Состояние конкуренции на розничных рынках электрической энергии

По результатам анализа ФАС России установлено, что в 2016 году региональные розничные рынки купли-продажи электрической энергии (мощности) характеризовались высоким уровнем концентрации и неразвитой конкуренцией.

В 2016 году большинство гарантирующих поставщиков занимают долю на рынке купли-продажи (поставки) электрической энергии в размере более 75% на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (в основном доля близка к 100%). При этом в ряде регионов только гарантирующий поставщик является субъектом оптового рынка электрической энергии, и все остальные энергосбытовые компании покупают электроэнергию у него. В некоторых регионах произошло возрастание рыночной доли гарантирующего поставщика электроэнергии, в том числе за счет поглощения энергосбытовых компаний.

Доли остальных энергосбытовых компаний не превышают 35% на розничных рынках электрической энергии (мощности). В ряде регионов произошло ослабление доли гарантирующего поставщика за счет увеличения доли иных энергосбытовых организаций.

Картина состояния конкурентной среды в регионах России в целом является схожей по сравнению с 2015 годом: в 2016 г. территориальными органами были отмечены 683 энергосбытовых организаций (в их числе филиалы энергосбытовых организаций, действующих на территориях нескольких субъектов Российской Федерации), 315 из которых обладали статусом гарантирующего поставщика.

Розничные рынки купли-продажи (поставки) электрической энергии относятся к потенциально конкурентной сфере деятельности в условиях, если продажа электроэнергии осуществляется несколькими энергосбытовыми организациями в зоне деятельности гарантирующего поставщика на одной и той же территории в границах сетей соответствующей сетевой организации.

В связи с этим необходимо отметить, что в ряде регионов наблюдается тенденция развития конкуренции на розничном рынке электрической энергии, выразившаяся в появлении независимых энергосбытовых компаний, продающих покупаемую ими на оптовом рынке электроэнергию на розничном рынке наряду с гарантирующими поставщиками.

Учитывая изложенное, ФАС России выступает за совершенствование концепции развития конкуренции на розничных рынках электрической энергии.

Так, ФАС России предлагается осуществление следующих мероприятий:

- расширение использования механизмов двухсторонних договоров купли-продажи электрической энергии и мероприятия для развития конкуренции на розничных рынках электрической энергии;

- сокращение зон свободного перетока;

- развитие конкуренции на Дальнем Востоке путем создания конкуренции между производителями электрической энергии;

- развитие ВИЭ на технологически изолированных территориях Дальнего Востока;

- безусловное соблюдение запрета на совмещение естественно- монопольных и конкурентных видов деятельности.

Также предлагаются такие изменения, как участие потребителей и энергосбытовых компаний на оптовом рынке по упрощенной схеме по единой группе точек поставки (далее - ГТП), зарегистрированной за гарантирующим поставщиком (ЕГТП), что приведет к либерализации розничного рынка, а именно:

- расширению состава участников;

- снижению монопольной силы ГП;

- конкуренции за потребителя;

- договорным условиям по ценам и качеству обслуживания;

- быстрой смене сбытов.

ФАС России внесен в Правительство Российской Федерации проект поправок к проекту Федерального закона № 632833-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике», устанавливающий порядок технологического присоединения объектов электросетевого хозяйства, энергопринимающих устройств юридических лиц и физических лиц к электрическим сетям, включая особенности технологического присоединения к распределительным устройствам объектов по производству электрической энергии; проект ведомственного приказа, предусматривающего сокращение количества непрофессиональных участников рынков — территориальных сетевых организаций; проект постановления, предусматривающий изменения порядка ценообразования с переходом на эталонные затраты в рамках реализации «дорожной карты».

Результатом реализации указанных мер является:

Во исполнение поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 13.04.2016 № АД-П9-52пр ФАС России разработан проект поправок к проекту Федерального закона № 632833-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» (далее - Законопроект).

Письмом от 20.03.2017 № АЦ/17730-ПР/17 ФАС России направила позицию в адрес Аппарата Правительства Российской Федерации о снятии Законопроекта с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с утратой его актуальности.

Учитывая изложенное, работа по разработке данного федерального закона прекращена.

Предлагаем исключить указанные нормативно-правовой акт из перечня проектов федеральных законов, затрагивающих вопросы, относящиеся к сфере электроэнергетике.

Ранее были приняты постановления Правительства Российской Федерации от 30.09.2016 № 989 и от 17.10.2016 № 1056, направленные на ужесточение Критериев отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, утвержденных постановление Правительства Российской Федерации от 28.02.2015 № 184 (далее — Критерии).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2016             № 989 Критерии были дополнены требованием по отсутствию во владении и (или) пользовании объектов электросетевого хозяйства, расположенных в административных границах субъекта Российской Федерации и используемых для осуществления регулируемой деятельности в указанных границах, принадлежащих на праве собственности или ином законном основании иному лицу, владеющему объектом по производству электрической энергии (мощности), который расположен в административных границах соответствующего субъекты Российской Федерации и с использованием которого осуществляется производство электрической энергии и мощности с целью ее продажи на оптовом рынке электрической энергии (мощности) и (или) розничных рынках электрической энергии.

Данные требования позволяют не допустить возможности совмещения естественно монопольных и конкурентных видов деятельности, запрет на которое установлен статьей 6 Федерального закона от 26.03.2003 № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике».

Внесение изменений в Критерии также позволило сократить число территориальных сетевых организаций до 1846 в 2017 году. Указанные меры позволят уменьшить конечную стоимость электрической энергии за счет сокращения составляющей на передачу электрической энергии, а также снизить нагрузку на потребителей за содержание таких энергообъектов.

По проекту постановления, предусматривающего изменения порядка ценообразования с переходом на эталонные затраты в рамках реализации «дорожной карты», стоит отметить следующее.

В 2017 году приняты постановление Правительства Российской Федерации от 21.07.2017 № 863 и постановление Правительства Российской Федерации от 28.08.2017 № 1016, направленные на внедрение принципа эталонных затрат при расчете сбытовой надбавки гарантирующих поставщиков.

Во исполнение положений, утвержденных указанными постановлениями, был принят Приказ ФАС России от 21.11.2017 № 1554/17 «Об утверждении методических указаний по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов».

Внедрение данного подхода позволит привести затраты регулируемых организаций к единым эталонам, что, в свою очередь, позволит создать принцип единства экономического пространства при регулировании тарифов.

В настоящее время принцип эталонов уже внедрен и начнет свое применение уже с 2018 года при расчете сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков методом сравнения аналогов (эталонных затрат).

С 2019 года планируется внедрение эталонов затрат сетевых организаций.

Рынок страховых услуг

В Докладе о состоянии конкуренции в Российской Федерации в 2016 году (далее – Доклад за 2016 год) в разделе, посвященном оценке состояния конкуренции на отдельных товарных рынках в Российской Федерации, были представлены, в том числе, результаты проводимого ФАС России на регулярной основе мониторинга состояния конкурентной среды на одиннадцати рынках страховых услуг[44] за период времени с 2013 года по 2016 год.

В 2017 году ФАС России продолжила проведение такого исследования, результаты которого свидетельствуют о том, что по сравнению с 2016 годом в 2017 году ситуация на большинстве исследованных рынков практически не изменилась.

Так, в 2017 году, как и в 2016 году, высококонцентрированными являлись федеральные рынки добровольного страхования гражданской ответственности владельцев средств водного, воздушного и железнодорожного транспорта, организаций, эксплуатирующих опасные объекты, сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой. Показатели рыночной концентрации на этих рынках имели разнонаправленную динамику, и в целом значительных изменений не произошло, за исключением федерального рынка добровольного страхования гражданской ответственности владельцев железнодорожного транспорта, на котором в 2017 году наблюдалось значительное ухудшение состояния конкурентной среды (HHI с 3096 в 2016 году увеличился до 9855 в 2017 году; CR3 с 85% в 2016 году увеличился до 99,9% в 2017 году).

Помимо указанных рынков число рынков с высоким уровнем концентрации в 2017 году дополнил рынок сельскохозяйственного страхования, осуществляемого без государственной поддержки, который являлся умеренноконцентрированным в 2016 году.

Федеральные рынки страхования прочего имущества граждан, добровольного страхования гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств (в том числе осуществляемого в рамках международной системы страхования «Зеленая карта»), а также обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте в 2017 году, как и в 2016 году, характеризовались умеренным уровнем концентрации.

При этом необходимо отметить, что в 2016 году в числе исследованных рынков не наблюдалось рынков с низким уровнем концентрации, однако в 2017 году федеральный рынок обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств (ОСАГО), ранее характеризовавшийся умеренным уровнем концентрации, несмотря на сокращение на 10 страховщиков количества его участников, продемонстрировал динамику по снижению показателей концентрации и являлся единственным низкоконцентрированным рынком из всех исследованных ФАС России в 2017 году рынков страховых услуг.

В 2017 году, как и в 2016 году, этот рынок являлся одним из рынков с наибольшим объемом собираемой страховой премии. Вместе с тем, если в 2016 году объем собираемой страховщиками страховой премии на рынке ОСАГО составлял 20% от общей суммы собранной всеми страховщиками страховой премии по всем видам страхования, то в 2017 году этот показатель сократился до 17%.

Необходимо отметить, что несмотря на рост автопарка страны число заключенных договоров ОСАГО в 2017 году возросло лишь на 23,2 тыс. договоров или менее чем на 0,1%.

При этом рост числа заключенных договоров отмечался лишь в 27 субъектах Российской Федерации. Наибольший прирост числа заключенных договоров отмечался в Республике Мордовия (26,1%), г. Москве (23,9%), Камчатском крае (22,9%).

В остальных субъектах Российской Федерации число заключенных договоров ОСАГО сократилось от нескольких долей процента (Ленинградская, Новгородская, Псковская, Тульская области, Республики Коми, Тыва, Удмуртия) до 73% в г. Севастополе, 68,2% в Ненецком АО и 52,4% в Республике Крым.

Объем страховых выплат по договорам ОСАГО в 2017 году, как и в 2016 году, составил 34% от общего объема производимых страховщиками выплат. При этом уровень выплат, то есть соотношение страховых выплат к сумме собранной страховой премии, в 2017 году вырос до 79%, в то время как в 2016 году этот показатель составлял 71%.

Лидером федерального рынка ОСАГО по объему собранной страховой премии в 2017 году с долей 16% являлась группа РЕСО, которая в 2016 году занимала второе место с долей 15%. При этом важно отметить, что за счет значительного сокращения доли (с 24% в 2016 году до 14% в 2017 году) группа Росгосстрах, которая являлась неизменным лидером рынка ОСАГО в 2011-2016 годах, в 2017 году занимала второе место на данном рынке. В связи с этим в 2017 году на федеральном рынке ОСАГО наблюдался крайне низкий (2%) отрыв второго игрока от лидера, в отличие от 2016 года, когда такой отрыв составлял 8%. Третье место в тройке лидеров на рассматриваемом рынке в 2017 году, как и в 2016 году, занимала группа Ингосстрах, доля которой с12% в 2016 году сократилась до 10% в 2017 году.

Совокупная доля страховой премии, собранной тремя группами компаний – лидерами в 2017 году, по сравнению с 2016 годом сократилась (с 51% до 40% соответственно).

В 2017 году деятельность по ОСАГО осуществлялась страховщиками во всех субъектах Российской Федерации. Практически во всех из них в число лидеров входили страховые компании групп РЕСО, Росгосстрах, Ингосстрах.

Количество региональных рынков ОСАГО, характеризовавшихся умеренным уровнем концентрации увеличилось в 2017 году с 36 до 55 рынков, в то время как количество высококонцентрированных рынков, напротив, сократилось с 45 до 26 рынков соответственно.

Кроме того, в отличие от 2016 года, когда на территории Российской Федерации наблюдалось только два низкоконцентрированных региональных рынка ОСАГО, в 2017 году такими рынками являлись рынки Волгоградской, Кемеровской, Саратовской и Свердловской областей, а также Республики Татарстан.

Еще одним рынком, детально рассмотренным в Докладе за 2016 год, являлся рынок сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой.

В 2017 году доля собранной страховщиками страховой премии на этом рынке составила 61% от суммы страховой премии, собранной всеми страховыми организациями по сельскохозяйственному страхованию в целом, или 0,2% от собранной всеми страховщиками страховой премии по всем видам страхования, в то время как в 2016 году этот показатель составлял 87% и 0,7% соответственно.

Количество заключенных по рассматриваемому виду страхования договоров сократилось более чем в два раза – с 1954 договоров в 2016 году до 881 договора в 2017 году, что, в свою очередь, составляло около 1% от общего количества договоров, заключенных на рынке сельскохозяйственного страхования в целом. При этом доля договоров, заключаемых по этому виду страхования, от общего количества договоров, заключаемых всеми страховщиками по всем видам страхования в 2017 году, как и в 2016 году, являлась крайне несущественной (менее 0,01%).

Доля произведенных страховщиками выплат по сельскохозяйственному страхованию, осуществляемому с государственной поддержкой, от общего объема выплат по сельскохозяйственному страхованию в 2017 году выросла и составила 68%, в то время как в 2016 году этот показатель составлял 52%. Объем таких выплат в 2017 году в отличие от 2016 года, когда этот показатель составлял 0,4% от всех выплат, произведенных страховщиками на всех страховых рынках, сократился и составил 0,2%. При этом уровень выплат по данному виду страхования возрос – с 24% в 2016 году до 46% в 2017 году.

Количество страховых компаний, осуществлявших страховые выплаты по сельскохозяйственному страхованию с государственной поддержкой, при этом незначительно увеличилось (с 11 компаний в 2016 году до 14 компаний в 2017 году), как и количество страховщиков, в целом осуществлявших этот вид деятельности (с 21 страховщика в 2016 году до 22 страховщиков в 2017 году).

При этом в 2017 году на федеральном рынке услуг по этому виду страхования наблюдалось ухудшение состояния конкурентной среды (HHI с 2078 в 2016 году до 2736 в 2017 году; CR3 с 65% в 2016 году до 82% в 2017 году), а сам рынок, как и в 2016 году, являлся высококонцентрированным.

Лидером данного федерального рынка в 2017 году за счет значительного увеличения доли с 14% до 39% являлось ЗАО СК «РСХБ-Страхование», которое в 2016 году занимало второе место в тройке лидеров. Второе место в тройке лидеров занимало поднявшееся с третьего места АО «Страховая группа АВАНГАРД-ГАРАНТ», доля которого по сравнению с 2016 годом выросла с 11% до 30%. Последнее место в тройке лидеров по данному виду страхования в 2017 году с долей 13% занимало ОАО «АльфаСтрахование», которое в 2016 году занимало четвертое место с долей 11%.

В связи с таким значительным увеличением долей первых двух игроков на рассматриваемом рынке доля совокупной страховой премии, собранной компаниями-лидерами, также увеличилась с 65% в 2016 году до 82% в 2017 году.

В 2017 году деятельность по рассматриваемому виду страхования осуществлялась в 50 субъектах Российской Федерации, что на три субъекта меньше, чем в 2016 году. Важно при этом отметить, что все региональные рынки сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой, являлись высококонцентрированными, а низко- и умеренноконцентрированные рынки, как и в 2016 году, в целом отсутствовали.

При этом деятельность по рассматриваемому виду страхования на региональных рынках 45 субъектов Российской Федерации фактически осуществляли три и менее страховые компании, а на региональных рынках 17 из этих субъектов Российской Федерации – деятельность в целом осуществлял лишь один страховщик.

Указанные обстоятельства могут свидетельствовать о крайне неудовлетворительном состоянии конкурентной среды на рынке сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой, как в целом на федеральном, так и, в особенности, на региональном уровне.

Такая ситуация, по мнению ФАС России, сложилась в силу целого ряда причин.

С одной стороны, данный вид страхования по-прежнему не интересен для сельскохозяйственных товаропроизводителей по причине недостаточно привлекательных условий, на которых осуществляется сельскохозяйственное страхование с государственной поддержкой. С другой стороны, этот вид страхования не интересен для страховых организаций, поскольку в силу закона они вправе получать до 50% страховой премии за счет бюджетных средств, но зачастую не получают их в связи с ограниченностью размера бюджетных средств, выделяемых на эти цели. При этом даже при наличии средств в соответствующих бюджетах в ряде случаев субсидирование сельскохозяйственного страхования не осуществляется или осуществляется не в полном объеме, поскольку данные средства используются на субсидирование иных целей.

В Докладе за 2016 год в части развития конкуренции на страховом рынке ФАС России были предложены меры, направленные на улучшение конкурентной среды на рынках обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств (ОСАГО) и сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой.

В частности, в целях улучшения состояния конкурентной среды на рынке ОСАГО в Докладе за 2016 год предлагалось внести изменения в Федеральный закон от 25.04.2002 № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее – Закон об ОСАГО), направленные на расширение перечня лиц, которые могут выполнять функции представителей страховых организаций по ОСАГО в субъектах Российской Федерации.

В связи с этим в рамках продолжившегося в 2017 году рассмотрения проектов федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ФАС России неоднократно направлял в Минфин России свою позицию о необходимости расширения перечня лиц, которые могут выполнять функции представителей страховых организаций по ОСАГО в субъектах Российской Федерации, посредством отнесения к таким лицам, в том числе, аварийных комиссаров, аджастеров, сюрвейеров.

В свою очередь, Минфин России сообщил о готовности вернуться к обсуждению данного предложения ФАС России в случае принятия федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (в части совершенствования инфраструктуры страхового дела) (далее – проект федерального закона), направленного на регулирование основ деятельности специалистов по оказанию услуг, связанных с оценкой страховых рисков, объектов страхования, их страховой стоимости и определением размера ущерба.

По информации, представленной Минфином России, проект федерального закона был внесен в Правительство Российской Федерации и по результатам проведенного совещания в Аппарате Правительства Российской Федерации было принято решение о нецелесообразности дальнейшей работы над данным проектом федерального закона (протокол совещания у первого заместителя Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации М.А. Акимова от 17 мая 2017 г. № МА-П13-25пр).

Вместе с тем в 2018 году ФАС России продолжит работу по обеспечению реализации предложений по расширению перечня лиц, которые могут выполнять функции представителей страховых организаций по ОСАГО в субъектах Российской Федерации, в том числе, с учетом результатов соответствующего исследования и опроса страховщиков по рассматриваемому вопросу.

В качестве другого предложения, направленного на улучшение состояния конкурентной среды на рынке ОСАГО, в Докладе за 2016 год было указано внесение изменений в Единую методику определения размера расходов на восстановительный ремонт в отношении поврежденного транспортного средства, утвержденную Положением Банка России № 432-П (далее – Единая методика), направленных на совершенствование порядка определения средней стоимости запчастей, материалов и нормочаса работ для проведения восстановительного ремонта поврежденных транспортных средств при осуществлении обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств

В связи с этим необходимо отметить, что в 2017 году при Банке России была создана специальная рабочая группа по совершенствованию Единой методики, в состав которой, помимо представителей Банка России, вошли представители ФАС России, ФБУ Российский федеральный центр судебной экспертизы при Минюсте России, а также представители страхового сообщества.

Во втором полугодии 2017 года представители ФАС России участвовали в заседаниях указанной рабочей группы, на которых были рассмотрены предложения, направленные на совершенствование Единой методики. На последнем заседании рабочей группы ее членам был представлен проект изменений в Единую методику, однако по итогам обсуждения данного проекта члены рабочей группы пришли к позиции о необходимости дополнительного исследования и анализа положений проекта, в связи с чем работа над проектом изменений в Единую методику продолжается и в настоящее время.

Еще одним предложением, направленным на улучшение состояния конкурентной среды на рынке ОСАГО, в Докладе за 2016 год было указанно внесение изменений в Указание Банка России от 19.09.2014 № 3384-У «О предельных размерах базовых ставок страховых тарифов и коэффициентах страховых тарифов, требованиях к структуре страховых тарифов, а также порядке их применения страховщиками при определении страховой премии по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее – Указание 3384-У, Порядок), направленных на совершенствование порядка применения страховых тарифов страховщиками при определении страховой премии по договору обязательного страхования.

В связи с этим ФАС России направила в Банк России предложения об исключении из Порядка требования к страховщикам об информировании Банка России о размерах установленных ими значений базовых страховых тарифов и о предоставлении страховщикам возможности применять любые базовые ставки в пределах установленных указанием по конкретным договорам ОСАГО в зависимости от категории страхователей с учетом изменения убыточности.

По итогам рассмотрения этих предложений Банк России сообщил, что их реализация, помимо внесения изменений в Указание 3384-У, также потребует внесение изменений в Закон об ОСАГО. В 2018 году ФАС России планирует продолжить работу в этом направлении, в том числе, в рамках деятельности созданной межведомственной Рабочей группы по развитию конкуренции на рынке финансовых услуг.

В части рынка сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой, в Докладе за 2016 год содержались предложения по внесению изменений в законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в указанной сфере.

В связи с этим ФАС России в 2017 году продолжила мониторинг состояния конкуренции на отдельных рынках страховых услуг, в том числе на рынке сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой, результаты которого показали ухудшение состояния конкурентной среды на этом рынке.

С учетом этого, а также в целях исполнения поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Дворковича А.В. о выработке предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой, предусматривающих, в том числе, возможность страхования части площади сельскохозяйственных культур (посадок многолетних насаждений), в Минсельхоз России были направлены соответствующие предложения, которые, по мнению ФАС России, могут способствовать совершенствованию рассматриваемого вида страхования. Сведения о результатах их рассмотрения в ФАС России не поступали, однако в настоящее время запрошены.