егиональные международные организации

Универсальная международная организация - ООН не в состоянии обеспечить особые интересы государств конкретных геополитических районов. Для этого необходимы организационные формы, учитывающие специфику районов. Устав ООН содержит специальную главу VIII - "Региональные соглашения". В ней речь идет о соглашениях или органах для разрешения вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий. Деятельность такого рода органов должна быть совместима с целями и принципами Устава ООН. Принятие принудительных мер требует полномочий Совета Безопасности.

Как свидетельствует опыт, региональные организации не ограничивают свои задачи вопросами безопасности. Они распространяют свою деятельность и на другие области сотрудничества государств-членов.

11. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

Решением Будапештского совещания 1994 г. Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе было преобразовано в Организацию. Решение определило следующие цели Организации:

- решительно использовать нормы и стандарты для создания области общей безопасности;

- обеспечить реализацию всех обязательств СБСЕ;

- служить форумом консультаций, принятия решений и сотрудничества;

- усилить превентивную дипломатию;

- активнее содействовать урегулированию споров и конфликтов и осуществлению миротворческих операций;

- упрочивать безопасность путем контроля за вооружениями, разоружением;

- развивать деятельность в области прав человека;

- развивать сотрудничество в целях утверждения прочной рыночной экономики.

Была усовершенствована сложившаяся в рамках СБСЕ система органов. Высшим органом является Совещание глав государств и правительств. Совету министров, состоящему из министров иностранных дел, принадлежит главная роль в принятии решений и в управлении Организацией. Руководящий совет обсуждает и формулирует политику, решает общие вопросы бюджета. Он также служит форумом для обсуждения экономических вопросов. Заседает в Праге сессионно.

Постоянный совет - постоянно действующий орган политических консультаций и принятия решений. Состоит из постоянных представителей государств-участников. Находится в Вене. Общая ответственность за исполнительную деятельность возложена на действующего председателя, которому оказывает помощь "тройка" представителей. Генеральный секретарь - главное административное лицо. Верховный комиссар по национальным меньшинствам дает рекомендации органам Организации и государствам в своей области. Существует также Бюро демократических учреждений и прав человека.

ОБСЕ поддерживает тесный контакт с Парламентской ассамблеей <*>, учрежденной в 1991 г. Парламентская ассамблея является самостоятельным органом, обсуждает вопросы, относящиеся к ведению ОБСЕ, и принимает по ним рекомендации.Таким образом, ОБСЕ имеет все признаки международной организации, за исключением одного, но весьма существенного. Она учреждена не международно-правовым, а политическим соглашением. Это чисто политическое образование, не обладающее международной правосубъектностью. Вместе с тем она обладает правосубъектностью по внутреннему праву участников. Еще в 1993 г. было принято решение о правоспособности, привилегиях и иммунитетах. Участники обязались принять меры к тому, чтобы законодательные органы предоставили правоспособность и иммунитеты учреждениям СБСЕ.

Преобразование Совещания в Организацию не внесло изменений в политический статус. В Будапештском документе подчеркивается: "Изменение названия СБСЕ на ОБСЕ ничего не меняет ни в природе обязательств СБСЕ, ни в статусе СБСЕ и ее учреждений". В обоснование подобного решения участники ссылались на необходимость сохранить гибкость Организации. Но главное заключалось в трудности ратификации договора с подобным содержанием в парламентах ряда участников. В общем, можно сказать, что ОБСЕ является организацией, находящейся в процессе становления.

13. Совет Европы - европейская международная организация, созданная в 1949 г. Основная ее цель состоит в обеспечении все более тесного единства государств-членов во имя защиты общих идеалов, а также содействия экономическому и социальному прогрессу <*>.

Членами Совета Европы могут быть лишь такие государства, которые отвечают признанным демократическим стандартам, признают верховенство права, плюралистическую демократию, уважают права человека. Государствам, не вполне соответствующим этим стандартам, может быть предоставлен статус специально приглашенной страны (Азербайджан, Армения, Босния и Герцеговина, Грузия). В качестве наблюдателей в работе Совета участвуют неевропейские государства - Канада, США и Япония. Все европейские государства, за некоторыми исключениями, являются членами Совета.

Органами Совета являются Комитет министров, Парламентская ассамблея, Конгресс местных и региональных властей Европы и Секретариат. Кроме того, при Совете существует Суд по правам человека. Он действует на основе отдельных договорных актов и является независимым органом.

Комитет министров состоит из министров иностранных дел государств-членов или их заместителей. Ему принадлежит главная роль в осуществлении нормотворческой функции. Он принимает проекты конвенций, которые подлежат последующему принятию государствами-членами. В других случаях принимаются рекомендации, которые учитываются государствами в своем законодательстве и правоприменительной практике.

Парламентская ассамблея является органом сотрудничества парламентов государств-членов. Ассамблея обсуждает вопросы в рамках компетенции Совета. Результаты облекаются в форму рекомендаций. Эти документы принимаются во внимание государствами и направляют деятельность Комитета министров.

Конгресс местных и региональных властей Европы является консультативным органом, представляющим местные и региональные власти. Он состоит из двух палат, одна из которых представляет местные власти, другая - региональные. Как известно, Совет Европы придает большое значение деятельности этих властей в сфере прав человека и их трансграничному сотрудничеству.

Парламентская ассамблея и Комитет министров создали сеть вспомогательных органов, которые выполняют большую по объему подготовительную работу. Слаженность и четкость работы всей системы обеспечивается Секретариатом.

За свою полувековую деятельность Совет Европы создал целую систему международно-правовых актов, прежде всего в области прав человека. Достаточно сказать, что было принято свыше 150 конвенций и договоров по важнейшим социальным проблемам, а также сотни рекомендаций.

Деятельность Совета Европы оказала большое влияние на демократизацию государств-членов и формирование единого европейского правового пространства в гуманитарной сфере. Доказал свою эффективность и механизм контроля за соблюдением прав человека. Россия вступила в Совет Европы в 1996 г.

14. Совет Независимых Государств

а) Цели и принципы.Начало СНГ было положено соглашением о его создании, подписанным Россией, Белоруссией и Украиной 8 декабря 1991 г. 21 декабря в результате подписания специального протокола его участниками стали также Азербайджан, Армения, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан и Украина. В январе 1993 г. был принят Устав международной организации - СНГ, который подписали Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан, Узбекистан.

Отношения стран СНГ отличаются особой сложностью, что определяет трудности их правового регулирования. Приходится строить сообщество на обломках когда-то единой централизованной системы. Приняты сотни решений, заключено свыше 200 соглашений, которые пока нельзя признать эффективными. В таких условиях особое значение имеет Устав СНГ и деятельность предусмотренных им органов <*>.

Целью СНГ как организации является широкое сотрудничество во всех сферах взаимодействия государств <*>. Содружество призвано обеспечить всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие членов в рамках общего экономического пространства, интеграции. В качестве главных целей указываются обеспечение прав и свобод человека в соответствии с международным правом, содействие гражданам государств-членов в свободном общении и передвижении в рамках СНГ.

Организация призвана обеспечить сотрудничество в обеспечении мира и безопасности, содействовать сокращению вооружений и военных расходов, ликвидации оружия массового поражения, а в конечном счете - достижению всеобщего и полного разоружения. Одна из основных целей - мирное разрешение споров и конфликтов между членами.

В качестве принципов Устав СНГ указывает общепризнанные принципы международного права, а также верховенство международного права в межгосударственных отношениях. Им установлен приоритет обязательств в отношении соглашений в рамках Содружества (ст. 5), но не в отношении договоров вне этих рамок. Тем не менее в силу принципа добросовестного выполнения обязательств государства-члены не должны заключать договоров, противоречащих ранее заключенному договору, каковым является Устав.

Членом Организации может стать государство, которое принимает вытекающие из Устава обязательства и получает на это согласие всех членов. Предусмотрена также возможность ассоциированного членства для государств, желающих участвовать лишь в некоторых видах деятельности Организации.

В случае нарушения членом Устава, систематического невыполнения обязательств по соглашениям в рамках СНГ либо решений органов Содружества могут применяться меры, допускаемые международным правом. Как известно, право международных организаций в таких случаях допускает приостановление и прекращение членства. Заслуживает внимания то обстоятельство, что невыполнение решений органов поставлено в один ряд с невыполнением соглашений.

В Уставе СНГ ничего не говорится о правовом статусе Содружества, но, собственно, в этом и нет особой необходимости. В соответствии с правом международных организаций СНГ и без того обладает международно-правовой субъектностью. Сказанное подтверждается Конвенцией о Межпарламентской Ассамблее <*> 1995 г., которая является органом СНГ и по логике вещей не должна обладать более высоким статусом, чем основная организация Содружества. В Конвенции говорится, что Ассамблея вправе заключать международные договоры в рамках своей компетенции (ст. 12) (явно нестандартное для такого рода органа полномочие).

В ноябре 2001 г. состоялось заседание Совета глав государств - участников СНГ, на котором были подведены итоги деятельности Содружества и намечены пути его дальнейшего развития. Была поставлена задача последовательно наполнять работу Содружества предметным содержанием, сосредоточившись на тех направлениях, где совместные усилия способны дать наибольший эффект. Особое внимание предстоит уделить экономическому сотрудничеству - "основе всего комплекса взаимодействия в СНГ". Обусловлено это "не только исторически сложившейся взаимозависимостью экономики наших стран, но и во все большей степени - процессами глобализации". Особо отметим задачу "формирования в СНГ правового пространства, ориентированного на международные стандарты в области межгосударственных отношений и в сфере взаимоотношений государства и гражданина" <*>.

в) Органы СНГ

Устав предусматривает создание ряда органов. Высшим из них является Совет глав государств, решающий наиболее важные вопросы. В соответствии со сложившимся в советский период разделением труда Совет глав правительств координирует деятельность органов исполнительной власти не в политической, а в экономической и социальной областях.

Решения в обоих органах принимаются консенсусом. Но любое государство может заявить о незаинтересованности в том или ином вопросе, и в таком случае его согласия не требуется. Оба органа вправе создавать рабочие и вспомогательные органы. Это право активно используется. Создано бесчисленное множество самых различных органов.

Внешнеполитическая деятельность координируется Советом министров иностранных дел на основе решений Совета глав государств и Совета глав правительств. Исполнительным и координирующим органом служит Координационно-консультативный комитет, находящийся в Минске. Он не только обеспечивает обслуживание других органов и всех мероприятий, но и вносит свои предложения, содействует реализации достигнутых соглашений в экономической области. Состоит Комитет из полномочных представителей, по два от каждого члена, а возглавляется Координатором Комитета, назначаемым Советом глав государств.

Перечисленные органы являются главными органами Организации. Второй эшелон образуют органы Совета глав государств. Таким органом по вопросам военной политики и военного строительства является Совет министров обороны. Руководство Объединенными Вооруженными Силами и коллективными силами по поддержанию мира в Содружестве осуществляется Главным командованием Объединенных Вооруженных Сил. Совет командующих Пограничными войсками занимается вопросами охраны внешних границ членов.

В отличие от перечисленных органов Экономический суд не является органом Совета глав государств, а занимает самостоятельное положение. Его задача - обеспечивать выполнение экономических обязательств в рамках СНГ. Он разрешает споры, возникшие при исполнении экономических обязательств. Вместе с тем члены могут подчинить его юрисдикции и иные споры. Суд осуществляет официальное толкование соглашений и иных актов Содружества по экономическим вопросам.

Комиссия по правам человека является консультативным органом, призванным наблюдать за выполнением обязательств в этой области. Предусмотрено создание органов отраслевого сотрудничества. Немало их уже создано в различных областях взаимодействия членов. Отраслевым сотрудничеством занимаются и особые межгосударственные организации. В качестве примера можно указать Евроазиатское объединение угля и металла.

Помимо органов Организации в соответствии с Уставом создана и функционирует Межпарламентская ассамблея. Конвенция о Межпарламентской ассамблее 1995 г. определила ее как межгосударственный орган СНГ (ст. 1).

Таким образом, Организация СНГ обладает развитым и достаточно усложненным механизмом с большим числом различного рода органов и организаций, многочисленными соглашениями и решениями. Недостаточно только решимости государств-членов придать этой системе необходимую энергию и эффективность. Главы государств поставили задачу создания эффективного механизма реализации решений и договоренностей в рамках СНГ, имея в виду повышение ответственности государств-участников за выполнение взятых ими на себя обязательств.

12. Европейский союз (ЕС) выделен в особый параграф в силу существенной специфики этого образования. ЕС был учрежден Договором о Европейском союзе, который по месту его согласования обычно именуют Маастрихтским. Подписан он был в 1992 г. Создан Союз на базе уже существовавших Европейских сообществ, которые сохраняют свой статус, включая международную правосубъектность. Что же касается правосубъектности ЕС, то Договор не содержит по этому поводу определенных положений.

В Маастрихтском договоре сообществам посвящены отдельные разделы:

а) положения, изменяющие Договор, учреждающий Европейское экономическое сообщество, с целью учреждения Европейского сообщества;

б) положения, дополняющие Договор, учреждающий Европейское объединение угля и стали;

в) положения, дополняющие Договор, учреждающий Европейское сообщество по атомной энергии.

Практически Договор о Европейском союзе объединил существующие сообщества в единую и весьма сложную организационную структуру. Нельзя не согласиться с Б.Н. Топорниным, который пишет: "Сообщества и Европейский союз продолжали носить "гибкий характер": они сочетали качества международной организации и квазигосударственной федеральной структуры" <*>.

Указанные особенности определяются динамичным развитием европейской интеграции. Этот вывод подтверждается тем, что уже в 1997 г. был заключен новый основополагающий договор - Амстердамский договор об изменении Договора о Европейском союзе, договоров, учреждающих европейские сообщества, и ряда связанных с ними актов.

Внося некоторые дополнения в учредительные акты европейских сообществ, Договор о Европейском союзе определяет и новые области сотрудничества членов, а именно: общая внешняя политика и политика безопасности, правосудие и внутренние дела. На его основе введена общая валюта (евро), сделаны практические шаги по введению института гражданства Европейского союза.

Маастрихтский договор возродил ранее бездействовавшее военно-политическое объединение - Западноевропейский союз, который будет развиваться как оборонительный компонент ЕС и как средство упрочения европейских позиций в НАТО.

Договор о Европейском союзе в качестве организационного принципа закрепил принцип организационного единства институционного механизма. Главными органами ЕС являются Европейский парламент, Европейский совет, Комиссия, Европейский суд.

Европейский союз основан на принципах, которые являются общими как для права государств-членов, так и для европейского права, - это принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также верховенство права (ст. 6 Договора о Европейском союзе). Приниматься в члены ЕС могут лишь государства, экономическая, социальная и политическая системы которых соответствуют указанным принципам. Иные государства могут претендовать на статус ассоциированных членов, оформляемый в каждом случае специальным соглашением.