Тема 5. История делопроизводства в дореволюционной России

1. Приказное делопроизводство.
2. Коллежское делопроизводство.
3. Министерское делопроизводство.

Документы сопровождают человека уже несколько веков. За это время они неузнаваемо изменились.
С древнейших времен дошли до нас различные виды документов, с помощью которых мы узнаем историю всей нашей страны, особенности быта и различных отношений, складывающихся в те далекие времена
В древности документы составлялись на самых различных материалах. В Ассирии - на глиняных табличках, в Индии и Цейлоне - на пальмовых листьях, в Египте - на каменных плитах и папирусах, в Древнем Новгороде - на бересте.
Изобретенная в 105 г. в Китае бумага открыла новую эру в жизни докумен-тов. На многие столетия она стала практически единственным материалом для оформления.
Реальная альтернатива документам на бумажной основе возникла только несколько десятилетий назад с появлением компьютера.
Документы возникли вместе с письменностью. В начале как средство закрепления имущественных отношений, а затем с развитием письменности, стали средством общения, передачи информации.
Документы являются одним из важнейших хранилищ человеческой памяти.
Организация делопроизводства в России складывалась веками и имеет глубокие корни. Выделяют несколько периодов делопроизводства:
1) приказное (столбцовое) - ХV - XVII вв.
2) коллежское (коллегиальное) - XVII -XIX вв.
3) министерское (исполнительное) - XIX -XX вв.

1. Приказное делопроизводство

Приказы - административно-судебные учреждения центрального и местного управления в Московском государстве. Становление приказов произошло в конце ХV - начале ХVI вв.
Становление русского централизованного государства сопровождалось внедрением приказного делопроизводства, порядок которого последовательно закреплялся в Судебнике 1497, 1550 годов, Соборном уложении 1649 года.
Приказная система прошла в своем развитии ряд стадий:
- приказа как разового поручения
- приказа как постоянного поручения
- приказа - "избы" (канцелярии)
- приказа как государственного органа с самостоятельными структурными подразделениями.
Необходимо отметить, что делопроизводство как система возникает вместе с образованием аппарата государственного управления, который нуждается в документировании своей деятельности и в обмене документированной информации между составными частями по вертикали и горизонтали (царь, боярская Дума, приказы, годовые воеводы, приказные избы и т.д.).

Схема № 8
Структура приказов

Приказы ведали управлением, сбором налогов и судом. С усложнением задач государственного числа приказов росло. На местах были такие органы, как земская изба, губная изба, которые возглавлялись старостами, городничими. В приказах постепенно формировался слой профессиональных чиновников из незнатных служилых людей - знатоков своего дела, со временем начавших оказывать влияние на решение государственных вопросов. Производство дела в приказах начиналось либо с момента поступления входящего документа, либо с подготовки инициативного документа по указанию боярина или царя. Документы, относящиеся к одному делу, подклеивались один к другому, места склеек заверялись дьяком с оборотной стороны подписью. Чтобы ознакомиться с делом, необходимо было развернуть столбец, а читая, сворачивать его. От такого обращения документы быстро ветшали. Документы этого периода имели форму свитка, длина свитка часто была весьма значительной.
Сложился определенный порядок составления документа в приказе. По указанию дьяка проект документа - "черное письмо" - составлял подъячий "средней руки", дьяк "чернил" его, т.е. исправлял, а "молодший" подъячий "белил", т.е. писал начисто. Беловик сверяли с черновиком, "старый" подъяичй "справлял" переписанный документ, удостоверял своей подписью. Подпись растягивалась во всю ширину документа с целью охраны от подделки. В период приказного делопроизводства зачастую документы проходили множество ненужных инстанций, подолгу задерживались без необходимости у отдельных исполнителей, прежде чем попадали по назначению.
В период приказного делопроизводства царь издавал указы, жалованные грамоты, акты. Боярская дума издавала приговоры.
Характерной чертой данного периода делопроизводства было то, что оно в основном регулировалось не законодательным порядком, а основывалось на нормах обычного права, традициях, обычаях, переносимых из поколения в поколение служивыми людьми.
Приказная систем с ее централизацией, бумажным делопроизводством и бесконтрольностью порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество. К концу века приказная система пришла в упадок.

2. Коллежское делопроизводство

Коллегии - в России центральные отраслевые органы управления, созданные в первой четверти XVIII в.
Начало этого периода в истории отечественного делопроизводства соотносят с реформами Петра. Именно он создал российскую бюро-кратическую систему, определившую работу с документами.
В начале XVIII века в России, в период царствования Петра, происходит реформа приказного делопроизводства. Складывается новый тип государства - абсолютная монархия, которая подразумевает сосредоточивание в одних руках законодательной и исполнительной власти. Монарх - осуществляет управление через центральные органы государства, т.е. суть реформы государственного управления сводится к его централизации.
Взамен устаревшей системы приказов в 1717-1718 было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. В 1720 г. был подготовлен и подписан Петром 1 "Генеральный регламент", который определял задачи, функции, структуру и порядок работы коллегий - основного звена высших органов государственного управления. В этом документе имеется глава о структуре и функциях канцелярии, а также выделяется отдельная глава о секретарском чине.
В "Генеральном регламенте" 1720 г. давались общие правила составления документов, устанавливались требования к написанию отдельных реквизитов.
Для многих документов были установлены официальные бланки и разработан формуляр - правила расположения реквизитов на листе бумаги.
Изменилась и форма документов. Были отменены столбцы, они заменялись тетрадями. Появилось понятие "гербовая бумага", на которой изготовлялись документы для высших органов управления. В "Генеральном регламенте" были подробно описаны правила удостоверения отдельных документов, на пример было указано, что протоколы подписываются всеми членами коллегии. Также им был установлен порядок пользования печатями.
Коллежское делопроизводство было более прогрессивно по сравнению с приказным делопроизводством. Появились упорядоченные системы регистрации. Регистрация документов велась в специальных журна

Схема № 9
Система органов власти и управления в XVII - XIX веках.

К О Л Л Е Г И И

лах. Для учета входящих документов велось две книги: в книгу "С" записывались документы поступившие от вышестоящих инстанций (царя, Сената), а в книгу "Д" - документы других коллегий и местных учреждений. При регистрации исходящих документов использовали книги "А" и "Б". В книге "А" регистрировались документы адресованные царю, в книге "Б" - отправляемые в другие коллегии, губернские учреждения и отдельным лицам.
В период коллежского делопроизводства были заложены основы организации учета и хранения документов, именно в этот период появилось название "архив". "Генеральный регламент" установил иметь два архива - общий для всех коллегий и специальный архив для коллегий иностранных дел и финансовой.
Генеральный регламент стал фактически первым законодательным актом в России, регулирующим вопросы работы с документами в центральных государственных учреждениях.

Генеральный регламент подробно определял порядок работы коллегий и решения в них дел, он давал законченную организационную форму и систему норм по документированию деятельности коллегий.
Таким образом, "Генеральный регламент" закрепил законодательно порядок работы с документами с момента их создания до архивного хранения.
В целом реформы государственного аппарата первой четверти V в. установили в России единообразную систему организационного устройства и делопроизводства государственных учреждений на основе бюрократического централизма.
Губернская реформа Екатерины была направлена на реорганизацию местного аппарата управления, но она мало изменила сложившийся порядок делопроизводства. Закон 1775 г. "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи" установил иерархию не только учреждений, но и их документации. Эта иерархия отражалась в видах документов и порядке обмена ими между учреждениями разного уровня. Вышестоящие инстанции "указывали" нижестоящие "доносили" об исполнении указаний. Равностоящие инстанции обменивались между собой предложениями и сообщениями.
Следующий этап реформирования российского государственного делопроизводства наступает в начале в. при Александре.

3. Министерское делопроизводство

Министерства (от лат. мinistro - служу, управляю) - в России центральные отраслевые учреждения, созданные в 1802 г., упраздненные после октября 1917 г. и восстановленные в 1946 г.
Манифестом от 8 сентября 1802 г. в России были созданы первые восемь министерств, в замен существовавших Петровских коллегий:
- военно-сухопутных сил
- военно-морских сил
- иностранных дел
- внутренних дел
- внешних дел
- коммерции
- финансов
- народного просвещения
- юстиции
- государственное казначейство на правах министерства.

Схема 10.

ДЕПАРТАМЕНТЫ ОТДЕЛЕНИЯ СТОЛЫ

Коллегии были сохранены и расписаны между министерствами. В некоторых случаях в министерство вошла одна коллегия, в других - несколько.
Между министерствами и коллегиями установились довольно сложные отношения. Смешение двух начал в системе управления порождало медлительность в разрешении дел, путаность делопроизводства, не было четкости в организации работы.
25 июня 1811 года был принят закон "Общее учреждение министерств". Закон установил функции, структуру и сферы деятельности министерств, а также единую систему делопроизводства в них. Так же было установлено уже 13 министерств.
Возглавлял министерство министр, назначавшийся императором и ответственный только перед ним, а во время его отсутствия - товарищ министра.
Строгая регламентация делопроизводства привела к созданию канцелярий - структурных частей учреждений, где было сосредоточено все "письмоводство".
Согласно Закона весь процесс делопроизводства делился на следующие этапы:
- порядок вступления дел
- движение (производство) дел
- отправление дел
- ревизия
- отчеты (о крайнем бюрократизме в делопроизводстве свидетельствовал тот факт, что документ только в одном департаменте министерства подвергался 34 последовательным операциям).
Согласно Закона - по своему назначению, способу составления и характеру исполнения служебные документы учреждений XIX в. можно разделить на четыре группы: а) внутренние документы; б) переписка присутственных мест и властей; в) просительские документы; г) акты, договоры, обязательства.
Переписка была строго регламентирована. Употребление того или иного вида документа в переписке зависело от степени подчинения учреждения и должностных лиц.
Инструкциями было установлено, на какой бумаге какие документы писать. Так, все документы канцелярского делопроизводства составлялись на простой бумаге. Прошения, жалобы, отзывы писались на гербовой бумаге. Чиновники должны были строго соблюдать правила использования бумаги для составления того или иного документа.
Так же был строго регламентирован порядок прохождения документа по инстанции. В каждой инстанции входящие и исходящие документы должны были регистрироваться в журналах: общих в канцелярии и департаментах и частных в отделениях канцелярии и департаментах. Общие и частные журналы состояли из трех частей: 1.для регистрации документов верховной власти; 2.текщих документов; 3.секретных документов.
По срокам исполнения документы делились на три категории: "текущие", "чрезвычайные" и "не терпящие времени".
Дела, решаемые в департаментах делились на три категории: неотложные; не терпящие времени; обычные.
Кроме того, законом были определены полномочия и обязанности должностных лиц разных рангов по работе с документами на всех стадиях их прохождения.
"Общее учреждение министерств" продолжал оставаться основным законодательным актом, определяющим существование министерств вплоть до октября 1917 года.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:

1. Назовите основные этапы развития работы с документами.
2. Каковы характерные черты развития приказного делопроизводства?
3. Что явилось причиной реформ государственного аппарата 1717-1720?
4. В чем значение Генерального регламента 1720 для развития работы с документами?
5. Почему коллежское делопроизводство считается прогрессивней по отношению к приказному?
6. Когда и почему возникло министерское делопроизводство?
7. Какие можно выделить особенности в организации работы с документами в период министерского делопроизводства?