Адам құқықтарын соттан тыс тәртіппен қорғау бойынша мемлекеттік органдардың қызметі

ҚР Конституциясы еліміздің ең қымбат қазынасы адам мен оның өмірі, оның құқықтары мен бостандықтары деп бекіткен (1 бап). Демек адамды, оның өмірін, құқықтары мен бостандықтарын қорғау, олардың жүзеге асырылуына жағдай жасау мемлекеттің, кез келген мемлекеттік органның, лауазымды адамның міндеті болып табылуы тиіс. Бүгінгі күні қай мемлекеттік органның құзыретін қарастырсақ да, ол жерде адам құқықтарын қорғау мәселесі маңызды орын алатынын көреміз. Осыған сүйенетін болсақ мемлекеттік органдар жүйесінің адам мен азамат құқықтары мен бостандықтарын соттан тыс қорғау механизмінің маңызды бөлігі болатыны түсінікті болатын шығар.

Адам құқықтарын қорғаудың соттан тыс механизмінің субъектілері қатарына соттан басқа мемлекеттік органдардың жататындығын алдында айтып кеткенбіз. Бұл субъектілердің өзін екі топқа бөліп қарастыруға болады:

1) жалпы құзыретті органдар (бұл органдар үшін адам құқықтарын қорғау қызметі көптеген бағыттарының бірі болып табылады);

2) арнайы құзыретті органдар (бұл органдар үшін адам құқықтарын қорғау қызметінің басты бағыты болып табылады).

Жалпы алғанда қазақстандық құқық ғылымында адам құқықтарын қорғау механизмін құрайтын мемлекеттік органдар қалыптасқан дәстүр бойынша екі топқа бөлініп жалпы және арнайы құзыретті органдар ретінде қарастырылады. Мұндай сыныптаманы бірқатар ғалымдар қолданады. Мысалы, А.В. Казакова ана мен бала құқықтарын қамтамасыз ету үш бірдей механизмге сүйенеді дейді, олар: мемлекеттікқұқықтық, халықаралық және қоғамдық механизмдер. Ал мемлекеттікқұқықтық механизмінің өзі, А.В. Казакованың ойы бойынша, жалпы және арнайы құзырлы органдардан тұрады [47, 7 б.].

Отандық ғалым М.Б. Үсенова да осы сыныптаманы қолданады [48, 7 б.].

Келтірілген сыныптаманың негізін құрайтын бас белгі тиісті мемлекеттік органдардың құзыреті екендігі түсінікті.

Осы белгі бойынша адам құқықтарын соттан тыс қорғау мәселесі жалпы құзыретіне жататын мемлекеттік органдар: 1) ҚР Президенті; 2) ҚР Парламенті; 3) ҚР Үкіметі; 4) ҚР Конституциялық Кеңесі.

Бұл органдарды конституциялық органдар деп атауға да болады, өйткені олардың құқықтық мәртебесінің негізі, құзыры мен өкілеттіктері Конституцияның өзінде баянды етілген.

Адам құқықтарын соттан тыс қорғау мәселесі арнайы құзыретіне жататын мемлекеттік органдардың қатарына жататындар:

1) прокуратура; 2) ҚРсы Президентінің жанындағы Адам құқықтары жөніндегі Комиссия; 3) Адам құқықтары жөніндегі ҚРң Уәкілі.

Р.Г. Межибовская бала құқықтарын қорғаумен айналысатын қамқорлық пен қорғаншылық органдарын да адам құқықтарын қорғау бойынша мемлекеттік органдар қатарына жатқызады және бала құқықтарын қорғау саласындағы көптеген құқық бұзушылықтардың орын алып отырғанын көрсетеді, атап айтқанда:

‑ кәмелетке толмағандардың құқықтарын қорғаудың нормативтік құқықтық реттеу саласындағы кемшіліктер («Қазақстан Республикасындағы бала құқықтары туралы» Заңның [49] 51-ші бабының негізінде құрылуға тиісті уәкіл етілген органның құрылмай отырғаны; Қазақстандағы бала құқықтарын қорғау саласындағы қызметті үйлестіретін, талдайтын және оған бағыт-бағдар беретін орталықтың болмауы);

- мемлекеттің қамқорлығын талап ететін балаларды тіркеу жұмысының жүргізілмей отырғаны, тіпті болашақта да мұндай тіркеу жұмысының құқықтық база мен тиісті техникалық стандарттардың болмауы саладарынан жүргізіле алмайтындығы (бүкіл Қазақстандағы қамқорлық және қорғаншылық органдарының штаты бар-жоғы 170 адам, бұл болса бір қызметкерге 29 мың бала келетінін білдіреді, ал көршілес Ресейде мұндай бір қызметкерге 2000 баладан келеді);

- бала еңбегін қолдану саласындағы мәселелердің шешілмей келе жатқаны (мәселен, Ресейде жиі кездесетін бала еңбегінің 40 түрі нақты белгіленген, Қазақстанда болса бұл жұмыс жүргізілмеген);

-- кәмелетке толмағандардың еңбек және әлеуметтік құқықтарын қорғау ісі тиісті түрді құқықтық қамтамасыз етілмеген және құқық нормаларымен қатар құқықты қолдану тәжірибесін бақылау механизмі де, соның ішінде тәуелсіз бақылау жүйелері де жетілдіруді талап етеді [50, 154-155 б.].

Көрсетілген саладағы мәселелерді шолып шыққанның өзінде мұндағы жағдайдың қалай екендігі және бұл саладағы тиісті механизмдердің әлсіздігі байқалады. Ең алдымен ол, әрине, қамқорлық және қорғаншылық органдар қызметіне қатысты. Сондықтан, бұл органдардың да адам құқықтарын қорғау механизміндегі орны маңызды болатындығы және олар да бұл механизмінен тыс қалмауы керектігі түсінікті. Бұл органдарды да жүйеге жатқызу керек.

Бірақ, бұл мәселе бойынша пікірталасқа түсуге болады, бірақ біз қарастырып отырған мәселеге қатысты бұл соншалықты маңызды емес, өйткені ішкі істер органдары Үкіметке жүктелген функцияларды атқарады, ал Ішкі істер Министрлігінің өзі Үкіметтің құрамына кіреді. Сол сияқты қамқорлық және қорғаншылық органдары да ҚР Білім және ғылым министрлігінің құрамына кіреді, ал бұл министрлік болса Үкіметтің бір бөлшегін құрайды. Сондықтан біз мұндай пікірталастан бас тартып, жоғарыда аталған мемлекеттік органдарға, олардың адам құқықтарын қорғауға қатысты құзыретіне қысқаша сипаттама беріп кеткенді дұрыс көріп отырмыз.

Сонымен, мемлекеттік органдар жүйесінің басы ҚРң Президенті екендігі түсінікті, өйткені біздің еліміз президенттік республика болып табылады.

ҚРсы Президентінің құқықтық мәртебесі Конституцияда белгіленіп, арнайы конституциялық заң арқылы бекітілген [78]. ҚР Конституциясында Президенттің мәртебесіне 40-48 баптар арналған. Адам құқықтары саласындағы Президенттің құзыреті мемлекеттің ішкі және сыртқы саясатының негізгі бағыттарын айқындайтынынан жарқын көрініс табады. Адам құқықтары саласындағы еліміздің саясаты Президентпен айқындалады.

Конституцияда белгіленген Президенттің адам құқықтары саласындағы құзыретіне қатысты басқа нормалар жоғарыдағы іргелі ережелерді нақтылай түседі, яғни ол:

1) Қазақстан халқына елдегі жағдай мен Республиканың ішкі және сыртқы саясатының негізгі бағыттары туралы жыл сайын жолдау арнайды (бұл жолдауларда Қазақстандағы адам құқықтарының кепілдіктерінің күшейтілуі, осы салада Үкіметке берілетін тапсырмалар туралы және т.б. мәселелер орын алып отырады);

2) Парламенттің қабылдаған заңдарына қол қояды (Президенттің қолысыз бірдебір заң күшіне енбейтіні белгілі және көп заңдардың адам құқықтарына қатысы болатыны да түсінікті) және мемлекеттік бағдарламаларды бекітеді (көп бағдарламалардың адам құқықтарына тікелей қатысы бар);

3) Парламентпен ақылдаса отырып ҚРң Үкіметін құрайды, барлық деңгейлердегі әкімдерді, басқа да жоғары лауазым иелерін тағайындайды, олардың алдында шешілуге тиісті міндеттер қояды;

4) азаматтарға кешірім жасауды жүзеге асырады (өлім жазасына кесілген азаматтарға қатысты);

5) елге қауіп төнген жағдайда төтенше не әскери жағдай енгізеді (Конституция бойынша мұндай жағдайларда бірқатар адам құқықтарының шектелетіні белгілі; Президенттің бұл құзыретінің маңыздылығы төтенше не әскери жағдай енгізілген жерлерде адам құқықтарына қауіп төніп тұрады және осы қауіпті жағдайды шешу үшін Президент аталған құзыретін қолдануы мүмкін);

6) мемлекеттің барлық аумағында міндетті күші бар жарлықтар қабылдайды (бірқатар жағдайларда Президенттің жарлықтары адам құқықтарына тікелей қатысы болады, мысалы, 1995 жылғы 19 маусымдағы №2340 «Азаматтардың өтініштерін қарау тәртібі туралы» Президенттің заң күші бар Жарлығы [51]).

Ерекше назар аударатын жағдай ҚРсы Президентінің Қазақстан халқына жылдық жолдаулары. Осы жолдауларында адам құқықтарына қатысты мәселелер үнемі орын алып отырады.

ҚРсы Президентінің мәртебесіне қатысты басты ерекшелік оның үш билік тармағына да кірмеуі, яғни олардың үстінде болуы және оларға төрелік жасауы. Бұл конституциялық ережеден Президенттің үш билік тармағының адам құқықтары мен бостандықтарын қорғау бойынша қызметін үйлестіріп отыруы, мұндай үйлестіру қызметін жүзеге асыратын тиімді механизмінің болуы туындайды. Мұндай механизмді жетілдіру үшін үш билік өкілдерінің де кіретін біріккен комиссияның Президент жанында құрылғаны дұрыс болар еді [52, 22 б.].

Белгілі қазақстандық заңгер-ғалым В.А. Малиновский ҚР Президентінің саяси-құқықтық мәртебесі әлі де өзінің аяқталуынан әлдеқайда алшақ деп есептейді [53, 13 б.]. Біз де осы пікірді құптаймыз және оның растығын ҚР Президенті өкілдіктерінің толық еместігін дәлелдейтін мысал арқылы көрсеткіміз келеді. ҚР Президентінің заң шығарушы өкілеттіктері ішінде ол заңдарды түсіндіру өкілдігі белгіленбеген. Алайда Парламенттен Президенттің қолын талап етіп, келіп түскен заң жобасына қол қою алдында Президент оның нормаларын түсініп алу керек. Демек, кез келген заң жобасына қол қою алдында Президент заң нормаларын талқылайды және мұндай талқылауды аутентикалық түсіндіру деп атасақ қате болмайды. Сондықтан, біздің ойымызша, жоғарыда көрсетілген ҚР Президентіне арналған конституциялық заңды Президенттің мәртебесін заңдарды түсіндіру өкілеттігімен толықтыру керек. Бұл біздің ұсынысымыз.

ҚРсы Парламентінің мәртебесіне келмек болсақ, ол ҚРсы Конституциясының 49-63 баптарымен және арнайы конституциялық заңмен белгіленген [54].

Аталған өкілеттіктердің қайқайсысының да адам құқықтары саласына қатысы бар. Б.С. Құрманғалиевтың айтуынша ҚРсы Парламентінің бақылау өкілеттіктері күшейтілуді талап етеді, әсіресе парламенттік тыңдаулар жүргізу, Үкімет өкілдерінің Парламенттегі сөздерін жария ету, Адам құқықтары жөніндегі Уәкілді парламенттік институт ретінде қалыптастыру мәселелері бойынша [55, 6 б.].

Көрнекті қазақстандық ғалым, академик С.З. Зимановтың айтуынша «жоғары деңгейдегі нормативтікқұқықтық актілер бірнеше органмен қабылданатын Қазақстан Республикасында (Парламент, Президент, Үкімет) осылардың әрқайсысының құқықреттеуші функциялары мен құқықтық кеңістіктегі орнын анықтау бастапқы мәселеге айналмақ» [56, 238 б.].

ҚР Үкіметінің мәртебесі Конституцияның 64-70 баптарымен және арнайы заңмен белгіленген [57]. ҚР Үкіметі еліміздің атқарушы билігін жүзеге асырады, атқарушы органдардың жүйесін басқарады және олардың қызметіне басшылық жасайды. Үкімет өз қызметі бойынша Президентке жауап береді және Парламентке есеп береді.

Үкімет адам құқықтары мен бостандықтары саласына қатысты келесі өкілеттіктерге ие:

1) мемлекеттің әлеуметтікэкономикалық саясатының, оның қорғаныс қабілеттілігінің, қауіпсіздігінің, қоғамдық тәртіпті қамтамасыз етудің негізгі бағыттарын әзірлейді және олардың жүзеге асырылуын ұйымдастырады;

2) бюджетті орындауға қатысты қызмет атқарады;

3) заң жобаларын дайындап, заңдардың орындалуын қамтамасыз етеді;

4) министрліктердің, басқа бірқатар мемлекеттік органдардың қызметіне басшылық жасайды және олардың актілерін толығымен не ішінара тоқтата алады.

Конституциялық Кеңестің мәртебесі ҚРсы Конституциясының 71-74 баптарымен және арнайы заңмен реттеледі [58]. Конституциялық Кеңестің құзыреті келесі өкілеттіктерден тұрады:

1) Парламент қабылдаған заңдардың Конституцияға сәйкес болуын Президент қол қойғанға дейін қарайды;

2) халықаралық шарттарды бекіткенге дейін олардың Конституцияға сәйкестігін қарайды;

3) Конституция нормаларына ресми түсіндірме береді;

4) Конституцияда бекітілген адам құқықтары мен бостандықтарына нұқсан келтіреді деп Конституциялық Кеңеске соттармен жолданған заңдар мен өзге де нормативтік құқықтық актілердің Конституцияға сәйкестігін тексереді және тиісті жағдайларда олардың күшін жойып, қолданыстан алып тастайды.

Еліміздегі заңдылық пен конституциялық тәртіпті орнатуда Конституциялық Кеңестің орны ерекше. Ж. Бәйішев айтатындай «қорғау Конституцияның ажырамас және қажетті қасиеті, оның қызмет етуінің объективті заңдылығы... Негізгі заңға деген барлық жерде құрмет орнықтырмай және оны мінсіз орындамай азаматтардың құқықтары мен бостандықтарын, тіпті жалпы заңдылықты тиімді қамтамасыз ету мүмкін емес» [59, 81 б.].

Конституциялық Кеңестің елдегі адам құқықтары мен бостандықтарына қатысты конституциялық заңдылықтың ахуалы туралы Парламентке жыл сайын жасалатын жолдауларын ерекше атап өту керек, өйткені осы құжат арқылы бұл орган адам құқықтарына қатысты жағдайдың түзелуіне өз ықпалын тигізеді.

Конституциялық Кеңестің осындай жолдаулары тиісті министрліктердің, жалпы Үкіметтің жағдайды түзету бойынша арнайы шаралар қолдануына алып келетіні сөзсіз.

Біздің ойымызша, Конституциялық Кеңес кез келген мәселені өз қарауына алу құқығына ие болғаны дұрыс. 1993 жылғы Конституцияның негізінде қызмет еткен Конституциялық соттың осындай өкілеттігі бар еді және қазіргі Конституциялық Кеңес сияқты ол орган басқа субъектілердің өтініш жасауын күтіп отырмайтын. Сондықтанда, қазіргі ҚР-ң Конституциялық Кеңесінің құқықтық мәртебесін одан ары жетілдіру мақсатында оның құзыретіне жоғарыда аталған өкілеттікті қосу керек деп есептейміз.

Адам құқықтарын қорғау ісі арнайы құзыретіне жататын мемлекеттік органдардың сипаттамасын прокуратурадан бастаған дұрыс, өйткені прокуратура аталмыш саладағы негізгі мемлекеттік орган екендігін ешкім дауламайды.

Прокуратура мемлекет атынан ҚРң аумағында заңдардың, ҚР Президентi жарлықтарының және өзге де нормативтiк құқықтық актiлердiң дәлме-дәл әрi бiркелкi қолданылуын, жедел-iздестiру қызметiнiң, анықтау мен тергеудiң, әкiмшiлiк және орындаушылық iс жүргiзудiң заңдылығын жоғары қадағалауды жүзеге асырады, заңдылықтың кез келген бұзылуын анықтау мен жою жөнiнде шаралар қолданады, сондай-ақ ҚР Конституциясы мен заңдарына қайшы келетiн заңдар мен басқа да құқықтық актiлерге наразылық бiлдiредi. Прокуратура сотта мемлекет мүддесiн бiлдiредi, сондай-ақ заңмен белгiленген жағдайда, тәртiпте және шекте қылмыстық қудалауды жүзеге асырады.

ҚР Прокуратурасы төменгi прокурорларды жоғары тұрған прокурорларға және ҚР Бас Прокурорына бағындыра отырып, орталықтандырылған бiрыңғай жүйені құрайды. Ол өз өкiлеттiгiн басқа мемлекеттiк органдардан, лауазымды адамдардан тәуелсiз жүзеге асырады және ҚР Президентiне ғана есеп бередi.

Прокуратураның құқықтық мәртебесі ҚРң 1995 жылдың 21 желтоқсандағы №2709 «Прокуратура туралы» заңымен егжейтегжейлі реттеледі [60].

ҚР Конституциясының 83-ші бабы мемлекеттік биліктің үш тармағына да кірмейтін және ерекше жағдайға ие прокуратураның құқықтық мәртебесін белгілейді. Прокуратураның мемлекеттік орган ретінде ерекшелігін оның міндеттері, құзыреті мен қызмет ету қағидалары бойынша мемлекеттік биліктің не заң шығарушы, не атқарушы, не сот билігіне жатпауымен және сонымен бірге оның өкілеттіктерін мемлекет атынан атқаруынан көреді. Демек, президенттік билік жүйесінде оны қадағалаушы-бақылаушы орган ретінде тануға болады [61, 57 б.].

Прокуратураның құқықтық мәртебесін анықтайтын ҚР Конституциялық Кеңесінің 31 желтоқсан 2003 жылы қабылданған «Қазақстан Республикасы Конституциясының 16 және 83 баптарын ресми түсіндіру туралы» №13 Қаулысы бойынша прокуратура «төменгі прокурорлардың жоғарыдағыларға және Бас Прокурорға бағынатын, басқа мемлекеттік органдар мен лауазымды адамдардан тәуелсіз, тек ҚР Президентіне ғана есеп беретін бірыңғай орталықтанған жүйені құрайтын конституциялық құрылысты, адам мен азамат құқықтары мен бостандықтарын мемлекеттік қорғау жүйесінің құрамдас бөлігі» болып табылады делінген [62].

Демек, прокуратураның басты мақсаттары конституциялық құрылыс пен адам құқықтарын қорғау болып табылады десек қате болмайды. Мұны «Прокуратура туралы» ҚР Заңы да растайды. Заң бойынша прокурорлық қадағалаудың мақсаттары мынадай:

1) адам мен азаматтың құқықтары мен бостандықтарын, органдардың, ұйымдардың, лауазымды адамдардың және азаматтардың құқықтық актілері мен әрекеттерінің заңдарға сәйкестігін қамтамасыз ету;

2) кез келген заңдылықты бұзушылықты, олардың туындауының шарттары мен себептерін анықтау және жою, бұзылған құқықтарды қалпына келтіру.

Прокуратура басқа мемлекеттік органдардың орнына қызмет етпейді. Сонымен қатар, ол ұйымдардың қызметі мен азаматтардың жеке өміріне араласа алмайды.

Прокуратураның адам құқықтарын қорғау бойынша қызметіне келетін болсақ, бұл органның құзыреті құқық нормаларында бекітілген және прокуратураның жалпы қадағалау қызметінен көрініс табады. Құқығы бұзылған адам прокуратураға шағымдануына толық мүмкіндігі бар. Прокуратура мұндай шағым-арызды қабылдап, оны тіркеп алады, одан кейін адам құқығы шынымен де бұзылған болса, прокуратура оны қалпына келтіреді. Сонымен қатар адам құқығын бұзған субъектіні тауып, оны (прокурорлық актілерді қабылдау арқылы) жауапқа тартады.

Қазақстандық құқық ғылымында адам мен азамат құқықтарының, бостандықтары мен заңды мүдделерінің қорғалуын қамтамасыз ететін мемлекеттік органдар жүйесіндегі прокуратураның орнын анықтауға бағытталған арнайы ғылыми еңбек Е.С. Мерзадиновтың «Адам және азамат құқықтары мен бостандықтарын сақтаудағы прокурорлық қадағалаудың конституциялыққұқықтық мәселелері» бойынша диссертациясы [63]. Бұл еңбекте автор биліктің дәстүрлі үш тармағымен қатар бұл тармақтардың бірдебіреуіне жатпайтын Президент және Конституциялық Кеңес сияқты органдардың қатарына прокуратураны да қосады және прокуратура биліктің «төртінші» тармағын да құрамайды, дейді ол. Бұл адам құқықтарын бұзатын соттардың қате шешімдерін жоюға мүмкіндігі бар жалғыз орган және оның азаматтардың құқықтарын қорғау үшін араласуы басқа бақылау органдарының мүмкіндіктері сарқылған кезде ғана орын алуы керек және өтемдік сипатқа ие болуы тиіс деген қорытынды жасайды Е.С. Мерзадинов [63, 12-13 бб.].

С.К. Шоқатаев прокурорлық қадағалауды мемлекеттік бақылаудың негізгі әрі ең тиімді түрі деп бағалайды және прокуратурада бақылау функцияларының болуын бұл орган жөнінде жоғарғы бақылау органы ретінде айтуға болатынын, сондай-ақ бұл белгіні прокуратура мәртебесіне тән қосаршылдық белгісімен байланыстырады. Оның айтуынша прокурорлық қадағалау мен мемлекеттік бақылаудың прокуратура мәртебесіндегі өзара байланысы заңдылық пен мемлекеттік тәртіпті қамтамасыз етудің сенімді құралы болып табылады [64, 7 б.]. С.К. Жүрсімбаев болса адам құқықтарының қорғалуын күшейту үшін прокуратураның конституциялық мәртебесін көтеруді, бұл орган туралы заңда адам құқықтарын қорғаудағы заң бұзушылықтарға қатысты прокурордың өкілеттіктерін айқындайтын арнайы тарау енгізуді, Бас Прокурорды адам құқықтарын қорғауға қатысты заң шығару бастамасы субъектілерінің қатарына қосуды жөн көреді [65, 11-12 бб.].

Адам құқықтары мен бостандықтарының қорғалуын қамтамасыз ететін келесі мемлекеттік орган ҚРсы Президентінің жанындағы Адам құқықтары жөніндегі Комиссия. Бұл орган 1996 жылы құрылған еді [66]. 1997-ші жылы оның құқықтық мәртебесі ҚРсы Президентінің Жарлығымен қайта анықталып, бірқатар жағдайларда толықтырылған болатын [67].

Комиссияның құқықтық мәртебесі қазіргі кезде ҚРсы Президентiнiң жанындағы Адам құқықтары жөнiндегiкомиссия туралы ҚРсы Президентінің2003 жылғы 19 наурыздағы №1042 Жарлығында [101] баянды етілген. Адам құқықтары жөнiндегi комиссия Мемлекет басшысының ҚРң Конституциясына сәйкес танылатын және кепілдiк берiлетiн адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарының кепiлi ретiндегi өзiнiң конституциялық өкілеттiктерiн iске асыруына жәрдемдесетiн ақылдасушы-кеңесшi орган болып табылады. Комиссия қызметiн ҚРң Мемлекеттiк хатшысы үйлестiреді.

Комиссияның негiзгi міндеттеріне төмендегілер жатады:

1) ҚРсы Президентiнiң ҚРда адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарының кепiлi ретiндегi өзiнiң конституциялық мәртебесiн iске асыруы үшiн жағдай жасау;

2) адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын қамтамасыз ету мен қорғау тетiгiн жетілдiруге жәрдемдесу;

3) орталық және жергiлiктi мемлекеттiк органдардың адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын қамтамасыз ету мен қорғау саласындағы мемлекеттiк саясатты iске асыру жөніндегi қызметiне жәрдемдесу;

4) адам құқықтары мен бостандықтарын қамтамасыз ету мен қорғау саласындағы мемлекеттiк саясат тұжырымдамалары мен бағдарламаларын әзiрлеуге қатысу;

5) адам құқықтары мен бостандықтарын қамтамасыз ету мен қорғау саласындағы халықаралық ынтымақтастықты нығайтуға жәрдемдесу.

Комиссияның құзырына жатқызылған мәселелер:

1) мемлекет басшысына және тiкелей Комиссияға жолданған ҚРсы азаматтарының, шетелдiк азаматтардың, азаматтығы жоқ адамдардың, сондай-ақ ұйымдардың адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарының бұзылу фактiлерi туралы ақпарат бар өтiнiштерiн қарайды;

2) мемлекет басшысының атына ҚРда адамның және азаматтың құқықтарының сақталуы туралы жыл сайынғы және арнаулы баяндамалар әзiрлейдi;

3) Комиссияның құзыретiне кiретiн мәселелер бойынша мемлекеттiк органдардың, қоғамдық бiрлестiктердiң, өзге де ұйымдардың және азаматтардың ұсыныстарын қарайды;

4) адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын қамтамасыз ету мен қорғау тетiгiн жетілдiру туралы ұсыныстар әзiрлейдi және оларды ҚРсы Президентiнiң қарауына енгiзедi;

5) адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын қамтамасыз ету мен қорғау мәселелерiн қозғайтын ҚРң заңнамасына талдау жасайды, осы мәселелердi реттейтiн заң жобаларын әзiрлеуге қатысады;

6) адам құқықтары саласындағы халықаралық шарттар бойынша талдау материалдарын, сараптау-ұсынымдық қорытындылар мен ұсыныстар дайындайды;

7) адам құқықтары жөнiндегi халықаралық ұйымдардың, басқа да үкіметтік емес құқық қорғау ұйымдарының жұмысына қатысады.

Комиссия қызмет ету кезінде мемлекеттiк органдармен, үкіметтiк емес құқық қорғау ұйымдарымен, сондай-ақ бұқаралық ақпарат құралдарымен белгiленген тәртiп бойынша өзара iс-қимыл жасасады.

Адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын қорғау мақсатында Комиссия басқа да құқық қорғау органдарымен, ҚРдағы Адам құқықтары жөнiндегi Уәкiлмен өзара iс-қимыл жасасады.

Комиссия өзiне жүктелгeн мiндеттердi iске асыру мақсатында келесі құқықтарға ие болады:

1) мемлекеттiк органдардан, сондай-ақ ұйымдар мен лауазымды адамдардан қажеттi мәлiметтердi, құжаттар мен материалдарды сұратып алуға;

2) өз отырыстарында адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын қамтамасыз етуге және қорғауға байланысты мәселелер жөнiнде мемлекеттiк органдардың тиiстi лауазымды адамдарының ақпаратын тыңдауға;

3) уәкiлеттi мемлекеттiк органдардың адамның және азаматтың құқықтарының бұзылуы туралы мәлiметтерін тексеруiне бастамашылық жасауға;

4) жекелеген жұмыстарды жүзеге асыру үшiн белгiленген тәртiппен ғалымдар мен мамандарды тартуға;

5) адамның және азаматтың негiзгi құқықтары мен бостандықтарын сақталуына байланысты мәселелердi талқылау үшiн ТМДа қатысушы мемлекеттердiң, сондай-ақ өзге де мемлекеттердiң адам құқықтары жөнiндегi комиссияларымен және басқа да осындай құрылымдарымен ынтымақтастық жасауға.

Комиссия құзырындағы мәселелер бойынша оның мүшелерi заңнамада белгіленген тәртiппен мемлекеттiк билiк органдарына, сондай-ақ мемлекеттiк ұйымдарға баруға құқылы.

Комиссия ұсынымдар мен қорытындылар қабылдайды. Олар мәселенi шешуге құзыреттi мемлекеттiк органдарға жолданады. Комиссияның ұсынымдары мен қорытындыларын алған мемлекеттiк орган мен оның лауазымды адамдары белгіленген мерзiмде оларды қарауға және қабылданған шешiм туралы оған хабарлауға мiндеттi.

Комиссияның отырыстарын оның төрағасы қажетiне қарай, бiрақ кварталына кем дегенде бiр рет шақырады. Бұл органның ақпараттық-талдау және ұйымдық қамтамасыз етілуі ҚРсы Президентi Әкiмдiгiнiң құрамына кiретiн хатшылыққа жүктелген.

Сараптама-талдау зерттеулерiн жүргiзу мақсатында Комиссия жанынан ғылыми мекемелер, бiлiм беру ұйымдары мен үкіметтiк емес ұйымдар өкілдерiнен қоғамдық негiзде жұмыс iстейтiн сарапшылық кеңес құрылады. Оның құрамы Комиссия отырысында бекiтiледi.

Комиссияның жыл сайын дайындалып отыратын баяндамалары мемлекеттік органдар үшін өте маңызды, өйткені олар елдегі адам мен азамат құқықтары мен бостандықтары саласында қалыптасқан ахуалға осы органдардың назарын аударады. Мысал ретінде Комиссияның «2005 жылы Қазақстандағы адам мен азамат құқықтарының сақталуы туралы» дайындаған баяндамасын келтіруге болады [68].

Комиссия қызметінің жылдан жылға өрлеп келе жатқаны аңғарылады. Дегенмен көрсетілген құзыреттері мен атқарып жатқан қызметіне қарамастан Комиссияның, ақылдасушыкеңесші орган болғандықтан, адам құқықтарын тікелей қорғауға мүмкіндіктері жеткіліксіз болғандықтан [69, 15 б.] 2002-ші жылдың 19-шы қыркүйегінде Президенттің Жарлығымен арнайы орган құрылды Адам құқықтары жөніндегі Уәкіл [70].

Жарлық бойынша Адам құқықтары жөнiндегi уәкiл - өз құзыретi шегiнде адамның және азаматтың бұзылған құқықтары мен бостандықтарын қалпына келтiру жөнiнде шаралар қабылдау өкiлеттiктерi берiлген, адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарының сақталуын бақылауды жүзеге асыратын лауазымды тұлға болып табылады. Уәкiл өз қызметiмен адам және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын қорғайтын қолданыстағы мемлекеттiк құралдарды толықтырады. Уәкiлдiң қызметi ҚРң Конституциясы мен заңнамасына сәйкес адамның құқықтарын қорғауды жүзеге асыратын басқа мемлекеттiк органдардың құзыретiн шектемейдi. Уәкiл өз қызметiн жүзеге асыру барысында тәуелсiз. Оның қызметiне қандай да бiр сырттан заңсыз араласуға жол берiлмейдi.

Уәкiлдiң саясатпен айналысуға құқығы жоқ, оның қызметi заңдылық, адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарының басымдығы, объективтiлiк, жариялылық қағидаттарына негiзделедi.

Уәкіл қызметіне тағайындалатын адамдар ҚРң азаматтығын иеленуi, жоғары заңгер немесе гуманитарлық бiлiмi болуы, заңгер мамандығы бойынша немесе адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын қорғау саласында кемiнде үш жыл жұмыс стажы болуы тиiс. Уәкiлдi ҚРң Президентi Парламенттің тиісті палаталарының комитеттерiмен кеңескеннен кейiн қызметке тағайындап, босатады.

Уәкiлдiң қызмет ету мерзiмi тағайындалған күнiнен бастап - 5 жылға дейін созылады. Бiр адам қатарынан екi реттен артық бұл қызметке тағайындала алмайды. Тағайындалғаннан кейiн ол салтанатты жағдайда ант қабылдайды.

Уәкiл заңда белгiленген келесі құқықтарға ие:

лауазымды тұлғалар мен ұйымдардан шағымдарды қарау үшiн қажеттi мәліметтер сұратуға;

мемлекеттiк органдардың, өзге де ұйымдар басшыларының және басқа да лауазымды тұлғалардың кiдiрiссiз қабылдауында болуға;

ҚРсы азаматтарының, шетел азаматтарының және азаматтығы жоқ адамдардың шағымдарын қарау нәтижелері бойынша, сондай-ақ олардың құқықтары мен бостандықтарының бұзылуы туралы ақпаратты өзге жолмен алған кезде осы мәселелер бойынша парламенттік тыңдаулар өткізу ұсынысымен Парламент палаталарына жүгінуге;

адам құқықтары жөніндегі халықаралық ұйымдардың, басқа да үкіметтік емес құқық қорғау ұйымдарының жұмысына қатысуға;

адамның және азаматтың құқықтарының бұзылуымен байланысты анықтауға жататын мән-жайлар бойынша қорытынды дайындау үшiн сарапшылық және консультативтiк жұмыстарды орындауға шарт негiзiнде ұйымдар мен мамандарды тартуға;

адамның және азаматтың бұзылған құқықтары мен бостандықтарын қорғау жөнiнде шаралар қолдануға;

қызметтiк куәлiгiн көрсетiп мемлекеттiк органдар мен ұйымдардың, соның iшiнде әскери бөлiмдер мен құрамалардың аумағына және үй-жайларына кiруге және ол арада болуға, сондай-ақ бас бостандығынан айыру орындарына баруға, оларда ұсталатын адамдармен кездесiп, әңгiмелесуге;

адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын бұзған лауазымды тұлғаға қатысты тәртіптік немесе әкімшілік іс жүргізуді не қылмыстық іс қозғау туралы қолдаухатпен уәкілетті мемлекеттік органдарға немесе лауазымды адамдарға жүгінуге;

жүргiзiлген тексерулер нәтижелерi бойынша бұқаралық ақпарат құралдарында ресми хабарламалар жариялауға.

Адам құқықтары мен бостандықтарының бұзылу фактiсiн анықтау мақсатында Уәкiл өз құзыретiнiң шегiнде, келiп түскен өтiнiштер негiзiнде де, және егер оған ресми көздерден нeмece бұқаралық ақпарат құралдарынан аталған жолсыздықтар мәлiм болған жағдайда, сондай-ақ өз бастамасы бойынша да адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын бұзу фактiлерi туралы мәлiметтердi тексередi. Өз қызметiн жүзеге асыру барысында ол ҚРсы азаматтарының, сондай-ақ шетел азаматтарының, азаматтығы жоқ адамдардың, олардың ҚРң Конституциясымен, заң актiлерiмен және халықаралық шарттарымен кепiлдiк берiлген құқықтары мен бостандықтарын бұзатын лауазымды тұлғалардың және ұйымдардың iс-әрекеттерi мен шешiмдерiне жасаған арыздарын қарайды.

Уәкiл мемлекеттің жоғарғы органдарына, атап айтқанда, ҚР Президентiнiң, Парламентiнiң және оның депутаттарының, ҚР Үкiметiнiң, Конституциялық Кеңестiң, Бас прокурордың, Орталық сайлау комиссиясының, ҚР соттарының iс-әрекеттерi мен шешiмдерiне жасалған шағымдарды қарамайды. Уәкiл өз құзыретi шегiнде ҚР адам құқықтары мен бостандықтарына, олардың қорғалу нысандары мен әдiстерiне қатысты заңнаманы жетiлдiруге, оларды халықаралық құқықтың жалпыға ортақ принциптерi мен нормаларына сәйкес келтiруге, ҚРң мемлекеттiк органдарына тиiстi ұсыныстар енгiзу арқылы адам құқықтары саласындағы халықаралық ынтымақтастықты дамытуға ықпал етедi.

Уәкiл адам мен азамат құқықтары мен бостандықтары саласында құқықтық ағартушылық ісіне жәрдемдеседi, адам құқықтары бойынша бiлiм беру бағдарламалары мен халықтың бiлiм деңгейiн көтеруге, ұлттық заңнамалар мен маңызды халықаралық құжаттар әзiрлеуге қатысады. Уәкiлдiң пiкiрi бойынша қоғамдық маңызы ерекше деген жағдайларда, ол өз үндеуiн тiкелей ҚРң Президентiне, Парламентiне немесе Үкiметiне жолдауға хақылы.

Жоғарыда келтірілген құқықтарымен қатар Уәкiлдің келесі міндеттері бар:

1) ҚР Конституциясы мен заңнамасын сақтау;

2) азаматтардың құқықтарын, бостандықтары мен заңды мүдделерiн сақтауды және қорғауды қамтамасыз ету жөнiнде шаралар қолдану;

3) заңнамада белгiленген тәртiппен және мерзiмде азаматтардың лауазымды тұлғалардың iс-әрекеттерiне (әрекетсiздiгiне), мемлекет органдарының, өзге де ұйымдар мен олардың лауазымды тұлғаларының шешiмдерiне жасаған арыздарын қарау және олар бойынша тиiстi шаралар қолдану;

4) мемлекеттiк құпияларды және заңмен қорғалатын өзге де құпияны сақтау, өтiнiштi қарау нәтижесiнде мәлiм болған құпия сипаттағы ақпаратты жария етпеу;

5) арыз берушiмен қарым-қатынаста ықылас пен әдеп таныту;

6) өтiнiштердi қарау барысында әдiл болу және алаламау;

7) өзiн қорғауды өтiнген адамның құқықтарын жүзеге асыруға кедергi келтiретiн қандай да бiр iс-әрекеттер жасамау.

Уәкiл жыл сайын ҚРсы Президентiнiң қарауына өзiнiң қызметi туралы есеп беріп отырады. Оның мәртебесінің маңызды бөлігі оның ден қою актiлерiне, яғни ұсынымдарына байланысты. Өтiнiштердi тексеру нәтижелерi бойынша Уәкiл iс-әрекеттерiмен (әрекетсiздiгімен) арыз берушiнiң құқықтары мен бостандықтарын бұзған лауазымды тұлғаға бұзылған құқықтарды қалпына келтiру үшiн қолдануға тиiс шараларға қатысты ұсынымдар жiберуге хақылы.

Уәкiлдiң ұсынымдарын алған лауазымды тұлға олар келiп түскен күннен бастап бiр айдың iшiнде ұсынымдарды қарауға және оларды қараудың нәтижелерi туралы хабарлауға мiндеттi. Ұсынымды қабылдамаған жағдайда лауазымды тұлға өз шешiмiнiң мәнiсiн дәлелдеуге мiндеттi. Ұсынымның көшiрмесi арыз берушiге жолданады.

Арызда құқықтары мен бостандықтары бұзылған арыз берушiнiң немесе арыз берушiнiң заңды өкiлiнiң қолы қойылып және тегі, аты-жөнi мен мекенжайы немесе жұмыс орны туралы мәлiметтер қамтылуы, арыз берушiнiң пiкiрi бойынша оның құқықтары мен бостандықтарын бұзған немесе бұзушы шешiмдердiң немесе iс-әрекеттердiң (әрекетсiздiктiң) мән-жайы баяндалуға тиiс. Арыз берушiнiң талаптарын растайтын құжаттар мен өзге де материалдар шағымға қоса берiледi.

Уәкiл шағымды қарау үшін қабылдай отырып төмендегі құқықтарға ие:

1) арыз берушiге оның өз құқықтары мен бостандықтарын қорғауда пайдалануға құқығы бар тәсiлдер мен құралдарды түсiндiруге;

2) шағымды мәнi бойынша шешу өз құзыретiне жататын тиiстi органдарға арыз беруге.

Уәкiлдiң күнделікті қызметiн құқықтық мәртебесі жағынан мемлекеттiк мекеме болып табылатын Адам құқықтары жөнiндегi ұлттық орталық қамтамасыз етедi, оның басшысын қызметке Уәкiл тағайындайды және қызметтен босатады. Ұлттық орталықтың қызметi Президентпен бекiтiлетін арнайы ереже негiзiнде жүзеге асырылады. Ұлттық орталық Уәкiл қызметiн ақпараттық-талдау, ұйымдық-құқықтық және басқа да қамтамасыз етудi жүзеге асырады. Уәкiлдiң жанынан ақылдасушы-талдау функцияларына ие және адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын қорғау саласында жұмыс тәжiрибесi бар адамдардан тұратын сарапшылар кеңесi құрылуы мүмкiн.

Жалпы алғанда омбудсмен институты соттық емес бақылау нысаны «адам мемлекет, азаматтық қоғам мемлекет» үстіртінде пайда болатын проблемаларды шешудің маңызды факторы [71, 141 б.]. Әлемдік деңгейде осындай Уәкілдердің (омбудсмендердің) қызметі өте тиімді деп саналады.

Адам құқықтары мен бостандықтарын қорғау жүйесіндегі арнайы мемлекеттік органдардың құзыреттері мен іс жүзіндегі қызметін саралай отырып, олардың арасынан бүгінгі күні ең тиімді қызмет атқарып келе жатқан орган Адам құқықтары жөніндегі Уәкіл мен ҚРсы Президентінің жанындағы Комиссия деп айтуға болады.

Омбудсмен институтының маңыздылығын келесі сөздерімен бейнелеуге болады: «Бүгінгі күні омбудсмен институты әртүрлі құқықтық жанұяға жататын, әртүрлі басқару нысанындағы мемлекеттер тұрғысынан заңи және қоғамдық жағынан танылып отыр. Мұны барлық елдердің бюрократиямен күресу мәселесіне кезігіп отырғандығымен және тұрақтылықты сақтау мақсатында олар мемлекет пен азамат арасындағы түсініспеушілікті төмендетуге мүдделі болуымен түсіндіруге болады» [72, 38 б.].

Біздің ойымызша, алдыңғы бөлімде келтірілген халықаралық деңгейде белгіленген «адам құқықтары мен бостандықтарын ынталандыру және қорғау бойынша ұлттық мекеме» мәртебесіне қатысты талаптарға қазақстандық Уәкіл толығымен сәйкес болмаса да, жақындайды. Уәкіл мәртебесінің стандарттарға сәйкес келмейтін жері оның құқықтық мәртебесінің Конституция не заң арқылы емес, Президенттің Жарлығымен бекітілуінде. Бірақ бұл мәселе болашақта өз шешімін табады деп ойлаймыз. Бұл жөнінде ҚРсы Президентінің жанындағы Комиссияның 2005 жылғы баяндамасында былай деп көрсетілген: «мемлекеттік құқық қорғаушы институттың пайда болуы қоғамды демократизациялаудың маңызды қадамына айналып, халықаралық ұйымдар тарапынан ескерілді. Бірақ олар қазақстандық Омбудсмен институтының халықаралық стандарттарға, атап айтқанда, БҰҰң Париждік қағидаларына сәйкестігі толық еместігін байқады. Бұл болса елдің Омбудсменінің құқықтық мәртебесінің одан ары нығаюын талап етеді, оның ішінде «Адам құқықтары жөніндегі Уәкіл туралы» арнайы заң қабылдау арқылы» [73].

Мемлекеттік органдардың адам құқықтарын қорғау құзыретін қарастыру нәтижесінде осы органдардың арасында үйлесімділік әлі де жетіспейді деп түйіндеуге болады. Мұның дәлелі - елімізде жыл сайын үш бірдей мемлекеттік орган адам құқықтарының ахуалы туралы арнайы есеп (не баяндама) дайындайды, олар Президент жанындағы Адам құқықтары жөніндегі Комиссия, Конституциялық Кеңес және Адам құқықтары жөніндегі Уәкіл (бұл басқа да осы салаға қатысы бар органдарды қоспағанда, мысалы, прокуратураны, әйелдер жөніндегі Президент жанындағы Комиссияны). Бірақ бұл органдардың баяндама-есептері әртүрлі үлгіде құрастырылған. Конституциялық Кеңестің баяндамасында статистикалық мәліметтер өте аз мөлшерде пайдаланылады, ал нақты істерді бұл орган тіптен келтірмейді. Адам құқықтары жөніндегі Уәкіл мен Адам құқықтары жөніндегі Комиссияның баяндамаларында барынша толық есеп беруге деген талпыныс байқалады [74, 24 б].

Жоғарыда келтірілген жалпы және арнайы құзыретті мемлекеттік органдардың басқа да сыныпталуы бар екендігін ұмытпайық.

Осы бөлімшеде айтылғандарды түйіндейтін болсақ келесі қорытынды шығаруға болады: адам мен азамат құқықтары мен бостандықтарын қорғау міндеті жүктелген мемлекеттік органдардың өзі осы құқықтарды көптеп бұзады. Тиісті орындарға түсіп жатқан шағымдану арыздарының жартысынан көбі сот және құқық қорғау органдары мен өзге де мемлекеттік органдардың қызметіне байланысты болып шықты. Сондықтан адам құқықтарының қорғалу дәрежесін күшейту мәселесін осы органдардан бастаған жөн деп ойлаймыз. Оның ішінде ең алдымен сот органдарында тиісті тәртіп орнатылмаса жағдай күрт өзгермейді, тіпті төмендей береді, өйткені сот органдары адам құқықтарын қорғау жүйесінде бірінші орын алатын құрылым және оның басты мақсаты да тұлға құқықтарын қорғау болып табылады. Демек, осы органның өзі адам құқықтарын кеңінен бұзуға кіріссе елдегі жағдайдың мүшкіл болғаны, ал азаматтар болса сот арқылы әділдікке жету, бұзылған құқықтарын қалпына келтіру үмітінен айырылады деген сөз.