Очерк 11. Основные задачи российской правовой иммиграционной политики.

В настоящее время в условиях турбулентно изменяющегося мира в России стремительно формируется новая отрасль права – иммиграционное право. Ее оформление говорит о крайней важности регулирования этих общественных отношений. Проблемы и задачи стоящие перед российским законодателем и правительством во многом те же, что и в странах Западной Европы, хотя и имеют свою специфику, описанную в предыдущей главе. 

На сегодняшний день, несмотря на то, что иммиграция является для России сравнительно новый явлением, вопросы иммиграционной правовой политики приобретают всё более приоритетный характер. Мнения по этому вопросу полярны: от полного отказа от иммиграции до тотальной либерализации иммиграционной политики. Но очевидно одно – иммиграционная политика сегодня во многом определит облик России, как в ближайшем будущем, так и в далёкой перспективе. Как отмечает ряд экспертов; «для сегодняшней России эти вопросы являются не техническими — требующими лишь управленческой оптимизации, - а политическими вопросами, требующими принципиального исторического выбора. Речь идет о выборе между моделью России как иммигрантского общества, растущего за счет избыточного населения сопредельных азиатских регионов (в первую очередь, стран бывшего СССР и Китая) и образом России как исторической нации на русской этнокультурной основе. Этот выбор касается не только этнического баланса, но и экономического и политического уклада будущей России. Иммиграционная открытость означает ставку на повышение конкурентоспособности отдельных корпоративных субъектов или сегментов бизнеса за счет снижения затрат на оплату труда и на местное население в целом. Альтернативой этой модели является выбор в пользу развития экономики на основе внутреннего рынка. Он, в числе многих других условий, предполагает качественный рост долгосрочных государственных инвестиций в воспроизводство человеческого капитала (демографическое и профессиональное) и селективную закрытость в миграционной политике».[105]

Мы не будем заострять внимание на отдельных аспектах демографического баланса и необходимости привлечения новых и новых трудовых ресурсов для развивающейся экономики[106]. Следует признать, что массовая иммиграция - это неотъемлемая составляющая современного мира. Однако в силах государства влиять не только на количественные показатели иммиграции, но и на её качество. Не все исследователи сходятся во мнении, что массовая иммиграция, и привлечение иностранных трудовых ресурсов в частности, можно трактовать как положительное явление. Как отмечает А.В. Дмитриев: «в отличие от многих исследователей, оптимистично оценивающих внешнюю трудовую миграцию в страну как выгодную и объективно-прогрессивную, безотносительно к ее форме и содержанию, мы придерживаемся несколько иной позиции. Считаем, что выгоды не должны оправдывать то качество внешней трудовой миграции, в котором она предстает уже почти два десятилетия и является ничем иным, как вынужденной и примитивной формой жизни миллионов людей, на которую их обрекли правящие режимы.»[107] Иными словами в регулировании иммиграционных процессов следует руководствоваться тем,  что прежде всего следует учитывать качественные составляющие иммиграционных процессов, в частности интеграционный потенциал тех или иных иммиграционных потоков. В настоящее же время, иммиграция носит потенциально деструктивный характер для будущего. Как неоднократно отмечает ряд исследователей, в России, как и в странах Западной Европы, из иммигрантов формируются закрытие, обособленные зачастую не встроенные в общество, с иными культурными доминантами, социальные группы. Последствия формирования таких групп мы можем наблюдать на примере ряда европейских стран. Усугубляет проблему принципиальная невозможность такой интеграции в виду массового нелегального характера иммиграции.

В России и бывших республиках СССР на уровне общественного сознания достаточно сдержанно относятся к позитивной оценке миграции. В исследовании, проведенном Службой Гэллапа в 146 странах, по крайней мере 80% жителей в 16 странах, расположенных на разных континентах, за исключением Азии, выразили мнение, что их местные общины представляют положительный интерес для иммигрантов. Но на территории Евразии с подобной оценкой согласились только 45%, почти треть (28%)- с ней не согласилось и практически столько же (27%)- не дали определенного ответа. Правда, еще более негативно приезжих воспринимают в Прибалтике (35-45% при 25-30% отказавшихся отвечать), Китае и Индии (43-44%), Израиле (64%),Египте(67%),Таиланде (76%)[108].

Следует принимать во внимание специфическую автономность российского общественного сознания, слабую зависимость его от глобализаторских тенденций.

Например, в ходе проведения международного проекта «Видение Европы в современном мире», осуществленного в 18 странах, выяснилось, что у российских респондентов «национальная идентичность сильнее всего;62% из них заявили, что прежде всего чувствуют себя гражданами своей страны… Совсем мало среди молодых россиян тех, кто декларировал себя «гражданами мира»: около 10%, тогда как в Китае таковых 15%, Индии-25%,Бразилии-28%[109]».

Внимательно изучив общемировые тенденции иммиграционной правовой политики, целесообразно сосредоточить внимание на нескольких обстоятельствах. Прежде всего, следует сделать иммиграционную политику более избирательной. Об этом говорит многолетний опыт селективной политики не только переселенческих стран, но и тенденции в развитии иммиграционного права и правовой политики стран Западной Европы. Во-первых, исходя из задач модернизации и интенсификации российской экономики, следует выстраивать законодательство таким образом, чтобы оно было направлено на привлечение высококвалифицированных иммигрантов, как основы инновационной экономики. В настоящее же время подавляющее большинство – это неквалифицированные трудовые иммигранты, которые напротив, тормозят экономическое развитие, девальвируя саму идею инноваций дешевизной своего труда. Однако эффект дешевизны труда исчезает, уже во втором поколении иммигрантов. Правда, высказываемая некоторыми специалистами идея привлечения бизнес-мигрантов[110] выглядит пока утопичной. Но можно было бы подумать о привлечении западноевропейских мигрантов зрелого возраста или, наоборот, молодежи в сельскую местность. Возвращение к аграрным истокам и производство экологически чистой продукции-модный тренд сейчас на Западе, который следовало бы использовать для развития российской глубинки и втягивания российского бизнеса в перспективную отрасль хозяйства. Во-вторых, необходимо признать, что значительное число экономических, трудовых мигрантов стремятся остаться на постоянное место жительство и даже получить гражданство России. В то же время четверть прибывших из СНГ не могут общаться на русском языке[111]. Поэтому следует выработать более чёткую, прозрачную и понятную систему отбора трудовых иммигрантов, на основе, например, бальной канадской системы. В-третьих, в виду очевидности непредсказуемых последствий вызываемых культурными противоречиями порождаемых известным количеством неитегрированных и даже нелояльных к принимающему обществу иммигрантов. Зачастую эта острая проблема ввиду ложного понимания политкорректности, вовсе не ставится на повестку дня. Полностью отсутствует обеспечивающая интеграцию инфраструктура и даже хоть сколько-нибудь чётко сформулированные цели, задачи и принципы интеграции иммигрантов. Как показала практика, интеграция не может осуществляться на принципах мультикультурализма. Практически все европейские страны отказались от него.[112]. Политика мультикультурализма предполагает фрагментарность, мозаичность общества, что недопустимо в современных условиях глобализации с её тенденциями к социальной атомизации. Поэтому ей должна быть найдена альтернативная модель, адекватная современным потребностям в интеграции иммигрантов. 

В настоящее время в качестве такой альтернативы предлагается концепция, изложенная в предвыборной статье ныне действующего презедента В.В. Путина – «Россия: национальный вопрос» [113]. Однако, она побуждает сделать несколько уточнений: во-первых, видимо, следует определить понятие «русской цивилизации», хотя она и может выступить разумной альтернативой концепции мультикультурализма. Во-вторых, проект «русской цивилизации» предполагается строить на принципах «поликультурности», однако, чем он отличается от того же мультикультурализма –непонятно.

В этих условиях следует интенсифицировать и усовершенствовать программы репатриации (переселения соотечественников), которые хотя и существуют, работают крайне неэффективно. Разработанная и утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», работает крайне неэффективно. В программе участвуют всего, 12 российских регионов, присутствуют сложности с трудоустройством соотечественников, вызванные тем, что для некоторых работодателей, из соображений экономии на социальных выплатах, по-прежнему предпочтительным является прием на работу иностранцев, включая нелегальных мигрантов, из государств СНГ. В результате, по информации из Приморского края, за 2006-2008 гг. в край прибыло всего 27 участников программы[114], В Пензенскую область, на 11 ноября 2010 года переселилось всего 135 человек[115].

В ключе интеграции иммигрантов так же актуальна и тема их отбора. Мировые тенденции иммиграционной политики и рынка труда говорят о том, что иммиграционная политика должна быть более избирательной. В частности, за основу может быть взята канадско-австралийская система баллов (которая в недавнем прошлом была заимствована, например, Великобританией).

Кроме того, попытки регулировать иммиграцию и интегрировать иммигрантов в принимающее общество нивелируются нелегальной иммиграцией. Последняя делает бессмысленной саму идею правового регулирования иммиграционных потоков. Только в 2011 г. во время проведения миграционными ведомствами, правоохранительными органами и спецслужбами государств-членов ОДКБ спецоперации «Нелегал-2011», было выявлено свыше 96 тысяч нарушений миграционного законодательства, в том числе более 20 тысяч случаев нелегальной трудовой деятельности. Причем, большая часть подобных нарушений приходится на Россию[116]. По оценкам экспертов число нелегальных иммигрантов колеблется от 3 до 5 млн. человек[117]!  

 

Рекомендованная литература

1. Болдырев С. И. Роль процессов трудовой миграции, иммиграции, расселения и эмиграции в обеспечении экономической, демографической и миграционной безопасности России // Миграционное право. 2009. № 1. С. 9-13

2. Дмитриев А.В.Миграция:конфликтное измерение. Изд.2-е,истр. И перераб.М,2007

3. Дмитриев. А.В. Пядухов Г.А. Мигранты и социум: инреграционный и дезинтеграционный потенциал практик взаимодействия.// Социс. 2011. №12. С. 50-60

4. Население России 2009. Семнадцатый ежегодный демографический доклад. Ответственный редактор А.Г. Вишневский М.: Изд. дом ГУ ВШЭ. 2011. - 334 с.

5. Магун В.С., Дробижева Л.М., Кузнецов И.М. Гражданские, религиозные и этнические идентичности в современной России. М. Институт социологии РАН, 2006 г. 

6. Метелев С.Е. Криминальная миграция характеристика и предупреждение: Монография. - Омск: Юридический институт МВД России, 1997. - 130 с.

7. Миграция и безопасность России / Под ред. Г. Витковской и С.Панарина; Моск. Центр Карнеги. – М.: Интердиалект+, 2000. – 341 с. 

8. Наумкин В. Применим ли в России канадский опыт мультикультурализма?// Россия в глобальной политике. 2011. № 2. С. 24-38

9. Политика иммиграции и натурализации в России состояние дел и направления развития. Аналитический доклад / Под ред. С.Н.Градировского. М., 2005, 310 страниц

10. Путин В.В. Россия: национальный вопрос// Независимая газета. 2012. №7.

11. Ремизов, М., Карев Р., Межуев В., Голышеав В., Бутраков В., Белковский С. Новая миграционная политика как условие выживания и инструмент реализации исторических интересов России // [Электронный ресурс] http://www.apn.ru/publications/article10899.htm

12. Тишков В.Россия: национальный ответ//Московский комсомолец. 2012. № 25852. С.

13. Топилин А.Бизнес-иммиграция в Россию. Начало пути//Человек и труд.2013,№1

14. Хабриева Т.Е.Миграционное право России: теория и практика:М.,2008

15. Хабриева Т.Я. Правовая политика в сфере миграции населения.//Миграционное право, 2006, №1 С.9-15

16. Хабриева Т.Я.  Миграция в России: новые аспекты в модели правового регулирования// Право и безопасность. 2006. № 1-2 (18-19). С.

17. Цапенко И.Глобальный экономический кризис и рынок труда мигрантов//Мировая экономика и международные отношения.2012,№4

18. Шлыкова Е. В. Социальная преемственность нововведений миграционного законодательства. // Социологические исследования.  2008. № 2. C. 56-65

19. Эдилова Р. Э. Нормативно-правовое регулирование миграционных отношений в России: проблемы и пути их преодоления / Р. Э. Эдилова // Молодой ученый. 2012. №2. С. 204-206.

20.  Ястребова А.Ю. Правовые основы современной миграции и формирование иммиграционной политики РФ // Конституционно и муниципальное право. 2008. №15. С. 18.

21. Many Worldwide See Communities as Good for Immigrants//http://www.gallup.com

 

Заключение

Сравнительный анализ моделей развития иммиграционной правовой политики показывает, что она имеет некие общие закономерности и одновременно особенности.

Несомненно общей закономерностью является становление переселенческих стран как результат эпохи Великих географических открытий и некоего возникшего в XV-XIX вв. военного и экономического превосходства Запада перед Востоком. Вместе с тем интенсивность и этническая структура переселенческих потоков из Европы на другие континенты отличались в их каждом конечном пункте. Английские колонии в Северной Америки с их наиболее благоприятными природно-климатическими условиями и оптимальной удаленностью от Европы притянули к себе наиболее экономически и социально передовые группы переселенцев. У их северных канадских соседей с более суровым климатом, желающих переехать за океан было намного меньше, а условия хозяйствования при исключительном значении пушного промысла и засилии земельной олигархии менее привлекательными. В Латинской Америке, которая стала объектом военной- политической и религиозной экспансии со стороны католических Испании и Португалии, не возникло предпосылок для массовой и свободной иммиграции, как это было в США. Сложившиеся здесь острейшие социально-культурные и расовые противоречия взрывали социум изнутри и сделали антиколониальную войну неизбежной.

Добившись в разное время независимости переселенческие страны по-разному реализовывали и иммиграционную политику. В США она долгое время практически отсутствовала (в страну пускали всех), а в дальнейшем приобрела селективно-бюрократический характер с сильным значением идеологической составляющей. В Канаде, которая поздно получила статус доминиона, становление иммиграционной политики проходило более интенсивно и под давлением необходимости освоения западных земель (в США последние в большей мере осваивались за счет внутренних демографических ресурсов и в более ранние сроки). В канадской политике было меньше бюрократизма и селективности, она первой в мире обратилась к бальной системе, оценивавшей в комплексе индивидуальные качества иммигрантов. Аргентину обстоятельства позднего хозяйственного подъема побудили обойтись минимумом иммиграционных ограничений, а в последние десятилетия акцентировать внимание на регулировании миграции из соседних родственных по культуре и идентичных по языку государств.

Иная ситуация сложилась в Западной Европе до середины XXв., страны которой долгое время оставались миграционными донорами. Правда, фактор преимущественно приграничной миграции во Францию и миграции из обширных колоний в Великобританию заставляли эти государства рано начать разрабатывать иммиграционное законодательство. Однако основной массив регулирующих мер все же приходится на вторую половину XX в., когда благодаря экономической и социально-политической интернационализации 1950-1970-х гг. началось заселение Европы выходцами из развивающихся стран. В Великобританию устремились жители ее бывших колоний, во Францию - приезжие из французских владений, в Германию -граждане из Турции и стран Юго-Восточной Европы. Глобализация, развертывающаяся на рубеже тысячелетий, только интенсифицируют этот процесс.

На первый взгляд движение к глобальному миропорядку сближает иммиграционную правовую политику различных государств. Так, например, популярностью стала пользоваться индивидуализирующая личные умения приезжих канадская бальная система или приносящие экономическую выгоду бизнес- мигранты (первопроходцами в данной сфере выступили США).

Действительно сила удачного примера решения иммиграционных проблем в конкретном районе Земного шара, широко распространившаяся неолиберальная идеология и соображения международного престижа стимулирует поиск общих рецептов. Вместе с тем специфика этно- расовой структуры, интенсивности миграционных потоков, внутриполитической, экономической, социально-культурной ситуации варьируются от страны к стране и со временем, кроме того, могут меняться. Кто бы мог, например, предположить в США в середине XXв., что через полстолетия иммиграционная проблема будет стоять так остро в этом государстве, подвергая сомнению способность «плавильного тигля» переплавлять этносы и расы в некое усредненное целое? Или кто еще с десяток лет назад осмелился в Европе подвергать сомнению концепцию мультикультуризма до того, как лидеры Европы выступили с его осторожной критикой?!

Сейчас же мы с удивлением наблюдаем, что в едином Евросоюзе нет единства по иммиграционной политике. Даже в соседних государствах (например, Франции и Германии или внутри Скандинавского региона) по-разному расставляют акценты. Не одинаково проявляет себя и гражданское общество. Где-то его отдельные сегменты сформировали антииммигрантские праворадикальные партии, где-то –нет. В любом случае- задача политиков-чутко улавливать колебания общественной конъюнктуры и взвешивать последствия своих решений. Следует помнить о том, что трудовой мигрант сталкивается со множеством экономических, социальных, психологических, культурных, организационных проблем в принимающем обществе[118]. Хватит ли материальных ресурсов и политической воли у конкретного государства решить эти проблемы?

Разумеется, миграционные потоки со временем не могут не меняться. В настоящее время специалисты констатируют рост влияния на рынке труда представителей китайского и индийского сообщества, «образовательный уровень которых выше, а положение в сфере занятости даже несколько лучше, чем у принимающего большинства»[119]. Эта категория мигрантов создает для принимающих стран меньше материальных проблем, но еще предстоит выяснить, как будет ли интегрироваться в западное общество или создавать этнические анклавы.

Таким образом, в общепланетарном масштабе регулирующие меры (сдерживающего или стимулирующего характера)должны работать на опережение и не отличаться неизменностью подходов.

В России в отличие от стран классической иммиграции и стран Европы, сформировалась своя, особая модель иммиграционной политики.

Учитывая веками складывавшийся многонациональный характер нашего государства, у российского социума выработалась привычка к межэтническому общежитию, которая никоим образом не напоминает американский коммерцилизированный и сверхмобильный «плавильный тигль». Огромные пространства страны и невысокая плотность населения, государственный патернализм и доброжелательность общества страховали его от острых межэтнических конфликтов. Распад СССР изменил статус бывших ремпублик и поставил в повестку дня выработку адекватной иммиграционной политики. В ней жесткость и прагматизм сосуществуют с этно-политическими преференциями в отношении потенциальных государств-союзников. Следует помнить о том, что Россия ввиду своего континентального евразийского положения не должна быть столь открыта как США, Канада и даже Европа.

Конечно, придерживаясь самостоятельной иммиграционной политики России не следует отказываться от изучения зарубежного опыта. Лучший путь- это организация международных исследований и обсуждений при участии специалистов разных стран. С точки зрения иммиграционной ситуации и стиля управления нам целесообразнее всего взаимодействовать с германскими коллегами, которые умеют достигать сбалансированного подхода и межпартийногоконсенсуса. И у нас, и у них одинаковый тип федерации, организованной «сверху». И у нас, и у них одинаково значима стоит проблема возвращения на родину представителей титульной нации (соответственно русских и немцев). И у нас, и у них пока еще не возникло сильной праворадикальной антииммигрантской партии, поскольку правящие партии готовы предложить меры по упорядочению миграции. Так что прямой резон русским и немцам работать над проблемой вместе.

ПРИЛОЖЕНИЯ

Таблица №1.

Иммиграция в страны Нового Света, 1851-1914 (в тыс. чел)[120]

Годы	Аргентина	Бразилия	Канада	США
1851-1860	-	122	-	2598
1861-1870	28	98	176	2315
1871-1880	262	218	343	2811
1881-1890	842	530	887	5245
1891-1900	648	1144	341	3689
1901-1909	1765	695	1644	8796
1911-1914	966	581	1258	4133

 

Таблица №2

Ведущие страны-доноры и страны-получатели иммиграционных потоков в XIX – начале ХХ вв.

Ведущие страны-доноры, 1846 - 1924
Великобритания	16 974 тыс. чел.
Италия	9474 тыс.чел.
Австро-Венгрия	4878 тыс.чел.
Германия	4533 тыс.чел.
Испания	4314 тыс.чел.
Россия	2253 тыс.чел.
Португалия	1633 тыс.чел.
Швеция	1145 тыс.чел.

 

Ведущие странны –получатели, 1820 -1924
США, 1821-1924	33 188 тыс.чел.
Аргентина, 1857-1924	5486 тыс.чел.
Канада, 1821-1924	4520 тыс.чел.
Бразилия, 1821-1924	3855 тыс.чел.
Британская Вест-Индия, 1836 -1924	1470 тыс.чел.
Куба, 1901-11924	766 тыс. чел.

 

Таблица №3

Выходцы из зарубежных стран, прибывшие в США

(по состоянию на 1850-1860 гг.)

Выходцы из