Очерк 8. Иммиграционная политика Германии и Нидерландов

Формирование германской иммиграционной правовой политики началось лишь во второй половине ХХ в.- намного позднее, чем в двух других ведущих европейских странах- Франции и Великобритании. Германия, будучи в XIX в. активным поставщиком трудовых ресурсов в Западное полушарие и не являясь крупнейшей колониальной державой, вплоть до окончания Второй мировой войны не притягивала к себе трудовых мигрантов. Более того национальный хозяйственный и политический кризис 1920-х гг. и приход фашистов к власти в 1930-е гг. сделали свободный въезд рабочей силы просто невозможным. Быстрое восстановление послевоенной экономики в 1950-е гг. впервые вызвало спрос на рабочие руки приезжих. Однако, причины сформировавшие его не были связаны с падением колониального режима, а имели прежде всего экономические, и идейно-политические корни.

В 1955 г. между Германией и Италией подписано первое соглашение о вербовке сезонных итальянских работников для сельского хозяйства. По этому соглашению на немецкие фермы прибыло 7900 итальянцев. Но вскоре стало очевидно, что реальная потребность немецкой экономики в рабочей силе была гораздо больше. Аналогичные соглашение были заключены с целым рядом стран: Испанией (1960 г.). Грецией (1960г.), Турцией (1961 г.), Марокко (1963 г.), Португалией (1964 г.), Тунисом (1965 г.) и Югославией (1968 г.).

Германия – одна из немногих западноевропейских стран, не имеющая колониального прошлого. Поэтому в Германии никогда не существовало «бывших граждан одной страны». Иностранные граждане, въезжающие на территорию страны всегда воспринимались как временное явление и к ним применялся термин «иностранец», что даже на законодательном уровне предполагало чуждость такого человека принимающему обществу. В соответствии с этой концепцией они прибывали в Германию на основе ротационного принципа. Иммигранты, в основном мужчины, въезжали на период от одного до двух лет, затем предполагалось их возвращение домой и замену их новыми работниками[73].

    Но таким образом могли набираться только неквалифицированные работники и сезонные сельскохозяйственные рабочие. Энергетический кризис в начале 1970-х гг., привел к уменьшению спроса на рабочую силу и как результат ужесточил иммиграционную политику во всех европейских странах. Германия не являлась исключением. Вместе с тем была одна существенная деталь. В определенных условиях рабочие могли вызывать к себе семьи — например, в случае продления контракта после года работы. На практике это привело тому, что ротационный принцип не работал. К началу 1970-х гг. в ФРГ из четырех миллионов иностранцев только две трети были рабочими, остальные — их детьми или другими членами семей. Как и во Франции, германское правительство пыталось решить проблему поощрением добровольного возвращения домой. В 1984 г. были установлены «гранты на репатриацию» для безработных иностранных граждан в размере 10,5 тысяч немецких марок с дополнительными выплатами их семьям. Правда существенного эффекта эти меры не дали: по этой программе из Германии уехали только около 40 тысяч человек[74].  

К 1990-м гг., либеральные настроения в отношении иммигрантов сменились настороженностью. К этому времени в Германии уже образовались крупные иммигрантский общины, обособленные в социальном и культурном плане. Кроме того, в конце 1980-х годов число лиц, ищущих убежище резко возросло. Как результат - серьезные дисбалансы на рынке труда, жилищные проблемы, а также социальная и культурная напряженность. Вспышки ксенофобии и нападений на иностранцев в Германия достигли кризисного уровня в 1992 г. В частности, улучшение интеграции иностранцев, легально проживающих в Германии, декларировалось в качестве одной из целей Закона об иностранцах (Aliens Act), вступившего в силу 1 января 1991 г. Особенностью позиции Германии в отношении иммиграции был также подход к вопросу селекции иммигрантов. Поскольку идея селекции применительно к населению дискредитировала себя в недавней истории государства, в Германии не проводились программы отбора мигрантов, в отличие от традиционных стран иммиграции.

Следует отметить, что кроме трудовой иммиграции, значительную часть иммиграционной правовой политики Германии составляли программы репатриации – возвращение этнических немцев. Для их реализации была создана соответствующая правовая база. Во-первых, право на репатриацию было закреплено в ст. 116 Конституции ФРГ от 1949 г.: «если иное не установлено законом, тот, кто обладает германским гражданством или тот, кто был принят на территории Германской империи по её состоянию на 31 декабря 1937 г. в качестве беженца или перемещённого лица немецкой национальности, или в качестве супруга или потомка одного из этих лиц». Во-вторых, согласно Закону об изгнанных и беженцах (1953 г.) все лица немецкой национальности, подвергшиеся в 1940-е гг. изгнанию с родных земель и проживавшие до 8 мая 1945 г. в бывших немецких восточных землях или вне Германии (в том числе в восточно-европейских странах, Китае) имеют право на репатриацию в Германию. Однако, до конца 1980-х гг. поток репатриантов был незначительным. Серьёзная волна репатриации приходится на период с 1988 по 2000 гг., когда в Германию вернулись около 2,7 млн. этнических немцев. Около 1,9 млн. из них проживало на территории бывшего СССР, 575 тыс. - в Польше и 220 тыс. - в Румынии. Количество прибывших в Германию достигло пика в 1990 г., составив 400 тыс. человек.

Еще одной особенностью германской иммиграционной политики является допуск в страну евреев-переселенцев как своеобразный акт искупления за вину во Второй мировой войне. «Существовавший в Германии до начала 2005 г. режим приема европейских иммигрантов предусматривал в качестве единственного условия въезда и проживания в ФРГ с получением всех существующих там социальных благ лишь принадлежность к европейской национальности или наличие, как минимум, одного родителя-еврея (эти данные должны были удостоверяться еврейской общиной страны происхождения иммигранта). За 14 лет в ФРГ переселились около 200000 евреев из стран СНГ[75]. Впоследствие местные власти, столкнувшиеся с финансовыми трудностями, столкнувшиеся с финансовыми трудностями выступили с инициативой ужесточения требований к въезжающим. «Отныне они сами и члены их семей старше 12 лет должны знать немецкий язык и быть в состоянии доказать, что не будет претендовать на социальное пособие или пособие по безработице. Кроме того, должно быть представлено подтверждение о приеме в одну из существующих в ФРГ еврейских общин (только 80.000 евреев-иммигрантов с Востока состоят в еврейских общинах Германии)[76]»

С 1 января 2000 г. вступил в силу новый Закон о гражданстве, согласно которому «право крови» дополнилось «правом почвы», что позволяло детям иностранцев, рожденным в Германии, автоматически получают немецкое гражданство, если хотя бы один родитель легально находится в Германии в течение восьми лет. В то же время, до совершеннолетия (18 лет) они могли сохранять гражданство их родителей, но должны определиться с выбором гражданства до достижения 23 лет.

К концу ХХ в. сложилась ситуация, при которой среди немецких иностранцев, весьма значительной – около трети - оказалась доля таких неграждан, которые жили в Германии в течение долгого времени или даже от рождения, оставаясь «иностранцами» в немецкой статистике и общественном дискурсе. Таким образом, едва ли не 2 млн. чел., считаясь иностранцами, де-факто являются для Германии неиностранцами и  негражданами[77].

 

Германия, как и остальные страны с динамично развивающийся экономикой, не осталась в стороне и от гонки за привлечение высококвалифицированной рабочей силы. В августе 2000 г. была введена система «green card» для привлечения работников в отрасли, связанные с развитием информационных технологий.

С 1 января 2005 г. вступил в силу новый «Закон об иммиграции». Вместо прежней системы, предусматривающей пять видов разрешений на проживание в Германии вводится лишь два вида разрешений: на временное и на постоянное проживание. На постоянное проживание имеют право лица, прибывающие в Германию с целью получения образования, трудовой деятельности в ФРГ, воссоединения семьи, а также по причинам гуманитарного характера. По новому закону квалифицированные иммигранты (ученые, компьютерные специалисты и др.) впредь смогут жить и работать в ФРГ неограниченное время, более надежным станет статус пребывания в ФРГ беженцев, которые подвергались на родине гонениям, И наоборот, ужесточаются меры и расширяются возможности для депортации из Германии нежелательных иностранцев, подозреваемых в террористической деятельности (особенно тех, которых заподозрили в связях с исламскими террористами), а также проповедующих в Германии идеи расовой или религиозной нетерпимости. Вводятся совершенно новые положения, которых раньше не было в разрозненном законодательстве по иммиграции. Это положения адресованы тем, кому необходим статус иммигранта, но реальных оснований нет. Для этого необходимо инвестировать в Германию минимум 1 млн евро и создать здесь, по меньшей мере, 10 рабочих мест. В области интеграции иностранцев акцент делается на создание языковых и интеграционных курсов для иммигрантов.

Что касается интегрированности иммигрантов, то Германия испытывает те же трудности, что и Франция: каждый пятый выходец из Турции не знает немецкого языка или знает его явно недостаточно. 7% процентов турецких иммигрантов вовсе не имеют образования. Половина проживающих в ФРГ турок не заботится о поддержании регулярных контактов с немецким населением. Отмечается также, что более 15% турецких иммигрантов получают социальное пособие Hartz-IV, в то время как среди выходцев из Греции таких в почти в два раза меньше - 7,6%. В целом, польские, греческие, итальянские иммигранты и, с рядом оговорок, выходцы из стран бывшей Югославии гораздо легче, чем турки, интегрируются в немецкое общество и на рынке труда.

В 2012 г. берлинский Институт изучения общественного мнения INFO GmbH и размещающийся в турецкой Анталье НИИ Liljeberg Research International представил крупное социологическое исследование «Deutsch-Türkische Lebens- und Wertewelten 2012».
 Репрезентативная выборка охватила 1100 человек т.н. германских турок (исследователи их обозначили как Türken in Deutschland (TiD) – турки в Германии), возраст участников опроса - от 15 лет. Из них 27% родились в ФРГ, ещё 39% живут в Германии минимум 30 лет.  Исследование выявило серьёзные проблемы которые несёт в себе слабоинтегрированное, как выяснилось, в германское общество турецкая диаспора. По сути, турецкая община сформировала параллельное общество, подчинённое Германии пока только политически, и зачастую не лояльное к стране пребывания. Так, только 15% респондентов назвали Германию своей родиной (в 2009 г.этот показатель составлял 21%, в 2010 – 18%). Для 45% Германия и Турция являются родиной в одинаковой степени, для 38% на первом месте стоит Турция, оставшиеся 2% заявили, что ни одну из стран своей родиной не считают. По мнению специалистов существует опасность, что турецкие переселенцы могут создать собственную исламскую партию и лоббировать принятие Турции в Евросоюз, что не отвечает интересам последнего.

17 октября 2010, на конференции в Потсдаме канцлер ФРГ А.Меркель публично заявила о провале политики мультикультурности в Германии[78].

Предельно откровенно высказывается и бывший федеральный канцлер Гельмут Шмидт (СДПГ): «Немцы не в состоянии ассимилировать все семь миллионов приезжих», более того, они и не хотят ассимилировать, поскольку «внутренне настроены по большей части недружелюбно по отношению к чужакам»[79].

Стоит подождать, какие последуют практические шаги. Во всяком случае нам представляется, что германское общество в силу его здорового консерватизма потенциально более приспособлено, чем остальные социумы, к решению сложной и застарелой иммиграционной проблемы.

***

Иммиграционная политика традиционно космополитичных по духу Нидерландов отличалась крайним либерализмом. Страны первой буржуазной революции и убежище для гонимых из других стран протестантов она выработала особый тип терпимости в отношении иностранцев. В то же время в середине XX в. к мотиву идеологической толерантности присоединились и обычные для других европейских стран обстоятельства- крах колониальной системы и потребность в дешевой рабочей силе в период,последовавший за Второй мировой войной.

Первая волна иммигрантов прибыла из приобретших независимость голландских колоний (Индонезия - 1949 г., Суринам - 1975 г.). Многие из приезжих говорили по-голландски, знали культуру и историю страны, имели ее гражданство. Вторая волна, как и в Германии, была связана с политикой рекрутирования неквалифицированной иностранной рабочей силы, осуществлявшейся с 1960 по 1974 гг. на основании договоренностей между Министерством труда и социальных вопросов, предпринимательскими и профсоюзными организациями. Нидерланды, которые стали использовать иностранную рабочую силу на пять лет позднее Германии, Швейцарии и Бельгии. Были заключены  соглашения о привлечении трудящихся-мигрантов с Италией (1960 г.), Испанией (1961 г.), Португалией (1963 г.), Турцией (1964 г.), Грецией (1966 г.), Марокко (1969 г.), Югославией (1970 г.). Третья волна иммиграции стала результатом воссоединения семей и притока беженцев, которые прибыли в страну в значительных количествах с 1985 г. Среди государств - членов ЕС Нидерланды входили в число лидеров по количеству поданных ходатайств о предоставлении убежища. (например в 1994 г. было подано 52000 таких ходатайств). Приток лиц, ищущих убежища, способствовал изменению состава иностранных жителей: в 1971 г. в Нидерландах проживали представители 28 государств, в 1998 г. - уже 110 стран.

Нидерланды были одним из первых европейских государств, разработавших и внедривших политику интеграции иностранцев, базировавшейся на принципе мультикультурализма, предполагавшем государственную поддержку институтов и организаций, которые создавались мигрантами с целью сохранения и развития их религиозной и культурной самобытности[80]. По сути дела поощрялась культурная изоляция   этнических меньшинств.

1990-е гг. показали неэффективность подобной  искусственной политики консервацию этносов, в связи с чем власти перешли к индивидуальной интеграции, разработке антидискриминационного законодательства, и ужесточениею подходов к нелегальным мигрантам, проживавшим на территории страны. Стимулом к корректировке послужило неожиданное проявление праворадикальных настроений, воплощенное в феномене политика-одиночки Пима Фортейна. Профессор социологии и автор книги «Против исламизации нашей культуры», он был приглашен в лидеры новым общественным движением «Жизнеспособные Нидерланды», состоящего из озабоченных «чужаками» горожан Амстердама, Роттердама, Утрехта. На муниципальных выборах в марте 2002 г. движению сопутствовал неожиданный успех и Пим Фортейн, создавший теперь уже собственную партию «Список Пима Фортейна», еще более радикализировал свои антииммигрантские требования. Он «хотел создать дополнительные сложности для тех, кто уже осел или хотел осесть в стране. В частности, предлагались возрастные ограничения на браки с иностранцами с 21 года, а не с 18 лет, как в брачных отношениях коренных жителей. Кроме того, нидерландский партнер по брачному союзу с иностранцем должен иметь уровень годового дохода на 30% выше официального прожиточного минимума. Новацией выглядела и процедура воссоединения семей. Легальные иммигранты могли перевезти с собой детей, однако их возрастной порог был уже не 18 лет, как по существующим законам, а 12 лет. Последнее обстоятельство связывалось с желанием «окультурить» иммигрантскую молодежь, сделать ее еще до вступления в трудовую жизнь приемлемой для общества в языковом и общеобразовательном отношении, исключить внедрение через семьи чуждой стране ментальности»[81].

Высказывались призывы ужесточить наказания, допустить для подавления иммигрантских волнений использовать армейские части, увеличить число тюрем. В социальной области «предлагалось» отменить дотации государства и переориентировать медицинские учреждения на самоокупаемость, дабы сократить число пациентов клиник различного профиля. Пособия по нетрудоспособности должны были выдаваться строго индивидуально, без какой-либо общей схемы, традиционно свойственной Нидерландам. Резко сокращалось и число стипендиатов в вузах страны: лишь особо одаренные студенты могли претендовать на обучение за счет государства. С учетом роста наркомании в среде выходцев из стран третьего мира весьма впечатляюще выглядело предложение ликвидировать центры реабилитации для соответствующих людей и делать им смертельные инъекции,…[82]».

Лишенный привычной политкорректности и даже жестокий в своих позициях Фортейн вызвал переполох и неудовольствие среди нидерландских политиков и вскоре был убит одним из активистов партии «Левые Зеленые» (убийца был приговорен к беспрецендентному для либеральных Нидерландов тюремному сроку в 18 лет). Однако партия покойного все же добилась электорального успеха, а парламентские выборы мая 2002 г. стали поворотным моментом в истории страны. Наступил конец эры стабильных партийных коалиций и произошел переход к периоду неустойчивости во взаимоотношениях партий. Возглавивший коалиционный кабинет христианский демократ Ян Петер Балкененде занял более конструктивную и одновременно не столь радикальную позицию, как Фортейн

 В 2003 г. правительство Нидерландов провозгласило новую политику интеграции. Ее целью стало общее гражданство для граждан, представляющих этнические меньшинства, и для голландских граждан. Это означало, что все граждане должны говорить прежде всего на голландском языке и признавать и придерживатся основных норм жизни, традиционных для Нидерландов.

   Ужесточение подходов выразилось в повышения контроля за нелегальным мигрантам. Создание интеграционный и ассимиляционных программ (например, программ по изучению языка) явилось не совсем адекватной попыткой решить проблему культурной и этнической обособленности иммигрантов.

В июне 2011 г. голландский министр внутренних дел внёс в парламент законопроект об интеграции, в котором, в частности, говорится, что «Правительство разделяет общественное недовольство мультикультурной моделью общества и планирует сместить приоритеты в направлении сохранения ценностей голландского народа. При новой системной интеграции ценности голландского общества будут играть центральную роль. В связи с этим изменением правительство отказывается от модели мультикультурного общества». [83]  

Протест голландского общества против либеральной политики в отношении иммигрантов отразился и на результатах парламентских выборов. Так в 2010 г. третье место – (24 депутата -) получила Партия Свободы, увеличив свой результат почти в 3 раза, по сравнению с 2006 г. В 2012 г. она также была та третьем месте, набрав 10, 1 % голосов. Эта партия традиционно занимает жёсткую позицию в отношении иммиграции и строит свою предвыборную программу исключительно вокруг вопроса исламизации.

Выход темы иммиграции в такую плоскость общественной дискуссии, говорит о том, что сложилась ситуация глубочайшего разрыва между иммиграционной и интеграционной политикой государства в отношении иммигрантов. Сравнительно успешно такая политика возможна лишь при условии двух факторов: сравнительно малого числа инокультурных граждан и отсутствие глубоких социальных противоречий между принимающим сообществом и иммигрантами.

Относительно продолжительное время первое условия соблюдалось ввиду сравнительно небольших темпов иммиграции. Однако, в начале XXI в. годах число иммигрантов превысило критическую массу. На данный момент Нидерланды находятся на одном из первых мест по количеству иммигрантов среди Европейских стран – более 16 %. В такой ситуации говорить о такой категории как «меньшинства» не приходиться. Вторая составляющая обеспечивалась постоянной социальной поддержкой иммигрантов за счёт социальных пособий, выплачиваемых государством. Однако в условиях финансово-экономического кризиса, подобное в прежних масштабах уже невозможно.

Рекомендованная литература.

1. Антонов И.П. Правовое положение беженцев по законодательству ФРГ // Международное публичное и частное право. - 2005. - N 6. - С.44-46.

2. Бовкун Е. Иммиграционная политика Германии // Современная Европа. 2005.№ 4. С. 28 – 37

3. Варюхина. Управление иммиграционными процессами в Европейском Союзе: опыт Германии.// Пространство и время в мировой политике и международных отношениях: материалы 4 Конвента РАМИ. В 10 т. / под ред. А. Ю. Мельвиля; Рос. ассоциация междунар. исследований. – М.: МГИМО-Университет, 2007.

4. Васильева Т.А. Иммиграционное законодательство и миграционная политика Нидерландов// История государства и права. 2009. №19,20.

5. Ватлин А.Ю.Германия в 2000-2010 годах//Новая и новейшая история 2010,№6

6. Германия. Вызовы ХХI века. / Под ред. В.Б. Белова. М.: Весь мир. 2009. – 792 с.

7. Государства Альпийского региона и страны БЕНИЛЮКС в меняющейся Европе/Под.ред.В.Я.Швейцера.М.,2009

8. Дамаскин О. Новые правила иммиграции и интеграции в Германии // Обозреватель. - 2004. - № 11 (178). - С. 19 - 28.

9. Карачурина Иммиграционная политика Германии: успешный - неуспешный опыт.//Мировая экономика и международные отношения. 2008. №7. С. 50-60

10. Костюченко А. С. .Иммигранты в Нидерландах. Иностранцы в небольшой высокоразвитой стране // География. 2006. № 19. С. 3-8

11. Шатохина-Мордвинцева Г.А.История Нидерландов.М.,2007