Анализ изменений системы охраны

Изменения в законодательстве

До настоящего времени на территории Российской Федерации действовали два основных документа, регулирующие деятельность в области охраны объектов историко-культурного наследия: Закон СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», принятый 29 октября 1976 г., и Закон РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», принятый 15 декабря 1978 г., а также «Положение об охране и использовании памятников истории и культуры», утвержденное постановлением Совета Министров СССР 16 сентября 1982 г.

За прошедшее, с момента их вступления в действие, время законодательство претерпело значительные изменения. Были приняты такие основополагающие документы, как Гражданский кодекс РФ, Градостроительный и Земельный кодекс РФ, а также ряд других документов, существенно повлиявших на развитие отношений в области охраны объектов историко-культурного наследия. Новый Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» принят и вступил в действие с 29 июня 2002 года.

Законодательство об охране и использовании памятников истории и культуры определяет, в том числе, и правила регулирования градостроительной деятельности в данной сфере. В соответствии с Инструкцией Министерства культуры СССР 1986 г. в проекте зон охраны определяются зоны охраны памятников истории и культуры как территории, необходимые для обеспечения сохранности памятников и их среды, устанавливаются их границы и правовой режим. В составе проекта зон охраны формируется историко-культурный опорный план. В настоящее время действует инструкция, принятая в 2004 году.

Отдельные положения, связанные с охраной наследия, включены в градостроительное законодательство. В действующем градостроительном законодательстве эти положения касаются особенностей регулирования градостроительной деятельности и разработки градостроительной проектной документации для исторических поселений. В соответствии с Градостроительным кодексом для исторических поселений проекты зон охраны разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране памятников истории и культуры. При разработке генерального плана исторического поселения учитываются историко-культурный опорный план такого поселения и проекты зон охраны памятников истории и культуры (утверждаемая часть).

Объекты охраны

Объекты культурного наследия в соответствии с Федеральным законом подразделяются на следующие виды:

- «памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями», в том числе объекты археологического наследия;

- «ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений», составляющие завершенную композиционную систему, «в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены
к градостроительным ансамблям»;

- «произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи»;

- «достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы», в том числе, что особенно важно для Санкт-Петербурга, «центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки».

Принципиально новым является включение в реестр объектов охраны значительных фрагментов территорий городской среды (градостроительные ансамбли, достопримечательные места), что выводит средовую (градостроительную) охрану на новый уровень, напрямую защищая ее законом.

Закон РФ вводит следующие категории историко-культурного значения объектов культурного наследия:

объекты культурного наследия федерального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия;

объекты культурного наследия регионального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации;

объекты культурного наследия местного (муниципального) значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования».

В то же время в Федеральном законе и в Земельном кодексе фигурируют понятия «особо ценные объекты культурного наследия» и объекты всемирного наследия, как представляющие выдающуюся ценность и обладающие особым статусом.

Памятники местного значения автоматически переходят в категорию региональных, а формирование списков объектов культурного наследия местного значения является первоочередной задачей.

В понятие охраняемого объекта входит и его территория, которая зачастую занимает значительную площадь, особенно это касается памятников градостроительства и садово-паркового искусства, а также крупных комплексов. Территории памятников выделяются как земли историко-культурного назначения, режим охраны и использования которых устанавливается охранным документом.

Охрана исторической среды

Система охраны культурного наследия в настоящее время разделяется на две достаточно самостоятельные темы: охрана «объектов», то есть памятников и выявленных объектов, внесенных в списки, и охрана территорий (и находящихся на них объектов), расположенных в пределах зон охраны. Строго говоря, и в том и в другом случае охраняются, как объекты, так и среда: в состав списков охраняемых объектов входят значительные городские территории (исторический центр), а памятники в свою очередь не могут рассматриваться вне средового контекста.

Теория «средового подхода» к решению градостроительных задач опирается на представление о среде обитания, как о соотношении структуры социальных и культурных коммуникаций с предметно-пространственным окружением. Городская среда при этом подходе предстает целостностью, которая сложилась в результате исторически развивавшейся деятельности городского сообщества и способна влиять на состояние и поведение человека и меняться вместе с сообществом.

Городская среда включает совокупность элементов городской ткани, неразрывно связанных: природный и городской ландшафт, планировочная структура и функциональная организация, застройка, озеленение и благоустройство.

Разделение на два направления охраны происходит, в основном, благодаря тому, на основании каких юридических норм осуществляется охрана. Если охрана «объектов» напрямую регулируется законом, то охрана «среды» регулируется, в основном, режимами в составе проектов зон охраны. Естественно, что правовая защищенность «среды» сейчас меньше.

Важным моментом на пути устранения этого противоречия стало законодательное закрепление понятия «предметов охраны», которое дает универсальный инструмент, позволяющий конкретизировать и дифференцировать охранные требования.

В состав предметов градостроительной охраны должны войти фрагменты ценной среды, а также ценные средовые характеристики. Ценная среда с позиций охраны культурного наследия - это среда, обладающая не только уникальными историческими или типологическими качествами, но и высокой степенью архитектурно-пространственной завершенности.

Анализ композиционных качеств объемно-пространственной структуры застройки проводится с целью выявления градостроительных ансамблей, ценных архитектурных композиций, ранжирования территории по зонам с различной степенью завершенности застройки. Это дает возможность определения режимов охраны для зон с однородными средовыми характеристиками.

Степень завершенности среды - характеристики экспертного восприятия среды, ее композиционных качеств: габаритов и пропорций зданий, открытых пространств, архитектурных качеств фасадов. Среда, соответственно, может быть в целом завершенной, когда преобразования не должны затрагивать основные объемно-пространственные характеристики, и незавершенной, то есть нуждающейся в преобразованиях.

Правовую защищенность средовой охраны позволит повысить включение режимов охраны на территории в систему правил застройки, являющихся законодательным актом.

Проблема организации современной среды обитания при реновации имеет свои особенности, поскольку планировочная структура и застройка старых кварталов созданы в другие социально-экономические эпохи и с трудом поддаются приспособлению к новым функциям. Задача реновации в мире заключается в том, чтобы максимально сохранить исторически ценную застройку и одновременно вдохнуть в нее новую жизнь.

Проблема сохранения исторически ценной застройки была остро поднята в 20 веке. На VI конгрессе CIAM в Афинах в 1933 году Ле Корбюзье составил градостроительный манифест, который основывался на результатах ранее проведенного изучения опыта планировки и застройки 33 крупнейших городов мира. Афинская хартия 1933 года впервые ввела в употребление термин «всемирное наследие». Итогом стал кардинальный пересмотр принципов и целей градостроительства в исторически изменившихся условиях функционирования мегаполисов. Из 111 пунктов Афинской хартии наиболее важны следующие два:

«свободно расположенный в пространстве многоквартирный блок» - это единственно целесообразный тип жилища;

городская территория должна чётко разделяться на функциональные зоны:

жилые массивы;

промышленная (рабочая) территория;

зона отдыха;

транспортная инфраструктура.

Реализация всех этих принципов привела к регламентации озеленения жилых территорий, отказу от замкнутой квартальной застройки с дворами-колодцами, переходу к свободно аэрируемой открытой застройке при хорошей инсоляции жилищ при преимущественно меридиональном размещении зданий.

Тем не менее, несмотря на многие прогрессивные положения, Афинская хартия стремилась к глобальной унификации градостроительных принципов и не учитывала национальные архитектурные особенности и обычаи народов разных стран.

К началу 70-х годов XX века, когда дискуссии о подлинности в мировом реставрационном сообществе достигли пика, ЮНЕСКО приняла международную Конвенцию об охране Всемирного культурного и природного наследия, которая была ратифицирована СССР в 1988 г., главная цель которой - сделать известными и защитить объекты, которые являются уникальными в своём роде.

Немаловажным является ратификация Международной хартии по вопросам сохранения и реставрации памятников и исторических мест, в рамках второй резолюции, выдвинутой ЮНЕСКО, создание в 1965 году организации ИКОМОС, главной задачей которой стало осуществление доктрин Венецианской хартии 1964 года, одной из главных целей которой было сохранение исторических городов.

Развитие исторических городов во многих странах потребовало от органов государственной власти разных уровней и органов городского самоуправления выработки политики и методов охраны исторического наследия.