Й человек)1. Юридическая природа, структура и функции Европейского центрального банка

Создание ЕЦБ и ЕСЦБ <2> 1 июня 1998 г. повлекло за собой два важнейших правовых последствия для всего ЕС. Во-первых, создание этих структур означало формирование новых органов в рамках ЕС, которые обладают всеми полномочиями по проведению валютной политики Союза, включая эмиссию единой денежной единицы - евро, а во-вторых, оно означало формирование системы центральных банков государств - членов ЕС, чья независимость от политического влияния значительно сильнее независимости любого другого органа валютного регулирования. ЕСЦБ включает в себя ЕЦБ и национальные центральные банки <3> (далее - НЦБ) всех государств - членов ЕС. Правовой основой функционирования ЕЦБ и ЕСЦБ выступают Римский договор 1957 г. о функционировании Европейского союза, вступивший в силу 1 января 1958 г., и Маастрихтский договор 1992 г. о Европейском союзе, вступивший в силу 1 ноября 1993 г. В научной литературе данные договоры получили название учредительных документов. К настоящему времени оба документа дополнены и изменены целым рядом новых договоров, заключенных в рамках ЕС.

К числу последних относятся Амстердамский договор 1997 г., вступивший в силу 1 мая 1999 г.; Ниццкий договор 2001 г., вступивший в силу 1 февраля 2003 г., и Лиссабонский договор 2007 г., вступивший в силу 1 декабря 2009 г., именуемые в научной литературе ревизионными договорами.Наиболее важное значение среди них имеет Лиссабонский договор, который заложил основы новой архитектуры Союза и, по сути, создал "новую" Европу Следует отметить, что Маастрихтский договор лишь упоминает ЕЦБ в числе других институтов ЕС (ст. 13(1)), но не раскрывает особенности его правового статуса. Соответствующие положения закреплены в отделе 6 "Европейский центральный банк" главы 1 "Институты" раздела I "Институционные положения" части 6 "Институционные и финансовые положения" Римского договора (далее - Договор). Другим важнейшим документом, относящимся к исследуемой проблематике, выступает Статут ЕСЦБ и ЕЦБ (далее - Статут), утвержденный Протоколом N 18, являющимся ныне приложением к обновленной консолидированной версии Договора --------------------------------

<Выше приведены названия Римского и Маастрихтского договоров в редакции Лиссабонского договора. Их первоначальные названия существенно отличались от ныне действующих.

И система вышеупомянутых договоров, и Статут выступают как юридические акты первичного законодательства ЕС (primary community legislation). Наряду с ними к актам, регулирующим правовой статус и функционирование ЕСЦБ и ЕЦБ, относится целая группа актов вторичного законодательства ЕС (secondary community legislation), которые включают регламенты (regulations), решения (decisions), рекомендации (recommendations) и заключения (opinions) ЕЦБ <6>, а также интрасистемные соглашения в рамках ЕСЦБ по внутренним вопросам между ЕЦБ и НЦБ. Кроме этого, ст. 14(3) Статута упоминает "указания и инструкции" (guidelines and instructions), которые ЕЦБ имеет право применять к центральным банкам государств - членов ЕС, входящих в ЕСЦБ. Наряду с уже упомянутыми актами вторичное законодательство ЕС включает также три регламента, принятых Советом ЕС, о минимальных резервах, сборе статистической информации и санкциях, которые ЕЦБ может налагать.

Валютная и экономическая интеграция в рамках ЕС прошли три стадии в своем развитии. Все три стадии ознаменовали собой различные этапы создания и функционирования Экономического и валютного союза (далее - ЭВС) государств - членов ЕС. Первый из которых охватывал период с 1 января 1988 г. по 31 декабря 1993 г. и базировался на еще не обновленной версии Римского договора 1957 г. Первая стадия в развитии ЭВС предполагала широкое сотрудничество между центральными банками государств-членов по различным аспектам валютной политики и между правительствами государств-членов по вопросам экономической политики. Вторая стадия охватывала период с 1 января 1994 г. по 31 декабря 1998 г. и означала переход к еще более тесному сотрудничеству во всех областях валютной и экономической политики, а также создание новой структуры - Европейского валютного института (далее - ЕВИ), основной задачей которого стала подготовка к третьей стадии ЭВС и созданию ЕЦБ.

С момента создания ЕЦБ ЕВИ прекратил свое существование и был ликвидирован. Часть его функций перешла к ЕЦБ, и это главным образом касалось его полномочий в отношении тех государств, которые не участвуют в так называемой зоне евро. Третья (и последняя) стадия в развитии ЭВС началась 1 января 1999 г. Именно в рамках третьей стадии произошло введение в наличный оборот единой денежной единицы - евро - с 1 января 2002 г. на территории 12 государств - членов ЕС. К сожалению, не все государства - члены ЕС смогли осуществить переход к единой европейской валюте, ибо он сопровождался жесткими требованиями, касающимися конвергенции и общих показателей в развитии экономики в государствах-членах, а также касающимися соответствия положений национального законодательства положениям Договора о создании ЭВС и положениям Статута ЕСЦБ и ЕЦБ. Кроме этого, правовые нормы предусматривают, что государство, входящее в ЕС, может отказаться от введения евро на своей территории, т.е. реализовать так называемое право выбора (opt-out).

В настоящее время вне зоны евро остаются 11 государств - членов ЕС. Для более тесных контактов таких государств с ЭВС в рамках ЕЦБ был создан третий орган, наделенный властными полномочиями, а именно Генеральный совет (General Council) ЕЦБ (ст. 44 и 50 Статута). Состоящий из Президента и Вице-президента ЕЦБ, а также глав центральных банков всех государств - членов ЕС, включая и не входящие в зону евро. Основной задачей Генерального совета выступает обеспечение безболезненного перехода к единой европейской валюте всех государств - членов ЕС посредством более тесных контактов органов валютного регулирования зоны евро и центральных банков не входящих в нее государств. Наличие Генерального совета в структуре органов ЕЦБ носит временный характер, но, очевидно, основная тяжесть ложится на его плечи при принятии в ЕС новых членов по обеспечению введения единой европейской валюты на их территории.

(3й человек)Институционная структура ЕСЦБ и ЕЦБ выглядит следующим образом. В структуру ЕСЦБ входят вновь созданный ЕЦБ и ранее существовавшие НЦБ всех государств-членов. Хотя последние сохраняют свою первоначальную организационно-правовую форму будь то в виде частной компании или в виде государственного учреждения, тем не менее их уставы должны соответствовать требованиям европейского права, в особенности в отношении их независимого статуса. Акции, составляющие акционерный капитал ЕЦБ, находятся в собственности НЦБ (ст. 28(2) Статута). Капитал ЕЦБ формируется НЦБ всех государств - членов ЕС. В настоящее время он составляет 5 760 652 408 евро. Квота каждого НЦБ рассчитывается исходя из показателя (доли) численности населения и ВВП данного государства-члена в общей численности населения и ВВП Союза в целом. В силу того что большинство центральных банков государств - членов ЕС принадлежит самим государствам (большая доля государственного участия есть и в центральных банках, функционирующих в форме частных компаний), такая структура капитала ЕЦБ приводит к тому, что косвенными владельцами ЕЦБ выступают правительства государств - членов ЕС.

Однако, несмотря на то что ЕЦБ выступает как общая дочерняя организация центральных банков государств-членов, последние обязаны подчиняться решениям ЕЦБ, принятым в рамках его предметной компетенции как основного структурного звена ЕСЦБ. Это ясно следует из текста ст. 14(3) Статута, которая объявляет НЦБ составной частью ЕСЦБ и требует от них подчинения указаниям и инструкциям ЕЦБ. Как уже упоминалось ранее, указания и инструкции являются особыми юридическими актами, которые Управляющий совет (Governing Council) и Исполнительный комитет (Executive Board) как основные структурные звенья ЕЦБ могут принимать в отношении НЦБ. В отдельных случаях ЕЦБ может предъявить иск к НЦБ, не выполняющему свои обязательства согласно Статуту, в Суде ЕС (ст. 271(d) Договора и ст. 35(6) Статута). Согласно ст. 35(6) Статута Суд ЕС уполномочен выносить решения по делам, которые касаются исполнения НЦБ обязанностей, возложенных на них согласно Договору и Статуту. Если, по мнению ЕЦБ, НЦБ не выполнил какую-либо из вышеупомянутых обязанностей, то ЕЦБ выносит мотивированное заключение по этому делу, предварительно дав возможность заинтересованному НЦБ представить свои замечания. Если заинтересованный НЦБ не приведет свои действия в соответствие с таким заключением в пределах срока, установленного ЕЦБ, то последний может обратиться в Суд ЕС.

Вне рамок ЕСЦБ НЦБ продолжают функционировать в своем первоначальном качестве, например, как компетентные органы пруденциального банковского надзора за деятельностью кредитных организаций на территории того или иного государства. Управляющий совет может, однако, установить своим решением, принятым большинством в 2/3 голосов, что какой-либо НЦБ выполняет функцию, входящую в компетенцию ЕСЦБ. В этом случае положения национального законодательства, регулирующие такую функцию, не подлежат применению (ст. 14(4) Статута). Таким образом, Статут предусматривает своего рода инвертивную структуру группы в отношении ЕСЦБ, когда материнские компании контролируются их общей дочерней организацией, в управление которой они, однако, глубоко вовлечены.

При осуществлении своих задач и функций ЕЦБ и НЦБ должны руководствоваться решениями Управляющего совета или Исполнительного комитета. Управляющий совет является высшим органом ЕЦБ, именно он принимает основные решения в области европейской валютной политики (ст. 12(1) Статута). Он включает в свой состав Исполнительный комитет и глав НЦБ государств, входящих в зону евро (ст. 283(1) Договора и ст. 10(1), 42(4) Статута). Исполнительный комитет как исполнительный орган отвечает за претворение в жизнь валютной политики, выработанной Управляющим советом, и осуществляет текущее руководство ЕЦБ. Исполнительный комитет состоит из Президента, Вице-президента и четырех членов, которые назначаются на уровне ЕС. Каждому члену Управляющего совета ЕЦБ принадлежит один голос, решения принимаются простым большинством голосов, за несколькими исключениями (ст. 10(2) Статута). Эти исключения касаются решения финансовых вопросов (формирования капитала ЕЦБ, передачи валютных резервов от НЦБ к ЕЦБ, распределения валютного дохода НЦБ, а также прибылей и убытков ЕЦБ.

Еще одно исключение из принципа голосования простым большинством голосов касается одобрения "других инструментов валютного контроля", прямо не обозначенных в Статуте, либо внесения поправок в текст действующего Статута. Такие решения принимаются единогласно (ст. 40(3) Статута) <13>. Право голоса осуществляется лично. Для того чтобы Совет управляющих имел возможность проводить голосование, устанавливается кворум в 2/3 членов, имеющих право голоса. Если кворум не достигнут, то Президент ЕЦБ вправе созвать внеочередное заседание, на котором решения могут приниматься при отсутствии данного кворума. Заседания Управляющего совета проводятся не реже 10 раз в год и являются конфиденциальными (ст. 10(4) и 10(5) Статута). Следует отметить, что и в Управляющем совете, и в Исполнительном комитете Президент ЕЦБ обладает правом решающего голоса (ст. 11(5) Статута).

< Другим примером решения, требующего единогласия, выступает установление несоответствия функций какого-либо НЦБ целям и задачам ЕСЦБ.

Как уже упоминалось ранее, Управляющий совет состоит из членов Исполнительного комитета (6 человек) и управляющих НЦБ государств - членов ЕС, денежной единицей которых является евро (в настоящее время 16 человек). Согласно ст. 10(2) Статута каждый член Управляющего совета располагает одним голосом. Со дня, когда количество членов Управляющего совета превысит 21 (в настоящее время оно составляет 22 человека), каждый член Исполнительного комитета располагает одним голосом, а число управляющих НЦБ, располагающих правом голоса, составляет 15. Эти голоса предоставляются и подвергаются ротации в следующем порядке. Со дня, когда число управляющих НЦБ превысит 15, и до тех пор, пока оно не достигнет 22, управляющие НЦБ распределяются на две группы исходя из классификации по размеру доли государства - члена соответствующего НЦБ в совокупном ВВП и в совокупном объединенном балансе валютно-финансовых институтов государств - членов ЕС, денежной единицей которых является евро. Долям в совокупном ВВП и в совокупном объединенном балансе валютно-финансовых институтов придается вес, равный соответственно 5/6 и 1/6. Первая группа состоит из 5 управляющих, а вторая группа - из остальных управляющих. Частота осуществления прав голоса управляющих, принадлежащих к первой группе, должна быть не ниже той, с которой осуществляются права голоса управляющих, принадлежащих ко второй группе. При соблюдении вышеизложенного первой группе отводятся 4 голоса, а второй группе - 11 голосов.

В свете вышеизложенного необходимо пояснить еще один термин, широко употребляемый в европейском банковском и валютном законодательстве, а именно термин "евросистема" (Eurosystem). Этим термином обозначают структуру, в которую входят ЕЦБ и НЦБ зоны евро. Очевидно, что в этом контексте Евросистема выглядит как часть ЕСЦБ (или как ее подсистема). НЦБ, не входящие в Евросистему, продолжают осуществлять свои полномочия в области валютной политики в соответствии со своим национальным законодательством и требованием о координации такой политики в рамках ЕСЦБ (ст. 43 Статута).

Функциональная структура ЕСЦБ (т.е. распределение полномочий между ЕЦБ и НЦБ) напоминает в какой-то степени структуру Федеральной резервной системы (далее - ФРС) США. ФРС как таковая не является самостоятельным юридическим лицом. В рамках ФРС юридическими лицами выступают Совет управляющих (Board of Governors) и Федеральный комитет открытого рынка (Federal Open Market Committee), которые выступают как федеральные агентства и, следовательно, как публичные юридические лица, а также 12 федеральных резервных банков, которые выступают как частные юридические лица (в отличие от 24 из 27 НЦБ государств - членов ЕС, находящихся в государственной собственности. Мы помним, что 3 из 27 НЦБ являются частными компаниями). Федеральные резервные банки находятся в частной собственности (100% их уставного капитала принадлежит частным банкам-акционерам того или иного округа) и имеют соответствующую структуру управления. Аналогия между ЕСЦБ и ФРС США помогает лучше понять двойственный характер функций НЦБ, входящих в ЕСЦБ, которые, с одной стороны, функционируют как часть ЕСЦБ, а с другой - отдельно и независимо от ЕСЦБ, чьими единственными акционерами они являются.

Статус ЕСЦБ закрепляет две основные цели ее создания - обеспечение стабильности цен и поддержку общей экономической политики в ЕС (ст. 127(1) Договора и ст. 2 Статута). Для достижения этих целей ЕСЦБ наделяется определенным кругом функций, среди которых различают "основные функции" и "другие функции". К числу основных функций ЕСЦБ относятся (ст. 127(2) Договора и ст. 3(1) Статута):

1) выработка и проведение в жизнь единой валютной политики ЕС;

2) проведение валютообменных операций, соответствующих положениям о валютообменном курсе евро (ст. 219 Договора);

3) хранение и обслуживание официальных валютных резервов государств - членов ЕС;

4) обеспечение бесперебойного функционирования платежных систем.

К числу других функций ЕСЦБ, не упомянутых в разделе "Основные функции", но не менее важных, относятся (ст. 127(4) - (6); ст. 128 Договора и ст. 4, 5, 16 Статута):

1. Эмиссия банкнот. Согласно ст. 128(1) Договора ЕЦБ имеет исключительное право санкционировать эмиссию банкнот в рамках ЕС. Право осуществлять эмиссию банкнот принадлежит ЕЦБ и НЦБ, причем такие банкноты являются единственным законным платежным средством на территории ЕС. Статья 128(2) Договора добавляет, что государства - члены ЕС могут эмитировать монеты, но только в том случае, когда объемы эмиссии монет санкционированы ЕЦБ.

2. Пруденциальный надзор за деятельностью кредитных организаций и обеспечение стабильности финансовой системы. По решению Совета ЕС и с согласия Европейского Парламента на ЕЦБ могут быть возложены задачи по осуществлению пруденциального надзора за деятельностью кредитных и финансовых организаций ЕС, за исключением страховых компаний (ст. 127(6) Договора). ЕЦБ может консультировать государства - члены ЕС по вопросам сферы действия и имплементации европейского законодательства, касающегося пруденциального регулирования и надзора (ст. 25 Статута).

3. Консультации и сбор статистической информации. Органы ЕС и государства - члены ЕС должны консультироваться с ЕЦБ по проектам законодательных актов ЕС, затрагивающих вопросы, входящие в компетенцию ЕЦБ (ст. 127(4) Договора). Кроме этого, ЕЦБ может представлять компетентным органам ЕС и государств - членов ЕС свои заключения по проектам таких законодательных актов (ст. 4 Статута). Для того чтобы обеспечить выполнение задач ЕСЦБ, ЕЦБ при содействии НЦБ собирает необходимую статистическую информацию у компетентных национальных органов либо непосредственно у хозяйствующих субъектов. В этих целях он сотрудничает с институтами, органами или учреждениями Союза, с компетентными органами государств - членов ЕС или третьих стран, а также с международными организациями. На ЕЦБ возлагается обязанность по мере необходимости содействовать гармонизации правил и практики, которые регулируют сбор, подготовку и распространение статистических данных в области его компетенции. Совет ЕС определяет круг физических и юридических лиц, обязанных предоставлять соответствующую информацию, режим конфиденциальности и положения относительно санкций (ст. 5 Статута).

4. Международное сотрудничество и внешние операции. По вопросам, входящим в компетенцию ЕСЦБ, ЕЦБ является органом, ее представляющим. Сам ЕЦБ и НЦБ с его одобрения могут участвовать в международных валютных организациях (ст. 6 Статута). Согласно ст. 23 Статута ЕЦБ и НЦБ могут осуществлять следующие внутренние операции:

- устанавливать отношения с центральными банками и финансовыми организациями в других странах, а также с международными организациями;

- приобретать и продавать по сделкам спот и форвард все виды валютных активов, включая драгоценные металлы;

- хранить такие активы и управлять ими;

- осуществлять все виды банковских операций в отношениях с третьими странами и международными организациями, включая депозитные и кредитные операции.