Общая характеристика действующей Конституции

Почти полвека в Италии действует одна из самых демократических в мире конституций. Она регулирует, хотя и сравнительно кратко, почти все основные проблемы конституционных общественных отношений.

Как уже говорилось, Конституция явилась продуктом компромисса между различными политическими силами, представленными в Учредительном собрании. Поэтому в ней нашли отражение различные взгляды на политическое и экономическое устройство послевоенной Италии. Философия Конституции особенно рельефно проявляется в той ее части, которая посвящена правам и свободам и экономическим отношениям. С одной стороны, декларируется возможность обладания частной собственностью, а с другой, — заметно влияние марксистских и вообще социалистических концепций в статьях, содержащих нормы о публичной собственности, о возможности экспроприации частной собственности в пользу государства и об ограничении размеров земельной собственности. Конституция предоставляет правовые возможности для фундаментальных социальных изменений, оставляет дверь открытой для коренных новшеств социалистического типа. Кардинальная норма на этот счет содержится в ч. 2 ст. 3: «Задача Республики — устранять препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны».

Учреждение парламентарной республики как формы правления отразило антифашистские настроения в стране и в Учредительном собрании. Установив ответственность Правительства перед обеими палатами Парламента, учредители тем самым Признали фундаментальную роль политических партий, определяющих основные направления развития страны, которые могут быть изменены в результате выборов и применения институтов непосредственной демократии (референдума, «народного вето» народной законодательной инициативы). Значительное место отведенное последним, — также весьма примечательная черта Конституции.

В ст. 7 Конституция разрешила проблему отношений с католической церковью, подтвердив действие Латеранских соглашений 1929 г. и установив, что государство и католическая церковь независимы и суверенны в принадлежащих им сферах. Одновременно следующая статья установила равенство всех религий и право всех некатолических организаций создавать свои организации лишь при условии непротиворечия итальянскому праву.

Наконец, в Конституции были учтены требования региональной и местной автономии (выдвигавшиеся, в частности, в Сицилии) и были включены нормы о ее двух видах; областям, где были сильны партикуляристские устремления, предоставлена специальная автономия. Другими словами, после двух десятилетий абсолютного централизма во время фашистского правления Италия стала на путь развития децентрализации и регионализма.

Одна из особенностей итальянской Конституции заключается в отсутствии преамбулы. Конституция открывается вводным разделом «Основные принципы», где содержатся наиболее общие, самые главные положения, характеризующие конституционный строй Итальянской Республики. Здесь, в частности, содержится сформулированное в части первой ст. 1 общее определение Италии как демократической республики, основанной на труде. Последнее, видимо, можно отнести к социалистическим идеологическим установкам, которые уже упоминались, однако трудно сказать, что бы это могло значить. Согласно же части второй указанной статьи, суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и пределах, установленных Конституцией.

В Конституции получили отражение практически все отношения между внутренним и международным правом. Особого внимания заслуживает в этой связи положение ч. 1 ст. 10, устанавливающее, что итальянский правопорядок соответствует общепризнанным нормам международного права. С этим связана и ст. 11, согласно которой «Италия отвергает войну как посягательство (strumento di offesa) на свободу других народов и как средство разрешения международных споров; на условиях равенства с другими государствами она соглашается на ограничение суверенитета, необходимое для порядка, который обеспечивает мир и справедливость между нациями; она содействует и благоприятствует международным организациям, стремящимся к этой цели».

Эти нормы стали правовым основанием для вступления страды в Европейские сообщества (в настоящее время — Европейский союз) и передачи им права регулирования ряда вопросов экономического и отчасти социального характера. Положения ст. 10 и 11 оказались настолько широкими, что в Конституции ничего не пришлось менять и не понадобилось включать в нее новые нормы в связи с углубляющейся интеграцией стран — членов Европейского союза (после подписания 7 февраля 1992 г. Маастрихтских соглашений более чем половине государств — членов Европейского союза пришлось вносить поправки в свои конституции). В Конституции нашлось место и для традиционных норм, имеющих отношение к международному праву, — о порядке объявления войны и ратификации международных договоров (последний в значительной мере имеет своим источником соответствующие положения ст. 5 Альбертинского статута 1848 г.).

Среди основных принципов помещена и норма о флаге республики (ст. 12). Это единственный из государственных символов, который записан в Конституции. Речь идет об итальянском триколо-ре (трехцветий): флаг состоит из трех равных по величине вертикальных полос — зеленой, белой и красной. Зеленый цвет символизирует надежду на лучшее будущее Италии, белый — олицетворяет чистоту идеалов, ради которых ведется борьба, красный цвет воплощает кровь патриотов, пролитую ими за независимость Италии.

После вводного раздела об основных принципах следует часть первая, озаглавленная «Права и обязанности граждан». Значение этой части подчеркивается тем немаловажным обстоятельством, что она охватывает 54 статьи, т. е. 39 % от их общей численности. Однако четыре раздела, составляющие эту часть, посвящены, как вытекает из их заголовков, не только правам и обязанностям, но отношениям — соответственно гражданским, этико-социальным, экономическим, политическим. Во многих статьях этой части свободы и права сформулированы в качестве общих принципов, признаваемых и гарантируемых республикой, а не субъективных прав, которые из этих общих принципов лишь выводятся.

Вторая часть регулирует устройство республики. В ее состав входят разделы о Парламенте (с подразделами о палатах и о законотворчестве), о Президенте республики, о Правительстве (с подразделами о Совете министров, о публичной администрации и о вспомогательных органах), о магистратуре (с подразделами о судоустройстве и о правилах судопроизводства), об областях, провинциях и коммунах, о конституционных гарантиях (с подразделами о Конституционном суде и о пересмотре Конституции и конституционных законах).

Здесь конкретизированы принципы, относящиеся к республиканской форме правления в ее парламентарной разновидности и децентрализованному унитарному политико-территориальному устройству.

Вводный раздел и обе части Конституции содержат в общей сложности 139 статей.

Завершается Конституция переходными и заключительными положениями (с I по XVIII). По своему характеру некоторым из этих положений следовало бы находиться в основной части акта (например, норме ст. XII о запрещении восстановления в какой бы то ни было форме распущенной фашистской партии).

По способу изменения Конституция Итальянской Республики относится к числу жестких. Процедура ее пересмотра, изложенная в ст. 138, содержит две последовательные стадии.

Законы о пересмотре Конституции, как и другие конституционные законы, принимаются после двух последовательных обсуждений в каждой из палат Парламента, причем промежуток между обсуждениями должен составлять не менее трех месяцев. При втором голосовании такие законы подлежат одобрению абсолютным большинством состава каждой палаты.

Если при втором голосовании хотя бы в одной из палат большинство поддержавших данный конституционный закон парламентариев оказалось менее 2/3, то по требованию 1/5 состава одной палаты, 500 тыс. избирателей или пяти областных советов, заявленному в течение трех месяцев по опубликовании конституционного закона, этот конституционный закон выносится на народный референдум, на котором для его одобрения требуется большинство действительных голосов.

Согласно ст. 139 Конституции, республиканская форма правления не может быть предметом конституционного пересмотра. Эта запретительная норма, как и содержащиеся в ст. XIII Переходных и заключительных положений нормы о лишении членов и потомков Савойской династии избирательных прав, запрете вступать на национальную территорию и пребывать на ней бывшим королям этой династии, их супругам и их потомкам по мужской линии, а также о национализации имущества этих же лиц навеяны трагической ролью, сыгранной этой династией в истории Италии. Юридически эти положения опираются на результаты референдума о форме правления, о котором уже говорилось. Итальянская доктрина и судебная практика, кроме того, относят к числу норм, не подлежащих конституционному пересмотру, положения о правах граждан, поскольку ст. 2 Конституции их называет неотъемлемыми.

Примечательно, что в Италии конституционные законы имеют равную с Конституцией силу (несколько ниже мы приводим пример того, что конституционным законом устанавливается исключение из действия конституционной нормы), а следовательно, юридическая конституция страны состоит из собственно Конституции 1947 г. и конституционных законов.

Следует отметить, что некоторые конституционные институты, в том числе достаточно значительные, долгое время после вступления Конституции в силу оставались тем не менее мертвой буквой. Так, создание областного самоуправления затянулось более чем на 20 лет, хотя, согласно п. VIII переходных и заключительных положений, выборы областных советов должны были состояться в течение первого года действия Конституции. Под разными предлогами откладывалось начало деятельности Конституционного суда. Потребовалось 11 лет, чтобы начал свою деятельность Высший совет магистратуры. Только в 1970 г. были законодательно урегулированы институты народной инициативы и референдума, после чего открылась возможность для их применения. Требование ч. 3 ст. 95 Конституции об урегулировании законом статуса президиума Совета министров было выполнено лишь в 1988 г. Но в целом сегодня, спустя полвека, можно сказать, что итальянская Конституция — реально действующий акт.

Вместе с тем с середины 70-х гг. в Италии не прекращаются

Дискуссии о реформе Конституции. Поводом для таких обсуждений является хроническая политическая нестабильность, проявляющаяся в многочисленных правительственных кризисах. По мнению итальянских авторов, дефекты государственной системы зиждятся и в недостаточно качественной работе Парламента, принимающего слишком много законов, большинство из которых носит мелкий, частный характер.

Внутри политических партий нет единства, они разбиты на фракции, часто противостоящие друг другу. Данное обстоятельство ведет к тому, что коалиционные правительства (в их состав всегда входит много партий) не могут посредством партийных мер воздействия управлять парламентариями в палатах Парламента при принятии многих законов и особенно такого важного, как ежегодный бюджет; в результате издающиеся многочислен., ные исправляющие финансовые законы, как и разного рода политические маневры по поводу принятия бюджета, отрицательно влияют на стабильность государственных финансов. Между 1945 и 1991 гг. Италия знала около 50 Правительств, срок жизни каждого из которых был весьма короткий.

Стабильность политической обстановки в стране подрывается и таким традиционным для Италии институтом, как организованная преступность, проникающая даже на самые верхи государственной иерархии, в суды, полицию. Предпринимаемые с 1993 г. усилия по борьбе с коррупцией (в частности, операция «Чистые руки») заставили говорить о реальной возможности конституционных перемен. В результате принятых мер были подвергнуты судебному преследованию 10 % парламентариев, в числе которых оказались два бывших Председателя Совета министров — Б. Кракси и Дж. Андреотти.

На деятельность государственного аппарата оказывают воздействие разного рода тайные организации (например, ложа П — 2, действовавшая в 70 — 80-х гг.), а также левый и правый терроризм, нередко направленный против существующей в стране экономической и политической системы.

Новый порядок выборов Парламента в результате избирательной реформы 1993 г. постепенно должен изменить политический пейзаж в Парламенте, уменьшая число фракций и в определенной мере способствуя политической стабилизации; при наступлении последней появится возможность глубокой реформы Конституции.

Различные политические партии предлагают разные решения проблемы путем коренного реформирования структуры государственных органов. Коммунисты, например, настаивают на сохранении парламентарной республики и центральной роли Парламента в системе государственных органов, а также на восстановлении пропорциональной избирательной системы с единственной оговоркой: по их мнению, следует ввести пятипроцентный заградительный пункт. Социалисты высказываются за президентскую республику с главой государства, избираемым путем прямых выборов. Другие партии желают в рамках парламентарной республики усилить роль ее Президента; например, партия бывшего Председателя Совета министров Сильвио Берлускони выступает за смешанную форму правления французской модели. Споры также ведутся о форме территориальной организации Италии; за федерализм выступает Северная лига, добивающаяся обособления наиболее развитых в промышленном отношении регионов. Правые христианские демократы хотят введения испанской модели автономии, а сторонники С. Берлускони требуют «административной децентрализации». Усиление децентрализации не входит в планы Национального альянса — неофашистской партии Италии. Во всех случаях речь идет о реформе государственной организации Италии, но не о реформе первой части Конституции, касающейся прав и свобод.

В середине 90-х гг. к проблеме реформы соответствующего раздела Конституции прибавилась проблема ее юридического оформления, т. е. процедурные вопросы. В отношении способа реформирования Конституции выдвигались главным образом два варианта: созыв нового Учредительного собрания или использование возможностей реформирования, заложенных в самой Конституции.

В начале 1997 г., наконец, был принят Конституционный закон об учреждении Совместной комиссии Палаты депутатов и Сената из 70 членов для подготовки реформы Конституции страны в той ее части, которая регулирует правовое положение Президента республики, Парламента и Правительства. Свою работу эта комиссия должна закончить 30 июня 1997 г., и может случиться, что к 50-летию принятия действующей Конституции она подвергнется фундаментальному пересмотру. Если это произойдет, то в политической истории Италии появится новая точка отсчета — начало Второй Республики.