полномочий Правительства и предусмотрен по германскому примеру конструктивный вотум недоверия.

Термин «Венгерская народная армия» был заменен термином «Венгерское войско» (буквально: гонведство; гонведы — защитники родины). Командующий Венгерским войском включен в состав Совета обороны.

Некоторые уточнения и дополнения касались конституционных прав и обязанностей.

Понятие конституционного закона было исключено. Вместо этого предусмотрен ряд случаев, когда для принятия закона требуется положительное голосование 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания.

Добавлено было описание государственного флага республики.

В июле 1990 г. в Конституцию было включено описание государственного герба республики, а в августе раздел о советах заменен разделом о местном самоуправлении.

В 1991 г. назначение председателя Венгерского национального банка перешло из компетенции Государственного собрания в компетенцию Президента республики.

В 1993 г. уточнены и дополнены положения Конституции, касающиеся мер на случай обороны страны, а также политической деятельности лиц, состоящих на службе в Вооруженных силах и полиции.

Наконец, ряду изменений подвергся текст Конституции в 1994 г. Численный состав Конституционного суда был уменьшен с 15 до 11 членов. Исключено положение о коллегиальном осуществлении функций Уполномоченных Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств. Изменен порядок осуществления правительственного контроля за законностью местного самоуправления, а также уточнены положения о выборах, роспуске и самороспуске органов местного самоуправления.

В 1995 г. было установлено, что для принятия Государственным собранием решения, определяющего порядок подготовки новой Конституции, необходимо большинство в 4/5 голосов. Такое жесткое условие продиктовано тем, что правящие партии уже имеют 2/3 мест и могли бы принять решение без согласия оппозиции. Демократия же требует при реформах Конституции обязательно учитывать мнение оппозиции. Теперь для принятия такого решения необходимо будет согласие не менее пяти из шести партий, представленных в парламенте.

В отличие от большинства постсоциалистических стран Венгрия не спешит с принятием новой Конституции, хотя целесообразность этого вряд ли можно отрицать. Лоскутный характер конституционного текста не может не порождать определенных трудностей и в правотворческой, и в правоприменительной деятельности.

В настоящее время разрабатывается проект новой Конституции*. Партии правящей после парламентских выборов 1994 г. коалиции намерены при этом обеспечить значительную степень преемственности с действующей Конституцией в ее нынешней редакции. Хотя, в соответствии с п. «а» ч. 3 § 19 и ч. 3 § 24 действующей Конституции, принятие новой Конституции относится к компетенции Государственного собрания, которое может принять такое решение большинством 2/3 депутатов, правящая коалиция, располагающая таким большинством, привлекла тем не менее к разработке проекта оппозицию, обеспечив это указанным выше изменением Конституции, и намерена вынести разработанный проект на широкое общественное обсуждение и затем на референдум. Это делается с целью придать будущей Конституции максимально возможную легитимность и обеспечить ее стабильность.

* См.: Арапо Э. Выборы, коалиции и конституционализм //Конституционное право: восточноевропейское обозрение (КПВО), 1994, № 3—4 (8-9); КПВО, 1995, № 3 (12), с. 69.

 

Из числа предполагаемых новелл можно отметить передачу функций судебного управления Национальному юридическому совету, изменение функций прокуратуры, сужение компетенции Конституционного суда по его собственному предложению, реформу порядка изменения Конституции, предполагающую необходимость подтверждения решения о таком изменении на следующей сессии Государственного собрания. Предполагается также изменить и избирательный закон: исключить второй тур и обеспечить пропорциональность представительства партий при сохранении смешанной системы.

В июне 1995 г. Государственное собрание учредило Конституционный комитет из представителей пяти партий, на который возложило разработку проекта новой Конституции. Комитет должен действовать вплоть до ратификации новой Конституции на референдуме либо до истечения полномочий нынешнего состава Государственного собрания, избранного в 1994 г. В последнем случае после парламентских выборов конституционный процесс должен начаться вновь. Комитет может проводить как открытые, так и закрытые заседания. Каждая парламентская фракция имеет в комитете равное представительство и равный голос с другими. Решения принимаются голосами не менее пяти фракций, представляющих не менее 2/3 состава Государственного собрания.

Комитет завершил работу над предварительным проектом к концу марта 1996 г. Предполагалось, что Государственное собрание проголосует подвергшийся общественному обсуждению проект в начале 1997 г., и если он будет одобрен 2/3 общего числа депутатов, по нему будет проведен референдум.

Однако в июне 1996 г. Государственное собрание отклонило пакет из 93 поправок к действующей Конституции, подготовленных комитетом. Независимая партия мелких хозяев неожиданно выступила в пользу президентского режима, поставив под вопрос достижение консенсуса пяти партий.

Кроме того, поправки столь же неожиданно не были поддержаны руководством социалистов, стоящим во главе правительственного большинства, и в результате для их принятия не хватило пяти голосов. В связи с этим одна из венгерских газет заметила: при парламентарном режиме бывает, что партия голосует против своего правительства, но чтобы правительство голосовало против своей фракции в парламенте — такого в мире никто не может вспомнить*. Конституционный процесс оказался в тупике до очередной перегруппировки политических сил.

* См: Арато Э. Создание Конституции: венгерский эндшпиль// КПВО, 1997, № 1 (18), с. 4.