Тексты нормативных актов и изменения, вносимые в них

 

1. Способы изложения нормативных положений

Они зависят:

1) от характера нормативного акта;

2) от места, занимаемого статьей в акте;

3) от наличия близких по содержанию норм в данном акте или в других актах.

Во всех случаях, в пределах возможности, статью необходимо построить так, чтобы в ней были видны или явно предполагались все элементы нормативного положения.

Неоправданный разброс элементов нормативного положения по разным статьям и, тем более, по различным актам приводит к искусственному усложнению законодательства, вследствие чего исполнителю требуются дополнительные затраты времени и усилий для поиска и применения соответствующих нормативных положений.

Важным является требование объединения в одной статье (пункте) двух или нескольких взаимосвязанных нормативных положений, обусловливающих друг друга и в итоге содержащих определенный ответ на один и тот же вопрос.

Подобная форма изложения положений часто применяется в законодательстве. Так, в большей части статей кодексов сформированы положения, тесно связанные друг с другом, взаимно обусловленные и, одновременно, самостоятельные. Если бы каждое из них было закреплено в отдельной статье, то не только значительно увеличилось бы количество статей, но и, самое главное, ослабела бы связь между близкими по содержанию положениями.

Именно поэтому в отдельных статьях (пунктах) фиксируются только самостоятельные по своему характеру положения. В результате уже по форме и изложению статьи можно догадаться о наличии правоположений, самостоятельных по характеру, с одной, и взаимосвязанных по содержанию, с другой стороны. Таким строгим построением выделяются, как правило, кодексы.

 

2. Ссылки, имеющие место в нормативных актах

Существует два основных способа ссылок:

1. ссылки, указывающие норму, имеющую регулирующее значение, и определяющие, какими актами или статьями решается тот или иной вопрос;

2. ссылки толковательного характера, обеспечивающие восприятие норм и показывающие их связь с другими, близкими по содержанию, нормами. Ссылки в статье нормативного акта показывают:

1) определенную статью одного и того же акта;

2) сборник статей;

3) главу (раздел) акта;

4) одну из статей другого акта, их сборник, главу (раздел);

5) определенный акт или систему актов. Существуют также ссылки общего характера, такие как "согласно действующему законодательству", "в соответствии с законодательством" и прочие.

Ссылки необходимы, если они:

1) обеспечивают целостность нормативного акта;

2) исключают ненужные или удлиняющие текст повторения;

3) способствуют достижению оправданной краткости изложения правового материала;

4) вскрывают имеющиеся между правовыми нормами связи и их взаимообусловленность.

Применение ссылок особенно оправдано в случае необходимости указания других статей одного и того же акта.

Делая ссылки, необходимо руководствоваться следующими правилами:

1) они применяются лишь в том случае, если без них текст нормативного акта становится объемным и усложняется его применение;

2) запрещается делать несколько ссылок в одной и той же статье, особенно в одной и той же части;

3) тем более недопустимо, когда статья, на которую делается ссылка, или к которой отсылается, сама в свою очередь имеет ссылку;

4) принципиально недопустимо приводить неопубликованные акты или ссылаться на них;

5) расположенную ниже в данном акте статью следует приводить только в том случае, когда нецелесообразно в верхней части акта излагать впервые упоминаемое правило. Однако подобная ссылка не должна нарушать логику изложения;

6) при крайней необходимости повторения определенного нормативного положения правильнее заменить его ссылкой.

 

3. Правила отражения в нормативном акте положений, содержащихся в других нормативных актах

1) В актах, имеющих более низкую юридическую силу, нецелесообразно фиксировать (воспроизводить) в качестве самостоятельных частей нормы актов, имеющих более высокую юридическую силу.

2) Четкость строения нормативных актов и удобство пользования ими диктует необходимость фиксации воспроизводимых из других актов норм в той части вновь принимаемого акта, которая соответствует логике изложения его нормативного материала.

3) Нижестоящий орган, воспроизводящий в своем акте имеющие более высокую юридическую силу нормы, тем самым ни в коем случае официально не утверждает упомянутую норму и, следовательно, не должен претендовать на выход за пределы своих полномочий. Нижестоящий орган лишь воспроизводит данную норму, отражая ее в общем тексте своего акта.

4) Принятие специальных актов (так называемых "сообщить к сведению"), примыкающих или повторяющих содержание того или иного акта, наделенного более высокой юридической силой, приводит к излишней трате средств и сил, становится причиной споров о юридической силе вложенных в подобные акты норм и создает определенные трудности как при систематизации законодательства, так и при изменении или аннулировании подобного акта.

 

4. Степень абстрактности нормативного положения

История развития права от своего начала до наших дней свидетельствует, что законодательная техника совершенствуется за счет повышения степени абстрактности нормативных положений и понижения их скрупулезности (казуистики). Чрезмерно скрупулезные (казусные) положения, устанавливающиеся по видовым, а не родовым признакам, свидетельствуют о низком уровне юридической культуры и техники. Их применение неоправданно увеличивает объем нормативных актов. Скрупулезными формулировками чрезвычайно сложно, а иногда и невозможно объять весь комплекс регулируемых общественных отношений, следовательно, при неуместном использовании подобного технического приема из рамок воздействия акта выпадают отдельные вопросы, подлежащие правовому регулированию.

Между тем закрепление правовых положений, имеющих достаточный объем, дает возможность охватить всю совокупность регулируемых общественных отношений в одной общей формуле, благодаря которой сокращается и упрощается объем нормативного материала. Это, в свою очередь, дает возможность применять всеобъемлющие и имеющие широкий спектр формулировки, снизить опасность упущений в правовом регулировании.

Следует, однако, иметь в виду, что обобщение и абстрагирование сверх меры также могут привести к неопределенности формулировок, а нередко и создать почву для взаимоисключающих и противоречивых толкований, открыть простор проявлению произвола лицами и органами, применяющими нормы, подобного характера. Вот почему при изложении правовой нормы необходимо соблюдать умеренность и не увлекаться ни бесплодными и неопределенными абстракциями, ни чрезмерно подробными формулировками, часто загромождающими текст.

Всегда необходимо учитывать, что степень абстракции положения во многом зависит от силы того правового акта, в котором закреплено данное положение: чем выше юридическая сила акта, тем выше может быть степень его абстрактности.

 

5. Нормативные акты, утратившие силу, и акты, отменяющие положения

Акты, устанавливающие (утверждающие) список утративших силу актов и положений, являются нормативными по своему характеру и представляют собой составную часть механизма правового регулирования общественных отношений. Наличие в правовой системе фактически утративших силу актов и их частей, несомненно, явление нежелательное, которое свидетельствует о низком уровне законодательной культуры и техники.

Установление нового нормативного регулирования без предварительного определения судьбы тех актов, которые иначе регулируют данное общественное отношение, то есть без освобождения законодательства от устаревших и потерявших силу актов, невозможно. И поэтому при подготовке новых актов требуется составить список актов, признаваемых утратившими силу.

Согласно общему правилу позднее изданный нормативный акт прекращает действие ранее существовавшего акта, регулирующего те же отношения, независимо от того, включен ли он в упомянутый список. Однако подобная предполагаемая отмена или же отмена актов по правилу "отменяются все ранее принятые акты, касающиеся этого вопроса" на практике дает место сомнениям и недоразумениям. Поэтому в законодательной практике при принятии нового нормативного акта стало традицией одновременное признание утратившими силу всех тех актов или их тех частей, которые противоречат вновь принимаемому акту при ином разрешении в нем тех же вопросов.

Если число утративших силу актов невелико, то их список помещается в конце вновь принимаемого акта. В противном случае их перечень составляется и закрепляется в самостоятельном правовом акте.

Важно, чтобы подобный перечень составлялся и представлялся на утверждение одновременно с проектом нового нормативного акта. В противном случае старые акты, противоречащие новым, продолжают формально действовать, что может стать причиной недоразумений и ошибок и может запутать исполнителей, которые часто не в состоянии правильно сориентироваться в том, какой акт и в каком объеме должен применяться при решении вопроса.

Нетрудно заметить, что проводимая в разные времена работа над проектом нового нормативного акта и подготовкой перечня утративших силу актов приводит к повтору, поскольку предыдущий нормативный материал фактически обсуждается и анализируется вдвойне - при подготовке проекта нового акта и составлении перечня актов, утративших силу. Между тем отмена утративших силу актов параллельно с принятием новых правовых актов концентрирует внимание правотворческого органа на анализе предыдущего законодательства, что очень важно.

Только в исключительных случаях, когда составление подобного перечня требует много времени и связано с анализом большого объема нормативного материала, а разработку проекта нового акта невозможно отложить, этот перечень может быть представлен после разработки проекта. Однако в любом случае работу над составлением этого перечня следует начать одновременно с разработкой проекта и не ждать утверждения последнего.

 

6. Нормативные акты и положения, частично утратившие силу

Во многих случаях вновь изданный нормативный акт заменяет старый акт не полностью, а частично. В остальной части продолжает действовать старый акт. Это следствие того, что новый нормативный акт издается в связи с тем же вопросом и регулирует тот же вид общественных отношений (или весь его предыдущий объем), что и старый акт.

Нормативные акты часто скрещиваются по одному или нескольким частным вопросам. В этом случае возникает необходимость отменить старый акт не полностью, а лишь ограничить сферу его действия, исключая то, что по-новому регулируется в позднее изданном акте. То есть определенный акт, его часть, статья или совокупность его статей признаются утратившими силу не полностью, а в определенной части.

Отмена нормативных актов и отдельных статей с формулировкой "части" ("в части") - зачастую крайне необходима. Однако исполнители нередко с трудом ориентируются при анализе актов или статей, отмененных с пометкой "в части". Недоразумения возникают особенно в случае неоднократной отмены акта или отдельной его статьи "в части", к тому же, если эти части уже изменены. Отмена актов "в части" неудобна и с точки зрения их учета и дальнейшей систематизации. Подобная практика часто усложняет законодательный материал, запутывает его и делает его непригодным для использования.

Наилучшим решением этого вопроса является принятие в новой редакции акта или отдельной статьи, отмененных в определенной части.

 

7. Внесение изменений и дополнений в нормативные акты

Не следует опасаться и избегать исправлений, изменений и дополнений и во вновь изданных нормативных актах, если их отдельные положения сформулированы неудачно или неполноценно. Подобные изменения нежелательны только в том случае, если производятся часто и сами должным образом не обоснованы.

Устойчивость закона не может быть самоцелью и оправдывать наличие в законодательстве несовершенных, половинчатых и устаревших норм. Устойчивыми могут быть только полноценные, обоснованные и проявившие на практике свою эффективность нормы.

Активное введение изменений в законодательные акты - это закономерный процесс, поскольку в противном случае в законодательстве появляются нормы, действующие только в части своего объема или же в измененном виде. Их применение требует поправок, длительных поисков соответствующих нормативных положений, всестороннего толкования. Все это может создать путаницу при применении положений подобного характера и на практике привести к серьезным ошибкам.

Поэтому при принятии любого нового нормативного акта параллельно с составлением перечня полностью или частично утративших силу актов, необходимо обсудить вопрос - следует ли в принятые ранее акты вносить изменения, касающиеся одних и тех же или сопутствующих вопросов.

Обычно изменения в нормативные акты вносятся посредством принятия их в новой редакции, когда они входят в текст акта вместо предыдущей редакции. Это способствует отчетливости и доступности законодательства, упрощает толкование нормативных положений.

С этой точки зрения нельзя считать правильным такой стиль работы, когда изменения вносятся с формулировками «во изменение... пункта постановления..,», «установить, что..»" или «частично изменить», когда подлежащий изменению весь текст отдельной статьи или акта не приводится (особенно когда нормативные акты без формулирования нового текста частично изменяются три, четыре и более раз). Вследствие этого законодательство загромождается фактически измененными в объеме действующими нормами, что дезориентирует исполнителей.

В таком случае необходимо руководствоваться следующими правилами:

1) если в том или ином нормативном акте необходимо внести многочисленные изменения и дополнения принципиального и коренного характера, то целесообразнее, чтобы каждое из них формулировалось не в отдельности, а посредством новой редакции, т.е., по существу, был бы издан новый акт. Такой подход необходим, особенно применительно к тем актам, которые ранее были многократно изменены по формуле "во изменение" или отдельные части которых отменены;

2) в интересах дальнейшего совершенствования законодательства нет необходимости внесения изменений и дополнений в те акты, которые в значительной части их объема устарели и содержат потерявшие свое значение нормы, равно как и в акты, основная часть норм которых отменена;

3) разработка проекта нового акта оправдана и в том случае, когда этот акт включает в себя вопросы, регулируемые содержащими изменения актами;

4) официальное переиздание тех нормативных актов, в которые внесены многочисленные изменения и дополнения, - одна из удавшихся форм, которую следует активно применять;

5) как изменения, так и дополнения правильнее вносить в текст акта, а не оформлять как новый, самостоятельный акт, поскольку в противном случае законодательство усложнится и загромоздится.

 

8. Распространение действия того или иного акта на другие случаи, лица, органы, сферы и территории

В этой связи принятие нового самостоятельного акта имеет свою негативную сторону, поскольку затрудняет пользование нормативным материалом. Особенно неудачно издание актов распространения в отношении основного акта, имеющего многочисленные изменения и дополнения.

При возникновении необходимости распространения действия того или иного нормативного акта на другие случаи, лица, органы, сферы и территории целесообразнее отразить этот факт в самом тексте акта, внося в них соответствующие изменения и дополнения с тем, чтобы нормативное регулирование определенного вопроса осуществлялось бы не несколькими, а одним актом.

 

9. Требование доведения до минимального количества существующих актов, касающихся одного и того же вопроса

Одним из основных требований законодательной техники является сведение к минимуму количества существующих нормативных актов, касающихся одного и того же вопроса с целью улучшения доступности, упрощения пользования ими и их систематизации.

По возможности, в одном объединенном, укрупненном акте или в 2-3-х актах должны быть полностью урегулированы все вопросы определенной отрасли права, важнейшего правового института, отрасли экономики, какой-либо конкретной сферы культуры или общественных отношений.

Все дальнейшие изменения, касающиеся этого вопроса, необходимо включить в текст основного акта, а не издавать новые самостоятельные акты и тем самым загромождать и неоправданно усложнять законодательство.

 

10. Включение "живых" частей нормативного акта в новый нормативный акт

В интересах систематизации законодательства при составлении проектов нормативных актов необходимо стремиться к возможному объединению правовых норм, достижению определенности актов и включению в новые акты тех "живых" частей ранее изданных актов, основная часть которых по той или иной причине не действует.

 

11. Объединение (группировка) нормативных актов

В некоторых сферах правового регулирования можно встретить изданные в разное время многочисленные акты, касающиеся одного и того же вопроса. Для устранения этого явления необходимо широкое применение метода объединения (консолидации) в одном акте ряда действующих актов. При группировке (консолидации):

1) систематизируются правовые нормы;

2) применяются единая терминология и стиль изложения;

3) устаревшие и потерявшие свое значение термины, наименования ведомств и другие выражения заменяются новыми;

4) в одной объединенной статье соединяются все однородные, повторяющиеся, взаимоконкретизирующие и взаимодополняющие положения;

5) статьи, фактически измененные позднее изданными актами или же отмененные «в части», излагаются в новой редакции,

6) отменяются положения, противоречащие позднее изданным актам и фактически утратившие свое значение, а также предписания индивидуального характера.

Таким образом, при объединении (консолидации) в объединенный акт не вводится принципиально новое положение, не предусматриваются изменения правового регулирования или принципиальные дополнения. Объединение (консолидация) фактически представляет собой форму совмещения (инкорпорации), результат которого официально утверждается правотворческим органом. Это новый, самостоятельный нормативный акт, который официально заменяет предыдущие акты и является правовой основой для действия содержащихся в нем норм.

Цель объединения (консолидации) состоит не в установлении нового нормативного регулирования или его существенном изменении, а в обновлении внешней формы существующих положений, усилении старого правового регулирования, его доведении до логической системы.

Широкое и последовательное применение объединения (консолидации) поднимает общий уровень технического совершенства законодательства, способствует его ясности, доступности, видимости и уточнению. Одновременно это является важным шагом в деле систематизации ряда отраслей и институтов права и создания Свода законов Республики Армения.