Тема 1. Содержание, объекты, формы и уровни финансового регулирования
Современные научные школы о необходимости и роли государственного финансового регулирования
Активизация научных исследований и дискуссий о роли государства в современной рыночной экономике, необходимости, границах и эффективности государственного финансового вмешательства в экономические и социальные процессы была вызвана недавним мировым финансовым кризисом 2007— 2009 гг. Кризис поколебал уверенность в совершенстве моделей, построенных в духе экономики предложения, либерализма.
В настоящее время необходимость государственного регулирования рыночной экономики признается всеми, хотя мера и методы вмешательства государства в хозяйственную деятельность предпринимателей принимаются по-разному. Дж. Стиглиц отмечает, что "за последние два столетия экономисты пришли к признанию того, что рынок не всегда работает так совершенно, как предполагает большинство горячих приверженцев свободного рынка, чему немало примеров".
С определенной долей условности можно выделить два основных направления при решении вопроса о государственном финансовом вмешательстве в условиях рыночной экономики в современной науке: последователей неоклассической школы, включая монетаристов, неоинституционалистов, с одной стороны, и неокейнсианцев, с другой. Первое направление приветствует принципы либеральной экономики и невмешательство государства в экономические процессы. Второе — принципы использования финансовых инструментов государством, включая налоги и расходы бюджетов бюджетной системы для достижения макроэкономической сбалансированности и устойчивого роста. Но как отмечают П. Самуэльсон и У. Нордхаус, "взгляды кейнсианской, старой и новой классической, монетаристской и т.д. школ хорошо увязываются между собой, если рассматривать их как углубленный анализ тех или иных аспектов потребительских ожиданий, рыночного равновесия и совокупного спроса".
В зарубежной литературе впервые о необходимости государственного вмешательства в рыночную экономику писали Дж. М. Кейнс и представители стокгольмской школы. Такую необходимость экономисты связывают с "провалами рынка".
Преодоление "провалов рынка" может осуществляться правовым регулированием (например, законодательным установлением минимального размера оплаты труда), но государство также использует экономические инструменты, к которым относятся и финансовые.
Дискуссионные вопросы финансового регулирования, его объектов и основных элементов
Содержание финансового регулирования
Финансовое регулирование— это воздействие на экономические и социальные процессы, направленное на предотвращение возможных или устранение имеющихся диспропорций, обеспечение развития передовых технологий и социальной стабильности путем концентрации финансовых ресурсов в одних сегментах рынка и ограничения роста финансовых ресурсов в других.
Основные методы финансового воздействия связаны с государственными и муниципальными финансами: государственными и муниципальными доходами, расходами, заимствованиями, гарантиями.
Из данного определения вытекает, что финансовое регулирование может предполагать финансовое стимулирование и финансовое сдерживание. Например, в гл. 5 "Финансовая политика как антициклический инструмент" Обзора мировой экономики МВФ за 2008 г. содержится таблица, иллюстрирующая результаты анализа докризисных, кризисных и послекризисных ситуаций в разные периоды времени в разных странах мира, а также эффектов от использования финансовых стимулов и финансовых ограничителей (табл. 1.).
Существуют и другие подходы к определению финансового регулирования. В современных научных исследованиях, в которых отражается институциональный подход, финансовое регулирование связывают с так называемой вторичной функцией государства — созданием и поддержанием инфраструктуры для рыночной экономики. "Неоинституциональная интерпретация понятия инфраструктуры включает в себя создание работоспособного института прав собственности как системы отношений, связанных с возникновением и перемещением (трансакцией) определенных прав между экономическими субъектами, поддержание в экономике определенных "правил игры", или правопорядка, и финансирования государством части трансакционных издержек". Близким к данному определению финансового регулирования подходом является нередкое в зарубежных и некоторых российских источниках отождествление понятий "финансовое регулирование" и "государственное регулирование рынка финансовых услуг". В этом случае основные методы регулирования связаны с соответствующими правилами, ограничениями, формами надзора, лишь в отдельных случаях — с использованием экономических инструментов.
Таблица 1. Макроэкономические показатели в докризисный, кризисный и послекризисный периоды с использованием и без использования финансового регулирования (медианное значение).
В Европейском союзе меморандум по финансовому регулированию и правилам его применения определяет принципы формирования бюджета ЕС и организацию контроля за использованием финансовых ресурсов ЕС. Такой подход близок к определению, приведенному в начале параграфа, имея в виду, что хотя здесь и говорится о принципах и организации контроля, основные методы регулирования связаны с формированием и использованием бюджетных средств.
Таким образом, как и большинство финансовых терминов, финансовое регулирование по-разному трактуется в экономической литературе, в отдельных случаях причиной является объединение в одном русском прилагательном "финансовое" английских слов fiscal и financial, в других — разные подходы к определению понятия "финансы".
Национальные и наднациональные уровни финансового регулирования рыночной экономики
В федеративных государствах финансовое регулирование может осуществляться разными публично-правовыми образованиями (федерацией, субъектами федерации, муниципальными образованиями), но и многие унитарные государства стремятся разграничить полномочия между центральной властью и местными органами.
Теория государственных и муниципальных финансов выделяет доводы и в пользу централизации, и в пользу децентрализации при разграничении доходных и расходных полномочий между органами государственной власти федерации, субъектов федерации, органами местного самоуправления (либо между центральными органами власти и местными органами в унитарных государствах). Как и при других полномочиях, более высокий уровень финансового регулирования обеспечивает эффект масштаба, возможности введения единых стандартов, защиту от внешних эффектов (экстерналий). Более низкий уровень финансового регулирования позволяет учитывать региональные и местные предпочтения, более подробно оценить и использовать имеющуюся информацию, дает возможность проведения эксперимента в локальных масштабах.
Антициклическое регулирование осуществляется на федеральном уровне (на уровне центрального правительства). "Передача этой компетенции обосновывается тем, что стабильность можно рассматривать как общественное благо. Здесь речь идет о задачах, касающихся экономики в целом. Нижние уровни не располагают необходимыми инструментами антициклической политики". Данный теоретический постулат рисунок 1. подтверждает — в Российской Федерации прирост расходов (в % к ВВП) на поддержку национальной экономики в 2009 г. был обеспечен в основном за счет средств федерального бюджета.
Рис. 1.3.1. Расходы на национальную экономику консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов (КБ РФ и ВФ), а также федерального бюджета (ФБ) в 2007—2012 гг.
В условиях стабильного развития экономики государственная финансовая поддержка отдельных ее отраслей или субъектов предпринимательской деятельности осуществляется в большей степени на региональном и местном уровне, в том числе за счет целевых трансфертов из федерального бюджета (в унитарных государствах — за счет целевых трансфертов из бюджета центрального правительства — местным бюджетам). Здесь играют роль приближенность к объекту регулирования и возможность получения большего объема информации о необходимых ресурсах и наиболее эффективных направлениях использования.
Оказание финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, может осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов РФ, средств местных бюджетов.
С целью повышения заинтересованности региональных и местных органов в стимулировании предпринимательской активности, как правило, зачисление поступлений от условно переменных налогов происходит в региональные и местные бюджеты. С этой же целью, а также для реализации возможности учета региональных и местных предпочтений на более низком уровне закреплены полномочия по введению некоторых видов специальных налоговых режимов для субъектов малого бизнеса.
Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход вводится нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных районов, городских округов, в Москве и Санкт-Петербурге — законами субъектов РФ. Патентная система налогообложения вводится законами субъектов РФ и применяется на территории субъектов РФ..
Финансовое регулирование социальных пропорций, с одной стороны, целесообразно осуществлять на федеральном (центральном) уровне, так как это способствует обеспечению единых социальных стандартов, с другой стороны, полный учет всех региональных особенностей возможен при осуществлении регулирования на уровне субъектов РФ. Излишняя децентрализация расходных обязательств и полномочий может привести к распылению средств и невыполнению социальных гарантий.
