Стадия исполнения, исправления, пересмотра решения и предписания и контроля за исполнением решения и предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный в нем срок. При этом срок исполнения предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства может быть продлен комиссией не более чем на шесть месяцев по мотивированному ходатайству ответчика, ответчиков в случае, если указанные в ходатайстве причины будут признаны уважительными. Ходатайство о продлении срока исполнения такого предписания направляется в антимонопольный орган не позднее чем за двадцать рабочих дней до истечения срока исполнения предписания.

Под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Неисполнение в срок указанного предписания является нарушением антимонопольного законодательства.

Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность, предусмотренную ст. 19.5 КоАП РФ. В случае привлечения ответчика, ответчиков по делу к административной ответственности за невыполнение в срок предписания комиссия в течение пяти рабочих дней с даты вынесения постановления о назначении административного наказания выносит определение об установлении новых сроков исполнения ранее выданного предписания. Такое определение подписывается председателем и членами комиссии и направляется по почте заказным письмом с уведомлением о вручении либо вручается под расписку ответчику, ответчикам или их представителям.

Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний. Одним из механизмов контроля является предусмотренное подп. "и" п. 6 ч. 1. ст. 23 Закона о конкуренции обращение в арбитражный суд с требованием о понуждении к исполнению решений и предписаний антимонопольного органа. Однако, как указывается в разъяснении Пленума ВАС РФ, данное право антимонопольного органа "с учетом положений АПК РФ не может рассматриваться как предоставляющее указанному органу возможность заявлять требования о подтверждении законности своего решения и (или) о выдаче исполнительного листа. Это право предполагает в случае неисполнения лицом выданного ему предписания, помимо привлечения данного лица к административной ответственности, право антимонопольного органа обратиться в арбитражный суд с самостоятельным требованием к нарушителю, связанным с исполнением решения и направленным на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, в рамках полномочий антимонопольного органа, определенных пунктом 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции. Так, могут быть заявлены требования о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству, об обязательном заключении договора, об изменении или расторжении договора, о признании торгов недействительными и др.". Так, согласно ст. ст. 23 и 51 Закона о конкуренции, лицо, чьи действия (бездействие) в признаны комиссией монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией и являются недопустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством, по предписанию антимонопольного органа обязано перечислить в федеральный бюджет доход, полученный от таких действий (бездействия). В случае неисполнения этого предписания доход, полученный от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, подлежит взысканию в федеральный бюджет по иску антимонопольного органа.

Следует также отметить, что Закон о конкуренции (ст. 23) устанавливает право антимонопольного органа на обращение в арбитражный суд и участие в судебных процессах не только в целях понуждения к исполнению решения и (или) предписания, но и по иным основаниям и другими требованиями, например, во исполнение решения комиссии о нарушении антимонопольного законодательства предусмотрено право на обращение антимонопольного органа в суд с иском о признании торгов недействительными.

Комиссия, принявшая решение и (или) предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства, по заявлению лица, участвующего в деле, или по собственной инициативе вправе дать разъяснение решения и (или) предписания без изменения их содержания, а также исправить допущенные в решении и (или) предписании описки, опечатки и арифметические ошибки.

По вопросам разъяснения решения и (или) предписания, исправления описки, опечатки и арифметической ошибки комиссия выносит определение. Определение по вопросу разъяснения решения и (или) предписания, исправления описки, опечатки или арифметической ошибки направляется комиссией лицам, участвующим в деле, в течение трех рабочих дней со дня изготовления определения, но не позднее чем в течение пятнадцати рабочих дней со дня поступления заявления.

Решение и (или) выданное на его основании предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства могут также быть пересмотрены по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам комиссией, принявшей такое решение и (или) выдавшей такое предписание, по заявлению лица, участвующего в деле, а также в случае установления комиссией предусмотренных настоящей статьей оснований для пересмотра решения и (или) предписания.

Основаниями для пересмотра решения и (или) выданного на его основании предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства являются:

1) выявление обстоятельств, которые не были и не могли быть известны на момент оглашения резолютивной части решения по делу, но имеют существенное значение для правильного разрешения дела;

2) фальсификация доказательств, заведомо ложное показание лица, располагающего сведениями об обстоятельствах рассматриваемого дела, заведомо ложное заключение эксперта, заведомо неправильный перевод, повлекшие за собой принятие незаконного или необоснованного решения и (или) выдачу на его основании предписания.

Заявление о пересмотре принятого антимонопольным органом решения и (или) выданного на его основании предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам подается в антимонопольный орган, комиссия которого приняла такое решение и (или) выдала такое предписание, лицами, участвующими в деле, в течение трех месяцев со дня, когда они узнали или должны были узнать о наличии обстоятельств, являющихся основанием для пересмотра решения и (или) предписания.

По ходатайству лица, обратившегося с заявлением, пропущенный срок подачи заявления может быть восстановлен антимонопольным органом при условии, если ходатайство подано в течение шести месяцев со дня установления оснований для пересмотра решения и (или) предписания и антимонопольный орган признает причины пропуска срока уважительными.

Форма и содержание заявления о пересмотре принятого антимонопольным органом решения и (или) выданного на его основании предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства определяются федеральным антимонопольным органом.

Антимонопольный орган возвращает заявителю поданное им заявление о пересмотре принятого антимонопольным органом решения и (или) выданного на его основании предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам в течение десяти дней со дня получения такого заявления, если установит, что:

1) не соблюдены требования, предъявляемые к форме и содержанию заявления;

2) заявление подано по истечении установленного срока и отсутствует ходатайство о его восстановлении или в восстановлении пропущенного срока подачи заявления отказано.

Заявление о пересмотре принятого антимонопольным органом решения и (или) выданного на его основании предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам рассматривается комиссией, принявшей такое решение и (или) выдавшей такое предписание, в течение месяца со дня поступления заявления в антимонопольный орган.

По результатам рассмотрения заявления о пересмотре принятого антимонопольным органом решения и (или) выданного на его основании предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам комиссия принимает одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявления и о пересмотре решения и (или) предписания;

2) об отказе в удовлетворении заявления.

Решение об отказе в удовлетворении заявления о пересмотре решения и (или) выданного на его основании предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства комиссия направляет заявителю в течение трех дней с момента его принятия.

В случае принятия решения о пересмотре решения и (или) выданного на его основании предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства комиссия выносит определение о пересмотре решения и (или) предписания. Копии такого определения в течение трех дней со дня его вынесения направляются лицам, участвующим в деле.

Пересмотр решения и (или) выданного на его основании предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется комиссией, принявшей пересматриваемое решение и (или) выдавшей пересматриваемое предписание, в порядке, установленном Законом о конкуренции.

Указанный выше административный порядок пересмотра решения и предписания не является полноценным административным обжалованием, поскольку основания для подачи заявления о пересмотре ограничены только двумя видами - выявлением обстоятельств, которые не были и не могли быть известны на момент оглашения резолютивной части решения по делу, но имеют существенное значение для правильного разрешения дела, а также обнаружением факта разного рода фальсификаций и предъявления заведомо ложной информации. Таким образом, пересмотр дела не направлен на изменение решения комиссии по иным основаниям, в частности, в связи с тем, что комиссия пришла к неверным выводам или неправильно применила нормы права.

Это означает, что по данным широким основаниям антимонопольное законодательство предусматривает только судебный порядок оспаривания решений комиссии антимонопольного органа.

Помимо процессуального законодательства, предусматривающего право и порядок реализации права на судебную защиту от неправомерных актов, действий и решений органов власти, процессуальные нормы об оспаривании актов антимонопольного органа содержатся в Законе о защите конкуренции.

Согласно ст. 52, которая согласовывается с ч. 4 ст. 198 АПК РФ, решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы. Такие дела подведомственны арбитражному суду. Обжалование может быть произведено в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. В соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ, что отмечается и в разъяснении Пленума ВАС РФ, указанный давностный срок подачи заявления может быть восстановлен арбитражным судом, если он пропущен по уважительной причине.

В случае принятия заявления об обжаловании предписания к производству арбитражного суда исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу.

В указанных процессуальных нормах, выступающих специальными по отношению к общим правилам процессуального законодательства, следует обратить внимание прежде всего на следующие обстоятельства:

- подведомственность таких дел только арбитражному суду (несмотря, в частности, на то обстоятельство, что заявителями могут быть и физические лица, поскольку в силу ст. 4 Закона о конкуренции к хозяйствующим субъектам относятся в том числе и физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями);

- приостановление срока исполнения предписания происходит не с момента подачи заявления об обжаловании предписания в суд, но только в случае принятия судом такого заявления к производству;

- сокращенный срок обжалования решения или и (или) предписания антимонопольного органа (в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания). Дата принятия решения определяется в ст. 49 Закона о защите конкуренции. Такой датой считается дата изготовления решения в полном объеме. В свою очередь, изготовление решения в полном объеме должно быть осуществлено антимонопольным органом в течение десяти рабочих дней со дня оглашения резолютивной части решения. Резолютивная часть решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит оглашению по окончании рассмотрения дела, при этом она подписывается всеми членами комиссии, участвовавшими в принятии решения, и приобщается к делу.

- приостановление срока исполнения предписания осуществляется до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу. При этом следует учитывать, что, как отмечается в литературе, "для большинства решений арбитражного суда установлен месячный срок на апелляционное обжалование (ст. 259 АПК РФ). Соответственно, решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если апелляционная жалоба не подана, и в день вынесения арбитражным судом апелляционной инстанции постановления, которым решение оставлено в силе полностью, в случае подачи апелляционной жалобы. Месячный срок на вступление решения в законную силу исчисляется по правилам, установленным ст. ст. 113 и 114 АПК РФ. Так, если решение принято 14 января 2010 г., месячный срок начинает течь 15 января 2010 г. и истекает 15 февраля 2010 г. (так как 14.02.2010 - выходной день), соответственно, с 16 февраля 2010 г. решение считается вступившим в законную силу" <330>. Следовательно, подача кассационной жалобы после вступления в силу судебного решения не приостанавливает срока исполнения предписания.

--------------------------------

<330> См.: Арбитражный процесс: Учебник. С. 155; СПС "КонсультантПлюс".

 

Дела об оспаривании решений и предписаний антимонопольного органа рассматриваются судами в порядке административного судопроизводства, предусмотренном для оспаривания ненормативных актов, действий (бездействия) властных субъектов. В связи с этим необходимо учитывать особенности данного порядка. Так, согласно ст. 201 АПК РФ (ч. 7), решения арбитражного суда по таким делам подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда. Согласно ч. 8 той же статьи АПК РФ, со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению. Это означает, в частности, что с момента вынесения судебного решения по делу об оспаривании предписания антимонопольного органа, если арбитражным судом установлена недействительность предписания, лицо, которому оно было выдано, не имеет обязанности его исполнять.

Выше отмечалось, что, если в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия антимонопольного органа выявит обстоятельства, свидетельствующие о наличии административного правонарушения, антимонопольный орган возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом, как отмечено в Постановлении Пленума ВАС РФ <331>, обжалование решения, в отличие от предписания, не откладывает его вступление законную силу, в связи с этим в случае обжалования в суд решения комиссии антимонопольного органа в полном объеме антимонопольный орган вправе возбудить соответствующее дело об административном правонарушении независимо от того, обжаловано решение в суде или нет. С этой же даты на основании ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ исчисляется срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. ст. 14.9, 14.31 - 14.33 КоАП РФ (подробнее процессуальные аспекты привлечения к административной ответственности см. далее в настоящей главе).

--------------------------------

<331> Указ. соч. п. 10.1.

 

В целом Закон о конкуренции достаточно подробно регламентирует процедуру рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства. Вместе с тем для целей обучения и правореализации необходимо учитывать значительное подзаконное регулирование антимонопольного контроля, осуществляемое в том числе самим антимонопольным органом. Детальное процедурное регулирование антимонопольного контроля осуществляется на основе административных регламентов Федеральной антимонопольной службы.

 

§ 2. Процессуальные аспекты и особенности

гражданско-правовой защиты и привлечения

к публичной и гражданско-правовой ответственности

за нарушения антимонопольного законодательства

 

Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства установлена главами 14 и 19 КоАП РФ <332>. Процедуры привлечения к ответственности за антимонопольные нарушения по двум указанным главам отличаются. Отличия состоят в установлении особого повода к возбуждению дел по антимонопольным статьям 14 главы. На сегодняшний день поводом к возбуждению дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31 - 14.33 (антимонопольным статьям, корреспондирующим с запретом Закона о защите конкуренции), является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

--------------------------------

<332> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 07.05.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 19.05.2013) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

 

В отличие от правонарушений по главе 14, дела о нарушениях антимонопольных статей гл. 19 КоАП РФ возбуждаются на основе общих поводов, указанных в ст. 28.1. Такими общими поводами являются, например, непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, или поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Таким образом, при обнаружении антимонопольным органом признаков нарушения ст. 19.5 (невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)) или 19.8 (непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы) антимонопольный орган должен сразу возбудить дело об административном правонарушении в соответствии с процессуальным порядком, предусмотренным КоАП РФ.

Напротив, если ФАС России или его территориальные органы обнаружат признаки антимонопольных составов административных правонарушений, установленных в ст. ст. 14.9, 14.31 - 14.33, они должны рассматриваться на этом этапе только как признаки нарушения антимонопольного законодательства и должна быть возбуждена процедура рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. И только решение комиссии антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства, в котором будет установлен факт такого нарушения, будет являться единственным поводом для возбуждения дела об административном правонарушении по статье гл. 14 КоАП РФ, соответствующей установленному виду нарушению антимонопольного законодательства.

Как представляется, можно дать следующие объяснения процессуальным различиям в порядке привлечения к административной ответственности за разные типы нарушений антимонопольного законодательства.

Вероятно, особенности связаны с различием в содержании элементов составов правонарушений и степени сложности определения факта нарушения законодательства. Так, административные нарушения, предусмотренные главой 19, посягают на порядок управления, иными словами, это нарушения против контрольно-надзорной и иной властной деятельности уполномоченных органов власти. Цель ответственности по главе 19 состоит в обеспечении нормального хода реализации властной деятельности уполномоченных органов, прежде всего контрольно-надзорной деятельности. Как правило, при обнаружении признаков нарушения статей 19 главы, в том числе антимонопольных составов, установление факта правонарушения не требует специального расследования, во многом нарушения очевидны. Так, например, в ст. ст. 19.5 и 19.8 предусматривается ответственность за неисполнение предписаний антимонопольного органа, непредставление информации, ходатайств, уведомлений. Невыполнение указанных обязанностей само по себе образует состав правонарушения, поэтому после обнаружения факта неисполнения нет необходимости в сложных процедурах исследования всех деталей события нарушения для признания самого факта нарушения. Поэтому применяется общий порядок возбуждения и рассмотрения дела.

Напротив, антимонопольные составы правонарушений, предусмотренных главой 14, отличаются существенно. Глава 14 предусматривает ответственность за нарушения в сфере предпринимательской деятельности. Антимонопольные нарушения, запрещенные этой главой, происходят на товарных рынках и в отношении субъектов рыночной деятельности. Обнаруживая признаки нарушения, а тем более получая информацию о возможном нарушении, еще далеко не всегда в дальнейшем можно установить факт нарушения, нередко информация не подтверждается, а детали дела свидетельствуют об отсутствии нарушения, в особенности учитывая различные механизмы допустимости запрещенных деяний, в том числе в связи с применяемым в антимонопольном регулировании России (так же как и в мировом опыте) т.н. принципом разумности (соразмерности, эффективности), согласно которому некоторые запрещенные по общему правилу деяния могут быть признаны допустимыми, если польза для экономики и потребителей будет превышать вред для конкуренции <333>.

--------------------------------

<333> См., в частности ст. ст. 12, 13 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ред. от 30.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.

 

Для определения рыночных нарушений необходимо проведение анализа рынка, выявление барьеров входа на рынок, ряда иных конкретных обстоятельств, только после изучения совокупности которых только и можно дать окончательный ответ о наличии или отсутствии факта нарушения законодательства. По этой причине дела о нарушениях антимонопольного законодательства, предусмотренных главой 14, требуют достаточно долгого расследования для принятия итого решения. В этом есть определенная логика в установлении особого повода возбуждения антимонопольных дел по главе 14 КоАП РФ - принятия комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Введением такой модели установлена т.н. дуалистическая модель административно-деликтного процесса привлечения виновного лица к административной ответственности. Дуализм заключается в механическом соединении в один процесс двух групп административных процедур. Одна группа установлена в Федеральном законе о защите конкуренции и принятых в соответствии с ним подзаконных актах, другая - в КоАП РФ. Первая закреплена в главе 9 Закона о защите конкуренции и называется процедурой рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства. Вторая закреплена в процессуальных нормах КоАП РФ о возбуждении и рассмотрении дел об административных правонарушениях. Обе процедуры механически связываются между собой положением ст. 28.1 КоАП РФ, которая устанавливает, что поводом к возбуждению дел по антимонопольным статьям главы 14 КоАП РФ является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Отчасти доводы и аргументы в пользу дуалистической системы заслуживают внимания и носят объективный характер. Однако также очевидно, что введенные изменения вызывают немало вопросов теоретического и практического порядка и порождают целый комплекс проблем, как в части публичного интереса, так и в части системных гарантий обеспечения и защиты прав и законных интересов невластных, частных субъектов антимонопольного контроля. С точки зрения публичного интереса дуалистическая модель, безусловно, усложняет судебный контроль за законностью актов антимонопольного органа, изданных в рамках юрисдикционного антимонопольного процесса. Если при обычном порядке привлечения к административной ответственности внимание судов привлекается к вопросам законности только процедур и правоприменительных актов, соответственно установленных и издаваемых согласно КоАП РФ, то в дуалистической модели административно-деликтного процесса подлежат контролю процедуры и оспариванию акты, установленные и изданные как в соответствии с антимонопольным законодательством, так и законодательством об административных правонарушениях.

Следует учитывать, что два указанных вида законодательства не приведены в единую систему, но лишь механически соединены посредством ст. 28.1 КоАП РФ. Два направления законодательства используют разный понятийный аппарат, разные процессуальные сроки, разные виды правоприменительных актов, разные цели, задачи, принципы. Все это безусловно усложняет и запутывает деятельность судебных органов, не способствует формированию единообразной практики по административным антимонопольным делам.

В дуалистической модели решение, устанавливающее факт нарушения антимонопольного законодательства, является одновременно и итоговым, и промежуточным актом. По антимонопольному законодательству - это итоговый акт, который фиксирует нарушение и на основании которого виновному лицу выдается предписание - административный акт, обязывающий совершить определенные действия. С точки зрения дуалистической модели решение комиссии - это промежуточный акт - акт, без которого нельзя возбудить дело по КоАП РФ, а итоговым актом здесь выступает постановление по делу об административном правонарушении. И постановление, и решение комиссии могут быть оспорены в судебном порядке. Однако различны сроки, процедуры оспаривания, а иногда и виды судов, которым подведомственно дело об оспаривании. При оспаривании решений складывается одна практика, при оспаривании постановлений практика нередко может отличаться. Вместе с тем, по сути, и решения, и постановления принимаются в отношении одних и тех же нарушений, следовательно, должна быть последовательность в проведении государственной политики в преследовании нарушителей антимонопольного законодательства, однако дуалистическая система не способствует этому. Отсюда неизбежно затрудняется путь к единообразию правоприменительной практики. Кроме того, страдает публичный интерес от умножения оснований и случаев для оспаривания разных правоприменительных актов по одним и тем же делам, что отнюдь не уменьшает, но лишь увеличивает нагрузку на судей, на судебную систему в целом.

Следующий очень важный вопрос - несмотря на механическую связь в дуалистическую модель процедур Закона о защите конкуренции и КоАП РФ, последний не является системным актом по отношению к первому. Это означает, что принципы КоАП РФ, во многом формирующие правозащитные гарантии, не действуют на той стадии деликтного процесса, который реализуется согласно процедурам Закона о защите конкуренции. А ведь именно на этой стадии происходит установление факта нарушения и вины конкретного лица. В решении комиссии антимонопольного органа уже устанавливаются почти все обстоятельства и нюансы дела. КоАП РФ превращается при этом лишь в источник регулирования определения и начисления санкций. Фактически рассмотрение дела об административном правонарушении носит уже бесспорный характер, а оспаривание постановления по делу будет иметь смысл только при наличии грубых процессуальных нарушений, например при пропуске сроков привлечения к ответственности. Остается констатировать, что правозащитный арсенал КоАП РФ не может быть задействован в полном объеме при привлечении к ответственности за антимонопольные нарушения по главе 14. Также необходимо констатировать, что, введя такой иммунитет от действия правозащитных гарантий КоАП РФ, законодатель не предусмотрел введение компенсирующих инструментов в антимонопольное законодательство. Вопросы презумпции (не)виновности, распределения бремени доказывания и др. не нашли отражения в Законе о защите конкуренции <334>.

--------------------------------

<334> Подробнее о проблемах административно-процессуального регулирования привлечения к ответственности за нарушения антимонопольного законодательства в рамках дуалистической модели см., в частности Писенко К.А. Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции "Актуальные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности". М.: РАП, 30 мая 2013 г. (в печати).

 

Привлечение к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства осуществляется как антимонопольным органом, так и судами в соответствии с правилами, установленными КоАП РФ.

Судьи рассматривают такие дела в двух случаях:

- если КоАП РФ в отношении таких правонарушений установлено право антимонопольного органа передать соответствующее дело на рассмотрение в суд (наприм., по ч. 2 ст. 14.9, ст. 14.31, ст. 14.31.1, ч. 1 ст. 14.31.2, ч. ч. 2 - 2.3 ст. 19.5 КоАП РФ);

- если за (антимонопольное) административное правонарушение, совершенное должностным лицом, назначается санкция в виде дисквалификации, поскольку согласно ст. 3.11 КоАП РФ административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.

В остальных случаях привлечение к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства рассматривается должностными лицами антимонопольного органа.

В связи с тем что за некоторые нарушения антимонопольного законодательства установлена уголовная ответственность, комиссия антимонопольного органа, усмотрев соответствующие основания, может передать материалы дела в правоохранительные органы, в том числе для принятия решения о возбуждении уголовного дела, в частности по ст. 178 УК РФ.

При этом уголовно-процессуальное законодательство не рассматривает передачу данных материалов из антимонопольного органа как самостоятельный повод для возбуждения уголовного дела, поскольку ст. 140 УПК РФ установлен исчерпывающий перечень поводов для возбуждения уголовного дела:

1) заявление о преступлении;

2) явка с повинной;

3) сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников;

4) постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании.

Также поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных статьями 198 - 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, служат только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Таким образом, вероятнее всего, передачу материалов из антимонопольного органа, свидетельствующих о признаках уголовного преступления, следует отнести к поводу, указанному в п. 3 ч. 1 ст. 140 УПК РФ, - сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников.

В отличие от специального повода для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных статьями 198 - 199.2 УК РФ, ст. 140 УПК РФ не устанавливает аналогичного специального повода для иных преступлений, в том числе предусмотренных ст. 178 УК РФ. Таким образом, помимо сообщения, полученного из антимонопольного органа по итогам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссией антимонопольного органа, дело по ст. 178 УК РФ может быть возбуждено следователями органов внутренних дел без всякого участия антимонопольного органа на основании иных поводов, например на основании заявления о преступлении или явки с повинной.

Предварительное расследование по большинству преступлений, связанных с нарушениями антимонопольного законодательства, в том числе предусмотренных ст. 178 УК РФ, проводится в соответствии со ст. 151 УПК РФ в форме предварительного следствия. Предварительное следствие по ст. 178 УК РФ уполномочены проводить следователи органов внутренних дел Российской Федерации.

Согласно ст. 140 УПК РФ общим основанием для возбуждения уголовного дела по всем преступлениям, в том числе по ст. 178 УК РФ, является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления.

Многие нарушения антимонопольного законодательства, которые непосредственно посягают на гражданские права физических или юридических лиц, образуют также гражданские деликты. В связи с этим за такие нарушения антимонопольного законодательства установлены меры не только публичной, но и гражданско-правовой ответственности. Потерпевшее лицо, например хозяйствующий субъект или потребитель, может, используя гражданско-правовые средства защиты, обратиться в суд за защитой своих интересов, в целях применения гражданско-правовой ответственности к нарушителю. Следует учитывать, что применение к виновному лицу мер публичной ответственности не исключает реализацию потерпевшим лицом гражданско-правовой ответственности, даже в случаях, когда дело о злоупотреблении доминирующим положением предварительно рассматривалось антимонопольным органом либо в отношении виновного были реализованы меры административной или даже уголовной ответственности. Ничто не лишает потерпевшего права предъявить в суд соответствующий гражданский иск о возмещении ущерба или убытков.

При этом антимонопольный орган как орган исполнительный власти, действующий в публичных интересах, не вправе подавать иск о применении мер гражданско-правовой ответственности в пользу частных лиц. В связи с этим хотелось бы обратить внимание на п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30, в котором, в частности, разъясняется, что "антимонопольный орган в ходе контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, установив факт злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением (в том числе навязывание цены при заключении договора, неверное применение регулируемых цен (тарифов)), принимает меры по прекращению соответствующего нарушения и обеспечению условий конкуренции, а также по привлечению нарушителей к административной ответственности. Однако необходимо учитывать, что, прекращая указанное нарушение антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов. В частности, он не полномочен защищать субъективные гражданские права потерпевшего от такого нарушения путем вынесения предписания нарушителю об уплате контрагенту задолженности или о возмещении понесенных убытков".

Помимо искового требования о применении к нарушителю Закона о конкуренции мер гражданско-правовой ответственности, лицо, чьи права нарушены, вправе также потребовать через суд совершения от нарушителя иных действий с целью пресечения незаконного нарушения, восстановления, обеспечения своих прав и законных интересов. Например, может быть подан иск о принуждении доминирующего субъекта к заключению договора в случае, если отказ от такого нарушения противоречит, например, запретам ст. 10 Закона о конкуренции.

Лицо, чьи права нарушены, вправе обратиться в суд с гражданско-правовым иском к нарушителю антимонопольного законодательства как после рассмотрения дела о данном нарушении антимонопольным органом, в том числе по заявлению лица, чьи права нарушены, так и без такового. В первом случае, если антимонопольный орган установит факт нарушения антимонопольного законодательства, лицо, чьи права нарушены, приложив к исковому заявлению решение комиссии антимонопольного органа, может сконцентрировать свои правовые усилия в большей степени именно вокруг вопроса о применении гражданско-правовой ответственности, так как доказательства нарушения, по сути, уже собраны антимонопольным органом. Более того, антимонопольный орган может быть привлечен в процесс как третье лицо.

Однако лицо, чьи гражданские права нарушены антимонопольным делинквентом, т.е. в отношении которого был совершен гражданский деликт, может обратиться в суд и непосредственно без своего обращения или рассмотрения в антимонопольном органе по иным основаниям дела о нарушении антимонопольного законодательства. Как отмечается в Постановлении Пленума ВАС РФ, "право выбора судебного или административного порядка защиты своего нарушенного или оспариваемого права принадлежит субъекту спорных правоотношений. Закон не содержит указаний на то, что защита гражданских прав в административном порядке (путем рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства) исключается при наличии возможности обратиться в арбитражный суд или, наоборот, является обязательным условием обращения лиц, чьи права нарушены, в суд. Следовательно, если лицо за защитой своих прав обратится в арбитражный суд, не подавая до этого соответствующего заявления в антимонопольный орган, суд не может со ссылкой на пункт 2 статьи 148 АПК РФ оставить такое заявление без рассмотрения. В случае если в ходе судебного разбирательства установлено, что лицо за защитой своих нарушенных прав обратилось одновременно и в антимонопольный орган, и в арбитражный суд, судам рекомендуется на основании части 5 статьи 158 АПК РФ отложить судебное разбирательство до принятия решения антимонопольным органом".

Рассматривая вопрос правового регулирования обращения лица с частным иском непосредственно в суд, следует учитывать установленную антимонопольным законодательством в ст. 23 Закона о конкуренции возможность (полномочие) антимонопольного органа участвовать во всех конкурентных (антимонопольных) спорах, обеими сторонами которого являются частные лица. Такая прерогатива установлена для обеспечения антимонопольным органом публичного интереса. Антимонопольный орган может выступать в частных спорах с различным процессуальным статусом, в том числе третьего лица, предъявляющего и не предъявляющего самостоятельных требований, эксперта. Распространенной процессуальной формой участия антимонопольного органа в судебных процессах в настоящее время является статус третьего лица, не предъявляющего самостоятельных требований. Выступая в данном качестве, ФАС России в то же время доводит до суда публичную позицию о существе спора и желаемом результате его разрешения с точки зрения принципов и правил защиты конкуренции, принятых в Российской Федерации. Данное процессуальное право антимонопольного органа на защиту публичного интереса вытекает, в частности, из п. 7 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции.

Данное законодательное положение получило существенное развитие в Постановлении Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30, п. 21 которого посредством толкования данной нормы, по сути, установил императивную обязанность арбитражных судов по всем судебным спорам, касающимся вопросов конкуренции, в которых антимонопольный орган не является истцом (заявителем) или ответчиком, извещать антимонопольный орган о данном споре с целью обеспечения права последнего на участие в процессе. Как указывается в п. 21 Постановления Пленума ВАС РФ, "помимо права на обращение в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства (пункт 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции), антимонопольный орган в силу пункта 7 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции имеет право участвовать в рассмотрении судами дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства, возбужденных на основании исков, заявлений иных лиц. Поэтому, рассматривая дела, возбужденные на основании исков, заявлений иных лиц, арбитражный суд должен известить антимонопольный орган для обеспечения возможности его участия. При этом процессуальный статус антимонопольного органа определяется исходя из характера рассматриваемого спора".

Судебной практике уже известно много решений, в которых применялся указанный п. 21 Постановления Пленума ВАС РФ. Применяя данный пункт, суды отменяли решения нижестоящих судов по антимонопольным спорам частных лиц в случае, если к рассмотрению в деле не был привлечен антимонопольный орган, т.е. не было обеспечено его право на участие в процессе в целях защиты публичного интереса. Как правило, в таких случаях вышестоящий суд отменяет решение суда и отправляет дело на новое рассмотрение. Так, в Постановлении одного из российских кассационных судов (ФАС Северо-Западного округа от 08.11.2010 по делу N А21-1847/2010) прямо указывается: "В рамках настоящего дела суд первой инстанции не известил антимонопольный орган и не обеспечил возможность его участия в рассмотрении заявления общества. При таких обстоятельствах обжалуемое решение подлежит отмене с передачей дела на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции". В обоснование своей позиции кассационный суд ссылается в тексте решения на указанный выше п. 21 Постановления Пленума ВАС РФ. Применение указанного пункта 21 встречается также в целом ряде других судебных решений. Так, например, в Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2011 N 09АП-24579/2010 по делу N А40-40812/10-159-349 суд указал, что вопрос о правомерности предъявленных истцом требований не может быть разрешен без участия антимонопольного органа и отправил дело на новое рассмотрение. Также в своем Постановлении ФАС Уральского округа от 19.01.2011 N Ф09-10736/10-С5 по делу N А60-59819/2009-С3 указал, в частности: "Рассматривая дела, возбужденные на основании исков, заявлений иных лиц, арбитражный суд должен известить антимонопольный орган для обеспечения возможности его участия. При этом процессуальный статус антимонопольного органа определяется исходя из характера рассматриваемого спора. Делая вывод о наличии в действиях ответчиков признаков недобросовестной конкуренции и нарушении норм антимонопольного законодательства, судебные инстанции не привлекли к участию в деле антимонопольный орган. Поскольку при разрешении спора судами были нарушены нормы материального и процессуального права, суд кассационной инстанции пришел к выводу, что принятые по делу судебные акты подлежат отмене, дело направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области".

Как правило, в судебных процессах частных лиц ФАС России представляет свой отзыв по обстоятельствам дела и дает пояснения по вопросам, связанным с анализом состояния конкурентной среды на товарных или финансовых рынках, порядком проведения торгов либо действий, которые необходимо совершить для обеспечения конкуренции, и т.д.

Обеспечивая пунктом 21 своего Постановления право ФАС РФ вступить в процесс и быть выслушанным судом, ВАС РФ исходил из того, что при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства судам следует знать профессиональную позицию компетентного органа по рассматриваемому вопросу.

Также ФАС России может привлекаться в качестве эксперта. Выступление его в процессе в качестве эксперта в ряде случаев бывает обязательным, например при необходимости установить факт наличия или отсутствия у лица (группы лиц) доминирующего положения, поскольку от этого факта зависит правильность решения вопроса наличия субъекта нарушения, например в виде злоупотребления лицом (группой лиц) доминирующим положением. Обязательность привлечения ФАС России по делам о нарушении ст. 10 Закона о конкуренции вызвана императивной нормой антимонопольного законодательства, наделяющего ФАС России исключительными полномочиями по установлению факта наличия или отсутствия у лица (группы лиц) доминирующего положения (п. 10 ч. 1. ст. 23 Закона о защите конкуренции).

 

Контрольные вопросы

 

1. Раскройте основные виды контрольно-надзорной деятельности антимонопольных органов.

2. Перечислите юрисдикционные и неюрисдикционные полномочия антимонопольного органа.

3. Раскройте основания для проведения плановых и внеплановых проверок антимонопольными органами.

4. В каких случаях антимонопольный орган может направить предостережение должностному лицу хозяйствующего субъекта? Какие правовые последствия влечет неисполнение предостережения для должностного лица хозяйствующего субъекта?

5. Перечислите основания для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

6. За какие формы злоупотребления хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением антимонопольный орган может выдать предупреждение. Раскройте порядок выдачи предупреждения? Какие правовые последствия влечет неисполнение предостережения для должностного лица хозяйствующего субъекта?

7. Перечислите виды предписании в соответствии со ст. 23 Закона о защите конкуренции, которые антимонопольный орган вправе выдавать за совершение недобросовестной конкуренции и монополистической деятельности.

8. Назовите основные составы административных правонарушений в области антимонопольного законодательства. Дайте краткую характеристику.