Особенности региональной социальной политики в России

В течении последних десятилетий в Российской Федерации проходили активные процессы административно-политической регионализации, благодаря ним сформировалась современная система дифференциации на региональные субъекты. Основными положительными результатами данного процесса стало значительное возрастание вариантов направления дальнейшего государственного развития, серьезно расширилось разнообразие и сложность механизмов государственного управления. Вместо экстраполяции на все территориальные единицы единой утверждённой модели социально-политической и экономической трансформации и развития в стране сформировались и действуют 85 самостоятельных центров модулирования и проведения в жизнь собственных социально-экономических проектов и стратегий регионального развития.

Но даже в этом контексте проблема регионализации нашей страны не теряет своей актуальности и всё ещё остаётся на повестке дня. Именно поэтому автор делает вывод, что данному вопросу стоит уделить глубокое внимание и провести исследование в рамках рассмотрения общенациональной стратегии модернизации и трансформации российского общества.^[1]

С учётом подобных предпосылок невозможно обеспечить поступательное и равномерное развитие социально-политической системы без чёткого соблюдения баланса динамики её элементов. Регион в данном контексте, будучи федеративной единицей, может рассматриваться с одного ракурса в роли индикатора социальных преобразований общества, а с другого сам выполняет роль активного действующего субъекта по реформации всей социальной сферы.

Одной из наиболее однозначных и важных структурных единиц регионального развития является социальная ориентация, вместе с тем, обычно не принимаемая во внимание. В её функции входят совокупная оценка основных региональных параметров качества и уровня жизни населения и определение направления их вектора.^[2]

К сожалению региональные особенности социальной политики в России остаются до сих пор слабо изученными. Сопутствующие социально-политические трансформации только усугубляют глубину вопроса.

Процесс формирования региональной политики как правило начинается с сопоставления общей социально-политической ситуации как в регионе, так и в стране в целом, проведения сравнительного анализа соответствующих показателей. Используется двухуровневый подход, когда за органами федерального значения стоят разработка общих направлений социальной политики государства, подходящей законодательной базы, а также формирование его целостной стратегии, а на регионы возлагается разработка регионального подхода и методик к проблемам социальной сферы. На основе практических результатов данной работы выявляются базовые факторы влияния на протекающие в регионах социально-политические процессы, специфика проведения региональной политики. При осуществлении анализа региональной конъюнктуры обычно опираются на уже имеющиеся исследования показателей различных отраслей. Затем разработанная концепция региональной социальной политики должна быть структурирована и представлена во всей полноте в виде специализированной документации. Как правило встречаются такие шаблоны документации как региональные паспорта, социально-экономические концепции регионального развития различных уровней и длительности, всевозможные нормативные документы, а также прикреплённые к ним Указы Президента и Правительства РФ.

Как уже упоминалось, региональная политика обладает многоуровневой структурой, по мнению В.П. Олейника она подразделяется на следующие уровни:

1. Федерация — регионы (национальная региональная политика)

2. Регионы — регионы (межрегиональная социальная политика)

3. Регионы (региональная политика субъекта в собственном отношении)

4. Регионы — локальные административные единицы (уровень местного самоуправления)

 

 

Сложность и глубина структуры социальной сферы также требует для своей регуляции весьма сложной управленческой системы. На федеральном уровне социальной сферы подобную регулятивную систему представляет совокупность всех социальных министерств. На уровне регионов функционируют соответственные представительные департаменты и комитеты. Местный уровень представляется социальными управлениями и отделами. Эффективность функционирования всей социальной системы обуславливается не только сбалансированной управленческой структурой, но и обеспечением соответствующей законодательной базы, реализации главных социальных принципов. Всё это способствует в некоторой степени прогнозированию внешних воздействий на социальную сферу и её реакции на них, а также задаёт определённые стандарты для управленческой деятельности.

Управление социальной сферой и её организация требуют сопутствующего решения разнообразных проблем, выполнения множества функций, проработки организационных и аналитических задач, и в целом сопряжены с обработкой колоссальных по сложности и объёму информационных потоков.^[3] На всех управленческих уровнях социальной сферы в соответствии с иерархией и доступом обязана предоставляться вся необходимая информация, прошедшая также дополнительную обработку, каналы её представления выполняют двустороннюю роль, передавая «сверху-вниз», как и «снизу-вверх».

В социальной сфере в секторе государственного регулирования специалистами выделяются следующий ряд проблем:

· Идентификация совокупности объектов регулирования;

· Обработка методики и выработка основных приёмов регулирующего воздействия;

· Особенности взаимодействия между региональными и федеральными органами управления;

· Формирование и выявление финансовой базы для социальной сферы.

 

Управление социальной сферой влияет на все слои общества, поэтому любые социально-значимые решения обязаны подвергаться экспертизе как на региональном, так и на федеральном уровне. Социальная сфера в целом является крайне специфической областью взаимодействий и отношений, формирующихся в среде субъектов общественной жизни, потому её управление обязано принимать во внимание ряд факторов и условий, стоящих за процессами развития и воспроизводства, а также совершенствования взаимодействия в среде общественных групп и индивидов. Потому органы федеральной и региональной       власти обеспечивают оптимальную интеграцию совокупных усилий всех субъектов социального управления и являются верховным социальным институтом.

Можно выделить либеральную и патерналистскую модель регулирования социальной сферы.

Либеральная социальная модель предоставляет каждому гражданину больше свободы и пространства при решении персональных проблем, это означает ослабленную регулятивную и вспомогательную роль государства и большую индивидуальную самодостаточность граждан в сфере социальных вопросов. В процессе реализации данной модели с государства снимается основное бремя социального воспроизводства. Важно подчеркнуть, что подобного вида модель жизнеспособна и эффективна только лишь в условиях развитого экономического, правового, политического и культурного государства.

Патерналистская модель является полной противоположностью вышеописанной. Всё бремя социальных лишений ложится на плечи государства, люди принимают слабое участие в решении личных социальных проблем. Такую модель по-другому можно назвать уравнительной, её главный минус в снижении общей мотивационной планки и стимула граждан к самореализации.

На нынешнем этапе развития отечественной социальной науки наиболее оптимальной в сравнении с вышеописанными представляется промежуточная модель. Современный подход к формированию стратегии социальной сферы больше ориентируется на данные социальной динамики и её развитие, а также на поддержание стабильного социального баланса. Развитие социальной сферы регионов в такой модели сопряжено с оптимизацией состояния основных социальных индикаторов.^[4] Однако сильная региональная дифференциация диктует различные низкие планки для каждого отдельного субъекта. Потому современные модели характеризуются интеграций основных усилий регионов в сфере социальной деятельности, это позволяет достичь удовлетворительные для всех социальные безопасность и стабильность.

Региональная политика в сфере социальной деятельности неразрывно связана с соответствующими демократическими принципами социальной справедливости, равноправия: это означает политику борьбы с дискриминацией на уровне регионов и внутри них, приведение регионального состояния к определённым стандартам, достижение отстающими субъектами средней планки доходов, уровня развития транспортной сети и коммуникаций, объектов и институтов социальной инфраструктуры.^[5]

Основа всей социальной государственной политики — это создание необходимых условий по повышению благосостояния населения, его среднего уровня жизни, обеспечение пакета основных социальных гарантий, а также обеспечение должного уровня экономической мотивации общественного производства. Большая часть описанных выше задач в настоящее время находятся в ведении региональной политики, так как современный подход к социально-экономическому развитию для наибольшей эффективности требует именно такое разграничение полномочий.
Основные формы и методы регуляции регионального социально-политического развития государством

Как свидетельствует практика, в условиях социально-экономических преобразований выработка и осуществление эффективной социальной политики требует к себе пристального внимания и единства действий государственных структур. Схема перераспределения социальных полномочий и финансовых ресурсов, в чем нуждается Россия, должна исходить из концепции, суть которой заключается в регулирующей роли государства в социальном процессе и упрочнении взаимосвязей Федерации и ее субъектов.[6]

Потребность в регионализации социальной политики вызвана существенным расширением субъектов управления социальным развитием за счет регионального, местного и организационного звеньев управления. Изменения в составе субъектов управления социальной политикой в настоящее время наиболее рельефно отражают тенденцию к децентрализации.

Вместе с тем, процедура проведения регионализации и муниципализации социальной политики, на наш взгляд, не означает как таковое устранение федеральных органов исполнительной и законодательной власти от совместного участия в управлении регуляции социально-политической жизни, из этого не следует перенос всей полноты ответственности и обязанностей за состояние региональной социальной сферы на плечи региональных органов власти и местного самоуправления, как и трансформация и замещение единой государственной социальной политики полностью локальной и автономной для каждого отдельного региона. В процессе преобразований по регионализации социальной политики наибольшую роль отдаётся оптимальному и гармоничному сочетанию между умеренно сократившимся федеральным регулированием правительственными ведомствами, и региональным и местным. Иначе говоря, сочетание общей законодательной основы и базисных принципов, одинаковых для всей страны, с особой спецификой их реализации, с возможностью местной инициативы и высокой комплементарностью.

Рассмотрим механизмы реализации вышеперечисленных функций федеральных органов государственной власти, под которыми мы понимаем сложную совокупность методов, приемов, технологий, способов, с помощью которых осуществляется функционирование социальных систем, реализация социальной цели, достижение определенного результата, удовлетворение общественного и индивидуального интереса.

Согласно данному определению, представляющие государство федеральные органы государственной власти и власти субъектов Российской Федерации обладают основными механизмами для реализации первичных социальных функций, а именно: организационными, правовыми, экономическими.

Характерными особенностями сложившегося правового механизма реализации социальных функций федеральных органов государственной власти является, на наш взгляд, его несистемность и отсутствие четкой правовой упорядоченности. Как было показано выше, правовая база государственного регулирования социального развития никогда не формировалась как целостный массив нормативно-правовых актов, воплощающий единые концептуальные представления о сущности, содержании и формах государственной социальной политики. В этой сфере традиционно доминировали субъективизм и чрезмерная политизированность, упрощенный подход и конъюнктурность. Дело в том, что первичное в социальной сфере законодательство зародилось лишь в 1995, когда и были приняты основные законы, составляющие основу правового механизма регулирования социальной сферы. В связи с этим социальное законодательство в настоящий момент имеет на себе отличительные признаки того периода и порой несёт конъюнктурный характер. В результате большинство законов, несущих на себе отпечаток иллюзий первого этапа трансформаций, обречено существовать только на бумаге - у общества объективно не хватает финансовых средств, необходимых для их реализации. Хотя законы принимала Государственная Дума, на подпись Президенту они могли поступать после одобрения Совета Федерации.

Однако, пусть действующее социальное законодательство имеет и очевидные достоинства, но в своём нынешнем виде, оно явно несёт в себе недоработки постперестроечного периода, являющиеся следствием «социалистического наследия», и не соответствует в полной мере современным развития и модернизации общественной системы. Многие законодательные акты несут сугубо декларативный характер, а большая часть норм и нормативных актов являются отсылками (как правило к подзаконным актам и законам, которые еще не приняты) и именно потому, не реализуют прямое воздействие.

Из числа принимаемых Думой законопроектов до 60% регулярно поступает из Администрации Президента и правительства.

Из-за бессистемности социального нормотворчества в России сформировалосьдовольнонеоднородное и обширное правовое поле с множеством «белых пятен», внутренних противоречий, индивидуальных решений и т.п. Социальные законы, издаваемые на основе перманентных политических интересов (часто в нарушение требований протекающего законодательного процесса), как правило, не способны применяться на практике, не соответствуют реальностям, не принимают во внимание специфику и иные особенности регионов, материальные и финансовые возможности по обеспечению и реализации их в регионах и на местах.

Довольно распространено мнение, что большая часть проблем, связанных с реализацией основного перечня социальных законов, а также их ненадлежащим исполнении или низкой эффективности, связаны с недостатком или даже отсутствием финансирования. Однако, можно предположить, что недостаток или отсутствие финансирования является не причиной, а вероятным следствием неисполнения (неприменения —отсутствие области применения) социальных законов. В данном случае задействован целый комплекс различных причин, истоки которых находятся на уровне законодательства.

Вместе с тем, законы, которые принимаются субъектами Федерации, как правило являются более реальными и исполнимыми, по тем причинам, что они в целом принимают во внимание местную специфику возможностей и потребностей населения.

Так, например, в Воронежской Области принят Закон Воронежской области: «О государственной социальной помощи в Воронежской области»[7] от 25 июня 2012 года N 98-ОЗ, комплексно регулирующий реализацию системы социальной поддержки и защиты населения в регионе. Кроме того, в данном случае нельзя не учесть сугубо политические интересы, которые определённо входят в основной фокус федеральных и региональных властей в попытках «перетянуть одеяло на себя». В итоге принятые на федеральном уровне социальные законы, изначально имеющие множество противоречий и недоработок, инициируют и «тиражируют» многие свои недостатки в законодательство субъектов.

Если обеспечить хотя бы частичную ликвидацию описанных причин, то не будет возможности использовать социальное законодательство в качестве основного средства для широких манипуляций общественным мнением (и голосами возможных избирателей), удовлетворения и реализации индивидуальных политических целей и амбиций. Стоит особо подчеркнуть отсутствие групп, проводящих активную лоббистскую деятельность.

Лоббистская деятельность общественных объединений в Федеральном Собрании по-прежнему выражена чрезвычайно слабо.

С проблемой эффективности социального законодательства имеет тесную взаимосвязь и другая - отсутствие удовлетворительных взаимоувязанных и чётко организованной государственной минимальной стандартизации социальной защиты, а также оказания социальной помощи, установленная аббревиатура — ГМСС. Вместе с тем наиболее общие положения и принципы формирования ГМСС в настоящее время, так или иначе, фигурируют в ряде федеральных законодательных актов.

В законе о «минимальных государственных стандартах»[8] предусматривается, необходимость соответствия социального обслуживания государственным стандартам, устанавливающим первичные требования по качеству и совокупному объёму поставляемых социальных услуг, а также условиям и порядку их оказания (п. 6). Данные государственные стандарты должны устанавливаться Правительством РФ (п. 5), а также являются обязательными к соответствию для всех социальных служб в независимости от форм собственности и хозяйствования, и на территории всей Российской Федерации(п. 6).

Думается, что взаимосвязанные проблемы в правовой сфере могут иметь разрешение следующим путём: в федеральном законодательстве необходимо больше учитывать и накапливать опыт действующего на текущий момент регионального социального законодательства, так как основная инициатива в формировании и принятии тех или иных законодательных актов не всегда может и должна исходить из Центра. Иными словами, власть обязана управлять законотворческим процессом в условиях сложного перехода в новое качественное состояние нашего общества. Регионам же будет адекватно предоставить большую свободу действия в этой сфере, но ограниченную рамками федерального законодательства.

Кроме того, по нашему мнению, причины неэффективности социального законодательства связаны с отсутствием его проработанной и органичной «инфраструктуры». Для эффективной и полноценной работы рассматриваемых законов необходимы к разработке и принятию ряд соответственных законодательных актов и проведение государственной политики в сферах, соотносящихся со сферой оказания социальной поддержки и социальной защиты. Вместе с тем необходима четкая продуманная государственная политика, сфокусированная на поддержке и развитии мелкого и среднего предпринимательства; формировании условий для развития и более широкого распространения деятельности негосударственных социальных служб, а также общественных объединений, способных оказывать посильную помощь социальным службам и их работкам.

С преодолением проблемы «инфраструктуры» связана ликвидация иных довольно значимых недостатков, которым подвержено в целом все социальное законодательство и которые крайне важно принимать к сведению и корректировать при разработке и принятии новых законодательных актов. Подобным недостаткам можно скорее приписать структурный концептуальный характер. В контексте данных проблем действующее социальное законодательство отличается в большей степени «описательно», нежели «функциональной» характеристикой. Если точнее, то множество законов и подзаконных актов в данной области не обладает оптимальными механизмом реализации — необходимой гарантийностью (материальными, правовыми, финансовыми).

Леоновым С.Н. и Сидоренко О.В. предлагается проект «селективной государственной поддержке регионального развития»[9]ряд принципиальных положений которого, на наш взгляд, можно адаптировать применительно к региональной социальной политике федерального Центра.

Один из важнейших элементов модернизации государственной системы управления — проведение реформации органов исполнительной власти. Метаморфозы экономической системы России, произошедшие за последние десятки лет, спровоцировали ряд последствий в виде трансформации, гибели старых и возникновению современных социально-экономических институтов. Вместе с тем принципы и база для принятия решений, механизмы и основная структура системы органов исполнительной власти видимо не претерпели значимых качественных изменений.

В краткосрочной и среднесрочной перспективе имеется необходимость провести основные мероприятия упомянутой административной реформы, для этого необходимы[10]:

· окончание процессов по разграничению пересекающихся полномочий между федеральным центром и исполнительной властью субъектов Российской Федерации, применение и внедрение, где имеется возможность и целесообразность, механизмов взаимного делегирования полномочий;

· ликвидирование определённых функций государственного регулирования в некоторых сферах экономической и общественной жизни (дерегулирование);

· выявление и закрепление за исполнительной властью на законодательном уровне ныне отсутствующих полномочий и функций, необходимых для обеспечения и реализации гражданских прав и свобод, отражённых в конституции;

· широкое распространение практики по проведению независимых экспертиз проектов новых нормативно-правовых актов, обеспечение на законодательном уровне гражданских прав на доступ к информации об основной деятельности органов государственной власти, создание для этого доступных соответственных информационных ресурсов;

· Решение проблемы дублирования полномочий ифункций, закрепленных за органами федеральной исполнительной власти;

· Чёткое разграничение правоустанавливающих и правоприменительных функций в системе органов федеральной исполнительной власти;

· Предотвращение практики, когда орган исполнительной власти, за которым закреплена регуляция определённых социальных и рыночных отношений, одновременнолибо самостоятельно, либо через подконтрольные ему организации и институты, является между тем объектом данного регулирования;

 

Подводя некоторый итог изложенным выше положениям, следует отметить, что решить социальные проблемы без правильного использования специальных рычагов невозможно. Необходимы среднесрочные и перспективные модели, и соответствующие показатели и нормативы тактического и стратегического реагирования. Это позволит определить приоритеты в направлениях, ресурсах социального движения региона, поэтапное инвестирование средств.