Цифровые закупки как одна из сфер цифровой экономики.

На сегодняшний день в сфере государственных и корпоративных закупок выбран активный курс на развитие электронных закупок. Уже совершены ключевые шаги по направлению электронизации закупок: развиты институты электронных площадок; создана единая информационная система – ЕИС (вся информация по закупкам, контрактам/договорам, порядке их исполнения хранится в одной базе данных и доступна для ознакомления без взимания платы); запущен Каталог товаров, работ, услуг; приняты законы об «электронных процедурах».

Электронизация закупок к началу 2019 года:

- дальнейшее развитие Каталога товаров, работ, услуг;

- проведение закупок в электронной форме (в электронной форме размещается информация о закупке, проводится переторжка, заключается контракт);

- формируется единая база данных по участникам закупки путем единой регистрации в ЕИС (полный переход к единой базе данных к 2022 году);

- ЕИС интегрируется с государственными базами данных для целей аккредитации участников закупки.

Ключевые плюсы создаваемой системы заключаются в создании механизмов «сдержек и противовесов» для достижения ключевых принципов госзаказа, определенных еще в Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; заложена основная база для полной цифровизации закупок.

Вместе с тем, система госзаказа становится все более громоздкой и трудно применимой всеми участниками правоотношений (до июля 2019 года общее количество подзаконных актов по Закону № 44-ФЗ превысит 130).

Создаваемая система не является цифровой, так как предполагает участие человека (заказчика и участника закупки) на всех стадиях проведения закупки (от планирования до размещения всех актов приемки по контракту).

Решение основных проблем госзаказа: упрощение применения нормативной базы по госзаказу всеми участниками правоотношений путем унификации процедур и внедрения цифровых технологий вплоть до полной автоматизации всех процессов.

Первыми шагами к «цифре» являются унификация процедур:

- Отказ от запроса котировок и запроса предложений (по своей сути эти процедуры, проводимые в электронной форме являются полным аналогом конкурса и аукциона);

- Замена процедуры конкурса с ограниченным участием на процедуру конкурса с дополнительными требованиями по аналогии с аукционом;

- Введение единой модели дополнительных (предквалификационных) требований для конкурса и аукциона;

- Унификация всех подзаконных актов, регулирующих вопросы импортозамещения.

Совершенствование процедур закупок путем дальнейшего внедрения цифровых технологий:

1) Общая автоматизация процессов закупки путем введения единых алгоритмов:

- описания объекта закупки (стандартизированных) на основе данных Каталога, планирования с дополнительным уведомлением потенциальных аккредитованных в ЕИС компаний о планирующейся закупке, нормирования, выбора способа закупки;

- использования нормативных правовых актов по импортозамещению, формирования извещения, документации, протоколов, проекта контракта;

- автоматизация проверки правоспособности участников закупки (проверка по базам данных наличия СРО (включая достаточность компенсационных фондов), лицензий, отнесение к субъектам СМП и т.д.);

- автоматизация оценки опыта и подсчета рейтинга участников закупки путем анализа контрактов по Закону № 44-ФЗ и Закону № 223-ФЗ, хранящихся в ЕИС.

2) Автоматизация процессов закупочных процедур:

- в процедуре конкурса возможна автоматизация процесса оценки качественных показателей стандартизированных товаров, работ, услуг;

- в процедуре аукциона необходим переход на «простую» форму акцептования участником закупки оферты заказчика (подача согласия на исполнение договора на условиях, описанных заказчиком).

3) Автоматизация исполнения контракта:

- введение единой регламентации приемки товара, работы, услуги в Законе № 44-ФЗ (на сегодняшний день основные акты, регламентирующие приемку относятся к середине XX века);

- введение системы смарт-контрактов с полной автоматизацией приемки, оплаты, учета неисполненных обязательств по контракту, расторжением контракта;

- введение автоматической системы включения в РНП.

4) Автоматизация контроля:

- внедрение концепции предотвращения правонарушения вместо наказания нарушения;

- создание системы информирования заказчика о возможных нарушениях (например, о возможном нарушении срока размещения информации);

- автоматизация выявления нарушений Закона № 44-ФЗ и привлечение к административной ответственности.

Основная проблема развития рынков государственных закупок и закупок госкомпаний на сегодняшний день – обособленность рынков госзаказа и госкомпаний, со сформированными особенностями участников рынка (закрытый пул поставщиков), описания товаров, работ, услуг («заточка», умышленное завышение или занижение требований, отсутствие учета стоимости владения) и формирования цены (цены не соответствуют внутрироссийским и международным рыночным ценам). Указанные особенности не позволяют сопоставить условия сделок, заключаемых по госзаказу и госкомпаниями с условиями сделок в реальных секторах b2b и b2c торговли.

Для устранения указанных особенностей развития рынков госзаказа и закупок госкомпаний необходимо:

1) внедрение единой платформы заключения сделок государственными заказчиками, госкомпаниями, частными компаниями по модели b2b и b2c;

2) внедрение унифицированного описания товаров, работ, услуг на основе Каталога;

3) внедрение системы автоматического анализа заключаемых на указанной платформе сделок с целью цифрового подбора стандартизированных товаров, работ, услуг, расчета стоимости владения и логистики под нужды заказчика (покупателя) на основе технологии блокчейн;

4) внедрение цифрового учета опыта (рейтинга) продавца и лучшей цены на едином b2b и b2c рынке;

5) внедрение системы смарт контрактов.

 

Ключевые проблемы применения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Федеральным законом от 31.12.2017 № 504-ФЗ в Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) внесены масштабные поправки, предусматривающие перевод всех конкурентных закупок в электронную форму, отмену обеспечения заявок при осуществлении закупок до 5 миллионов рублей, внесение обеспечения заявок на специальные счета в уполномоченных банках и иные изменения, направленные на устранение массы пробелов в действовавшей до 31.12.2017 редакции Закона № 44-ФЗ.

В частности, изменениями закрепляется понятие «электронные процедуры» определения поставщиков, устанавливаются особенности проведения таких электронных процедур, регламентирована процедура проведения электронного конкурса. При этом предусмотрен постепенный переход закупок в электронную форму: с 01.07.2018 – право заказчика, с 01.01.2019 устанавливается обязанность проводить все закупки в электронной форме.

Электронизация закупок направлена прежде всего на снижение субъективных факторов при осуществлении закупок, повышение анонимности подачи заявок и их рассмотрения заказчиками, снижение коррупционных рисков, а также рисков сговора, увеличение эффективности осуществляемых закупок.

Также перевод конкурентных закупок в электронную форму упрощает требования к участникам закупок и позволяет снизить затраты на участие в закупке. Отсутствует необходимость формировать заявку на бумаге, снижаются риски, связанные с неправильным оформлением (сшивка заявки, нумерация страниц и т.д.), снижаются риски, связанные с отклонением заявки за неправильное оформление, не нужно направлять по почте заявку или пользоваться услугами курьера.

Основные преимущества использования электронных процедур – это усиление контроля за соблюдением принципов равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции.

Проведение закупочной процедуры электронным способом снижает риск появления коммерческих сговоров.

Внесенные изменения в Закон № 44-ФЗ в части регламентации проведения процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме носят концептуальный характер и обеспечат открытость и прозрачность проведения конкурсов, позволят снизить коррупционные риски, увеличат количество участников закупки, что благоприятно скажется на развитии конкуренции, а также позволит достичь эффективного расходованию бюджетных средств.

Вместе с тем, сохраняются риски возникновения следующих проблем применения Закона № 44-ФЗ.

1.1. Уход из-под действия Закона № 44-ФЗ.

На практике выявлены многочисленные факты ухода заказчиков от применения норм Закона № 44-ФЗ путем передачи бюджетных средств в форме субсидий подведомственным ГУПам и МУПам для закупки ими товаров, работ, услуг для нужд заказчика, в том числе и на конкурентных рынках (например, работы по строительству, закупка лекарственных средств и медицинских изделий).

03.07.2016 принят Закон № 321-ФЗ, с целью повышения эффективности, результативности осуществления закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, а также расширения возможности участия в таких закупках субъектов малого предпринимательства.

Вместе с тем, выявлены иные формы обхода Закона № 44-ФЗ, в том числе с применением механизмов ГЧП, доведения финансирования до фондов.

1.2. Проведение конкурса при высокой значимости субъективных критериев оценки.

Согласно информации, содержащейся в докладе Минэкономразвития России о результатах мониторинга за 2016 год применения Закона № 44-ФЗ в рамках процедур, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, заключено контрактов на сумму 5,3 трлн. рублей, из которых в 13% случаев контракты заключены по результатам проведения открытых конкурсов.

На сегодняшний день в действующих нормативных правовых актах отсутствует раскрытие непосредственно предмета оценки по субъективным критериям, видов подтверждающих документов и порядка оценки, что приводит к тому, что указанные данные определяются фактически каждым заказчиком самостоятельно.

Указанные обстоятельства имеют своим результатом низкую привлекательность проводимых конкурсов, по существу превращая конкурсы в «узаконенный» способ отбора «нужного» исполнителя при отсутствии гарантии качества исполнения контракта.

1.3. Проведение конкурса с ограниченным участием при предъявлении требований к участникам закупки о наличии материальных ресурсов содержит коррупционные риски.

В отношении практики применения конкурсов с ограниченным участием данная процедура характеризуется низким уровнем экономии бюджетных средств, а также низким уровнем конкуренции, что выражается в значительном количестве случаев признания процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) несостоявшейся и низким средним значением количества подаваемых заявок.

Кроме того, зачастую победителями таких закупок становятся одни и те же компании.

1.4. Проблемы при проведении электронных аукционов, которые содержат коррупционные риски и способствуют выбору «нужного» исполнителя.

При проведении контрольных мероприятий выявляются массовые нарушения в действиях заказчиков, связанные с установлением в документации о закупке требований к описанию участниками закупок в составе своих заявок, помимо конкретных показателей товаров, не предусмотренные частью 6 статьи 66 Закона № 44-ФЗ конкретные показатели технологических процессов изготовления указанных товаров, результатов испытаний, химического состава товаров. Указанные требования к товарам ограничивают количество участников закупки, создают дополнительные барьеры для участия в закупке, а также влекут формальные отклонения заявок.

1.5. Одностороннее расторжение контрактов по инициативе заказчика, в том числе на основании экспертного заключения.

Возрастает риск увеличения коррупции на стадии исполнения контракта, обусловленный возможностью заказчика оказывать давление на исполнителя по контракту посредством угрозы одностороннего расторжения контракта и включения сведений о данном участнике в РНП.

1.6. Недостаточно эффективная система поддержки субъектов малого предпринимательства.

В настоящее время Законом № 44-ФЗ предусмотрено, что заказчики должны осуществлять не менее 15% закупок путем заключения как прямых контрактов с СМП по результатам закупок только для малого бизнеса, так и установления требования о привлечении генеральным подрядчиком субподрядчиков из числа СМП. При этом обязанность заказчика проводить закупки только для СМП отсутствует.

Нормы Закона № 44-ФЗ не содержат механизма отбора и администрирования привлечения при исполнении контракта субъектов малого предпринимательства (далее — СМП) в качестве субподрядчика, а также не содержат запрета привлечения в качестве соисполнителей по контракту СМП, аффилированных с генеральным подрядчиком, что не обеспечивает реальную поддержку СМП. 

Для обеспечения реальной поддержки малого бизнеса необходимо увеличить долю прямых контрактов, заключаемых с СМП, при осуществлении закупок в соответствии с Законом № 44-ФЗ.

По итогам мониторинга за 2017 год объем закупок у СМП (прямые контракты) составил 15,4%, в 2016 году – 11,5%.

С учетом изложенного, предлагается ввести новую модель закупок у малого бизнеса в соответствии с Законом № 44-ФЗ, предусмотрев обязанность заказчика проводить закупки только для субъектов малого предпринимательства в размере не менее 15%. При этом общий объем привлечения СМП должен составить не менее 30%.

Дополнительно в целях совершенствования механизма поддержки СМП при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд предлагаем рассмотреть использование следующих механизмов:

- Установление запрета на аффилированность генерального подрядчика и субподрядчиков из числа СМП в целях недопущения фиктивного заключения контрактов с дочерними СМП в целях формального исполнения требования о привлечении СМП.

- Использование Единого реестра СМП, ведение которого осуществляется ФНС России, для подтверждения отнесения участника к СМП, по аналогии с действующим механизмом применения Единого реестра при осуществлении закупок по Закону № 223-ФЗ, в том числе рассмотрение вопроса об интеграции Единого реестра и единой информационной системы в сфере закупок для оптимизации процесса.

Таким образом, необходимо проведение дальнейшей работы по совершенствованию законодательства о контрактной системе в целях устранения вышеуказанных проблем.

Также, в целях снижения барьеров по участию бизнеса в закупках ФАС России считает целесообразным продолжение работы по переводу закупок в электронную форму в том числе в части упрощения участия в закупках путем обмена электронными документами, электронного взаимодействия с государственными базами данных различного уровня, а также упрощения подачи заявок на участие в закупках посредством совершенствования программно-аппаратного комплекса электронных площадок (внедрение систем блокчейн, смарт-контракт и др.).