Процедуры выборов и назначений

Мы уже отмечали сходство и различие обеих процедур. У обеих главной стадией является голосование, а различие теоретически состоит в возможности превышения числа кандидатов над числом замещаемых мест в первом случае и равенстве этих чисел – во втором. Но повторим, теоретически, ибо на практике бывают выборы «одного из одного» и назначение одного из многих.

Прежде всего однопалатные парламенты и палаты двухпалатных парламентов избирают (в подавляющем большинстве случаев) своих председателей и других должностных лиц (вице-председателей, секретарей, квесторов и т. п.). Выше, говоря об учредительных заседаниях, мы этого вопроса уже касались, и потому приводить новые примеры регламентарного регулирования нет необходимости. На практике такие выборы – часто простая формальность, ибо вопрос заранее решен в результате переговоров между фракциями.

Австрийский Федеральный закон о регламенте Национального совета урегулировал процедуру выборов, производимых этой палатой, следующим образом.

Выборы включаются в повестку дня в качестве самостоятельного вопроса. Как правило, они проводятся посредством бюллетеней, а результат определяется простым большинством действительных голосов. Лишь выборы комитетов, поскольку депутатские клубы должны быть представлены в них пропорционально своей численности, проводятся по методу д'0ндта. Предложения о кандидатах подаются президенту Национального совета письменно до начала выборов и доводятся им до сведения депутатов, однако бюллетени, поданные за любого другого депутата, имеющего право избираться, также действительны. Если после двух туров голосования ни один кандидат не получил простого (т.е. абсолютного) большинства голосов, то проводится перебаллотировка кандидатов, получивших во втором туре больше голосов, чем другие, причем на каждое заполняемое путем выборов место должны баллотироваться два кандидата. При равном числе голосов решает жребий.

В случае неполучения ни одним из кандидатов необходимого большинства в первом или втором туре возможно снятие кандидатур в пользу единственного кандидата. Если же имеется только одно предложение о кандидатах или кандидате, президент может предложить голосование вставанием, но в случае возражений голосование бюллетенями обязательно. Выборы президента, второго и третьего президентов (т.е. председателя палаты и его заместителей) всегда проводятся бюллетенями.

Когда президент распорядился о начале выборов, депутаты занимают свои места, а служащие палаты подходят к ним и принимают у них бюллетени. Затем эти служащие под наблюдением секретарей подсчитывают голоса и сообщают результаты подсчета президенту, который объявляет результаты выборов. Президент может распорядиться и об опускании бюллетеней в избирательный ящик; в этом случае депутаты вызываются поименно и их число устанавливается. Позднейшее голосование не допускается. Если количество бюллетеней не соответствует числу проголосовавших и разница могла бы повлиять на исход выборов, голосование должно быть проведено повторно. Недействительны бюллетени,из которых не явствует однозначно воля голосовавшего.

Приведем еще один пример – положения регламента французского Национального собрания.

Если назначение в состав органа, образуемого Национальным собранием или при его участии, производится на основе пропорционального представительства фракций, председатель Собрания определяет срок, в течение которого председатели фракций представляют ему фамилии предлагаемых кандидатов. По истечении этого срока фамилии кандидатов указываются в афише и публикуются в официальном вестнике, после чего назначение считается состоявшимся и о нем сообщается Собранию на ближайшем заседании.

В иных случаях председатель Собрания информирует о назначениях, которые Собрание должно произвести, и устанавливает срок для представления кандидатов. В случаях, когда условия назначения или выдвижения кандидатов комиссиями не установлены, председатель предлагает поручить выдвижение кандидатов одной или нескольким постоянным комиссиям. Против этого предложения в течение одного полного дня может быть сделано возражение председателем фракции, председателем постоянной комиссии или не менее чем 30 депутатами, список которых неизменен и публикуется в официальном вестнике. Решает по возражению Национальное собрание.

Если число кандидатов не превышает числа мест и голосование не обязательно, кандидаты считаются назначенными в порядке, изложенном выше. В противном случае в день, определенный совещанием председателей фракций, Собрание «производит назначение путем выборов, которые в зависимости от обстоятельств могут быть либо униноминальными, либо плюриноминальными, а голосование может проводиться либо на трибуне, либо в залах, соседних с залом заседаний Собрания» (ч. 3 ст. 26). Действительны бюллетени в конвертах, если содержат фамилий не больше, чем должно быть назначено членов. В первых двух турах голосования требуется для избрания абсолютное большинство голосов, в третьем туре достаточно относительного большинства, а при равенстве голосов назначенным считается старший по возрасту кандидат. Во втором и третьем турах голосования в бюллетени включаются только те кандидаты, которые оставлены или выдвинуты в установленный председателем Собрания срок.

Изложенный порядок распространяется также на назначение представителей Национального собрания в парламентской Ассамблее Европейского Союза и в Консультативной ассамблее Европейского совета. Члены и заместители членов Консультативной ассамблеи избираются раздельно и последовательно.

Об участии парламентов в формировании правительств в государствах с парламентарными и смешанными формами правления мы уже говорили, а подробнее процедуры рассмотрим в п. 3 § 2 следующей главы.

В отличие от приведенных регламентов положения, скажем, Закона об организации ВСНП КНР по вопросу о выборах и назначениях, осуществляемых Всекитайским собранием, весьма скупы. Это неудивительно, если учесть, что роль Собрания в кадровой политике иллюзорна. Согласно указанному закону кандидатуры Председателя, других должностных лиц и членов Постоянного комитета ВСНП, Председателя КНР и его заместителя, председателя Центрального военного совета (ЦВС), председателя Верховного народного суда и генерального прокурора Верховной народной прокуратуры выдвигаются президиумом сессии, который «после обсуждения делегациями... на основании мнения большинства депутатов составляет официальный список кандидатов» (ст. 13). Спрашивается, зачем составлять список кандидатов и потом голосовать, если мнение большинства депутатов уже известно? Не проще ли было бы объявить кандидатов сразу назначенными или избранными в соответствии с волей большинства? Кандидатуры председателей, заместителей и членов комиссий ВСНП также выдвигаются президиумом сессии и утверждаются самим Собранием; в межсессионный период кандидатуры отдельных заместителей председателей и членов комиссий назначаются Постоянным комитетом ВСНП по предложению совета Председателя (включает Председателя, его заместителей и начальника секретариата). Что же касается Премьера и остальных членов Государственного совета, а также заместителей председателя и членов ЦВС, то по вопросу о процедуре их избрания (назначения) закон отсылает к Конституции (хотя, казалось бы, должно быть наоборот), в которой, впрочем, никакой процедуры нет.

2. Контрольные процедуры: отчеты правительства и его членов

Эти процедуры в той или иной форме свойственны парламентам демократических государств независимо от формы правления. Последняя влияет лишь на возможный результат процедуры. Подотчетность правительства и министров парламенту не всегда, следовательно, означает их ответственность перед ним, но ответственность, если существует (при парламентарных и смешанных формах правления), включает в себя и подотчетность.

Это часто имеет следствием то, что в конституциях государств с парламентарными и смешанными формами правления говорится только об ответственности, но не о подотчетности: и так, мол, ясно, что если есть первая, то есть и вторая. Для социалистических конституций, между прочим, было характерно указывать и то и другое, а подчас законодатель на всякий случай ограничивался указанием на подотчетность. Так, согласно ст. 92 Конституции КНР Государственный совет ответствен перед ВСНП и ему подотчетен, а в период между сессиями ответствен перед Постоянным комитетом ВСНП и подотчетен ему. Но такие нормы часто остаются мертвой буквой, ибо реально парламентской ответственности в социалистических странах не существует, а подотчетность если и реализуется, то в основном декоративно.

Из демократических конституций, устанавливающих принцип парламентской подотчетности правительства, можно назвать японскую. Согласно ее ст. 72 «Премьер-министр в качестве представителя Кабинета... докладывает Парламенту об общем состоянии государственных дел и внешних сношений...»

Испанская конституция установила в ст. 109, что палаты и их комиссии могут через своих председателей требовать любой необходимой им информации и помощи, в частности от Правительства и его департаментов. А согласно ст. 110 палаты и их комиссии могут требовать присутствия членов Правительства, а те, в свою очередь, имеют доступ на заседания палат и их комиссий, обладают правом быть выслушанными и могут ходатайствовать о том, чтобы должностные лица их департаментов давали информацию на таких заседаниях.

Регламенты палат подробно урегулировали систему отношений между палатами и Правительством (как, впрочем, и некоторыми другими органами), связанных с отчетами и информацией. Так, Регламент Сената установил, что по сообщению или докладу Правительства после выступления члена Правительства дается по 10 мин для выступлений двух сенаторов в поддержку Правительства и двух – против него, а также для выступлений представителей парламентских групп, если они того пожелают. Доклады, которые должны представляться Сенату в обязательном порядке по закону, рассматриваются в форме, о которой решает председатель палаты по согласованию с ее бюро и по заслушании хунты представителей парламентских групп.

Комитетам (комиссиям) нередко предоставляется право проводить парламентские слушания с отчетами должностных лиц исполнительной власти, включая министров, равно как и по другим вопросам.