Формирование экономических условий и тарифное регулирование

 

Неэффективное тарифное регулирование создает серьезную угрозу для конкуренции.

Необоснованно и непродуманно установленные тарифы могут оказывать негативное влияние как на регулируемый вид деятельности, так и на смежные рынки, приводить к потерям для потребителей. Традиционно рост тарифов считается одной из наиболее существенных преград для развития бизнеса.

С другой стороны, занижение тарифов может снизить инвестиции в регулируемые секторы, а также затормозить рост экономики.

Современная система тарифного регулирования должна стать инструментом повышения эффективности, снижения издержек экономики и стимулирования конкуренции.

Установлено, что некоторые рынки, деятельность в сфере которых отнесена к естественным монополиям, функционируют в состоянии конкуренции (например, рынки оказания услуг в портах, аэропортах).

Актуальные проблемы несовершенства, неэффективности и «отсталости» от реальных экономических условий российского законодательства о естественных монополиях и о тарифном регулировании приобрели глобальный характер и сдерживают развитие экономики.

Неопределенность и фрагментарность правового регулирования, наличие пробелов, отсутствие системности, единства и унифицированных принципов законодательства в сфере государственного регулирования тарифов на практике приводят к проблемам в процессе правоприменения и негативно отражается на развитии экономики в целом.

Частично вопросы тарифного регулирования урегулированы в федеральных законах об электроэнергетике, теплоснабжении, водоснабжении. При этом правила тарифного регулирования в указанных сферах определены в актах Правительства Российской Федерации и ведомственных актах. Так, на уровне подзаконных актов (постановлений Правительства Российской Федерации) урегулированы вопросы тарифного регулирования в сфере транспортировки нефти, газоснабжения, портовых и аэропортовых услуг, проводки ледокольных судов и др.

Таким образом, основные вопросы тарифного регулирования решаются на уровне подзаконных актов, большая часть из которых – ведомственные акты (ранее ФСТ России, сейчас ФАС России).

Указанные нормативные правовые акты содержат различные цели, принципы, подходы и методы государственного регулирования цен (тарифов), характеризуются нечеткостью прав и обязанностей участников соответствующих правовых отношений, отсутствием единого понятийного аппарата, отсутствием правовой основы для определения финансовых и технологических обязательств различных участников таких отношений и своевременного их выполнения.

Таким образом, единого системообразующего нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере государственного регулирования цен (тарифов), в современных условиях, не существует.

Другой проблемой в области тарифного регулирования является неопределенность правового регулирования и наличие пробелов в регулировании. В частности, не урегулированы вопросы оплаты услуг при отсутствии утвержденного тарифа. Отсутствует четкое понимание состава перечня затрат, учитываемых в тарифном регулировании, а также их «экономической обоснованности». Также нет четкой взаимосвязи тарифного регулирования и закупочной деятельности субъектов естественных монополий.

Отсутствие четких и «прозрачных» процедур установления тарифов и рассмотрения споров является еще одной проблемой тарифного регулирования.

Публичное обсуждение структуры тарифа и состава затрат не предусмотрено. Процедура носит закрытый характер, потребитель исключен из процесса принятия тарифного решения и лишен возможности быть полноценным участником данных правовых отношений.

Процедуры рассмотрения тарифных споров закреплены на подзаконном уровне и внутренне противоречивы, в них отсутствуют процессуальные гарантии прав участников спора и принцип состязательности.

Очевидно, что в сфере тарифного регулирования крайне необходима законодательная ревизия, направленная на формулирование базовых принципов регулирования деятельности в сферах естественных монополий в Законе о защите конкуренции, поскольку главным из таких принципов должно являться принятие решений о введении, изменении, прекращении регулирования на основе предварительного анализа рынка, и определение принципов, методов тарифного регулирования, состава экономически обоснованных расходов, процессуальных и процедурных вопросов установления тарифов - в едином законе о государственном регулировании цен (тарифов).

Принятие указанных законодательных новелл создаст правовую базу реализации единых основ ценовой политики, систематизирует и унифицирует тарифное регулирование, на основании которого будет осуществляться дальнейшее развитие системы государственного регулирования цен (тарифов), стимулирование развития инфраструктурных отраслей и отвечающая целям экономического роста российского государства структурная перестройка неэффективных в настоящее время рынков естественных монополий.

Прямыми следствиями существующих в настоящее время проблем законодательства о государственном регулировании цен (тарифов) являются не единообразное и противоречивое применение законодательства в сфере государственного регулирования цен, приводящее на практике нередко к непоследовательному и разрозненному тарифному регулированию, кардинально различающемуся в различных субъектах Российской Федерации, и фактическому отсутствию реализуемой государственной тарифной политики, а также дополнительной нагрузке на потребителей, неизменному росту тарифов субъектов естественных монополий, одновременно с невыполнением программ инвестирования и модернизации в развитие необходимой инфраструктуры.

Закономерными итогами существования и разрастания системных проблем тарифной политики являются имеющие масштабный характер следующие негативные последствия, как для потребителей, так и для регулируемых организаций, экономики и государства в целом:

1. Тарифное регулирование в большинстве регулируемых сфер осуществляется «в ручном режиме», с применением индивидуального подхода к каждой отдельно взятой организации в отношении учета ее затрат.

2. Тарифная дискриминация (тарифы организаций, работающих в сопоставимых условиях различаются до 10 раз).

3. Наличие коррупционных факторов при принятии тарифных решений.

4. Недоверие потребителя к экономической обоснованности установленного тарифа.

5. Банкротство регулируемых организаций, тариф которых установлен на уровне ниже экономически обоснованного.

Правоприменительная практика последних лет показывает, что обеспечить качественное правовое регулирование сферы государственного регулирования цен (тарифов) и регламентировать разнообразные сложные процессы в сфере государственного регулирования цен (тарифов) с помощью фрагментарного правового регулирования, посвященного только отдельным вопросам, практически невозможно.

Указанные проблемы приводят к снижению эффективности тарифного регулирования в Российской Федерации, к систематическим нарушениям законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) со стороны региональных органов регулирования и как следствие к нарушению баланса интересов регулируемых организаций и потребителей, их услуг и тарифной дискриминации.

В целях повышения эффективности тарифного регулирования необходимо закрепить подходы ФАС России в законодательстве Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов). Это позволит устранить излишнюю «свободу» региональных органов регулирования, при принятии решений об установлении тарифов, а также исключить сомнения в толковании той или иной нормы органами исполнительной власти и судами.

Существующая процедура утверждения тарифа предусматривает установление тарифа регулируемой организации путем ее обращения в регулирующий орган (ФАС России, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления в области государственного регулирования цен (тарифов)) с тарифной заявкой. При этом публичное обсуждение структуры тарифа и состава затрат не предусмотрено, а сам потребитель не участвует в процессе принятия тарифного решения.

В целях исключения тарифной дискриминации в регулируемом секторе ФАС России осуществляется переход к более передовым методам регулирования.

Так, в сфере электроэнергетики в 2018 году уже активно применяется метод эталонных затрат (принято постановление Правительства Российской Федерации от 21.07.2017 № 863 и методика по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков (Приказ ФАС России от 21.11.2017 № 1554/17).

Применение нового метода позволяет добиться прозрачного и ясного порядка ценообразования, что удобно всем участникам процесса: от регулируемых организаций до потребителя. Переход на новый принцип стимулирует организации к реальной экономии средств и повышению эффективности своей деятельности.

В целях реализации системных мер, направленных на совершенствование тарифного регулирования и повышения эффективности деятельности субъектов естественных монополий в 2017 году ФАС России разработан проект Порядка расчета тарифов по методу предельного ценообразования, обеспечивающий возможность получения прибыли от эффективности управления издержками. Целью данного метода является запуск долгосрочной тарифной политики.

Последствием перечисленных проблем в сфере тарифного регулирования, а также отсутствия единого нормативного правового акта, который бы устанавливал основы регулирования цен (тарифов), порядок применения тарифов, последствия неверного применения тарифов, ответственность регулируемых организаций и регулирующих органов, порядок расчета и утверждения тарифов, порядок обжалования тарифов, является неединообразное и противоречивое применение законодательства в сфере государственного регулирования цен, что на практике нередко приводит к непоследовательному и разрозненному тарифному регулированию, кардинально различающемуся в различных субъектах Российской Федерации и фактическому отсутствию реализуемой государственной тарифной политики, а также дополнительной нагрузке на потребителей, одновременно с невыполнением программ инвестирования и модернизации в развитие необходимой инфраструктуры.

Система тарифного регулирования должна стать современным и надежным инструментом повышения эффективности монополий, снижения издержек экономики и стимулирования конкуренции.