Вопрос о соотношения АП с другими отраслями права.

Вопрос достаточно ясен и имеет достаточно отчетливый ответ, потому что АП связано с регулированием властных отношений, тогда как все прочие отрасли права кроме КП непосредственного прикосновения, отношения к регулированию власти и механизмов ее реализации они как раз не имеют.

Разграничение АП и КП.

Это разграничение в некоторых случаях весьма условно, и оно характерно в частности для нашей страны так традиционно исторически сложилось. Но например в странах общего права это разграничение не проводится: и КП изучается вместе с АП, а АП не столь детализировано и касается лишь общих принципов судебного контроля за деятельностью органов государственной администрации. Мы же следуем той традиции, которая сложилась в нашей стране, мы изучаем КП отдельно и АП отдельно, понимая, что КП регулирует общие правоотношения, отношения с участием государства в целом, АП регулирует отношения с участием конкретных органов и в этом отношении оно более практично, более осязаемо и носит более прикладной характер. При этом как в КП, так и в АП есть 2 группы отношений, образующих предмет соответствующих отраслей и разделение абсолютно одинаково. Так же как и в КП есть отношения внутри государства и есть отношения государства и частного лица, точно также мы имеем все то же самое, те же самые 2 группы в АП часть отношений складывается внутри администрации, часть отношений- между государственной администрацией и частным лицом.

Разграничение АП и ГП.

Казалось бы вопрос разграничение АП и ГП должен более легко решатся и критерии разграничения должны быть более отчетливыми чем между КП и АП. но на практике получается так что зачастую что между АП и ГП грань не столь отчетлива. Это происходит из-за того что в современных условиях государственная администрация свои функции выполняет не только с помощью прямых властных указаний, властных команд, но пытает строить отношения с частными лицами на каких-то более мягких формах взаимоотношений, в том числе например используя договоры и другие институты которые традиционно считались принадлежащими сфере частного права. Именно из-за этого возникают вопросы: можно ли считать что договор заключенный органом государственной администрации с частным лицом – это договор гражданско-правовой? Или это особый договор в силу особого субъекта, особого содержания? Можно ли говорить что это договор административно правовой? Можно ли в АП применять некоторые институты, которые традиционно разрабатывались гражданским законодательством и могут ли они применяться по аналогии, в частности институт представительства, институт действия по доверенности. В АП это большая проблема. Вот подобные институты они в равной мере могут быть отнесены как к сфере АП регулирования, так и к сфере ГП регулирования. Соответственно разграничить и сказать, что вот здесь совершенно отчетливо мы видим АП, а вот здесь могут действовать принципы ГП, сказать бывает довольно сложно. Соответственно вопрос разграничения отраслей он имеет давнюю историю. Например, в 1926 году была издана статья Черепахина о разграничении АП и ГП эта статья интересна тем, что Черепахин систематизирует и обобщает те точки зрения, которые к тому моменту сложились в литературе, которые можно считать некой основой для современной доктрины и ГП и АП.

Черепахин выделял 3 основных подхода разграничения ГП и АП:

- теория интереса. Ссылаясь на известное изречение Ульпиана, относительно того, как разграничиваются частное и публичное право. В одном преобладает публичный, общественный интерес, в другом – частный. Но далеко не всегда теория интереса работает. В частности, когда государство вступает в какие-то отношения особенно в имущественные отношения, то оно принимает форму казны, форму участника ГО, и в этом смысле говорить о том, что оно не должно вообще подчиняться режиму ГП регулированию, сложно, а интерес оно при этом, естественно, преследует публичный. У государства не может быть никаких частных интересов, все, что делает государство - государство делает в публичных интересах, но при этом в некоторых отношениях совершенно бесспорно и без сомнения относится к предмету ГП регулирования. А теория интереса таким образом вызывает большие сомнения с точки зрения ее реальной применимости.

- теория субъектов. Еще более формальна, чем теория интереса. Теория субъектов предполагает, что во всех отношениях, где участвует властный субъект (с оговоркой, что он действует именно как властный субъект, ведь властный субъект может принимать форму и обычного участника ГО, не проявляя никакой власти, и в этом случае правило о критерии субъекта не будет работать). В целом, если есть публичный субъект, преследующий определенные цели и задачи и обличенный определенными публичными полномочиями – это публичные административные отношения. А если такой субъект отсутствует, значит, мы видим, что отношения должны быть отнесены к ГП. Как вы понимаете, что уже сама оговорка «в каком качестве действует субъект» вносит некую неопределенность. Кроме того, в реальной жизни мы видим, что некоторые государственные учреждения, органы в разном качестве могут участвовать в тех или иных отношениях. Соответственно, теория субъектов, она по сути дела очень ограничена в сфере применения.

- теория метода правового регулирования. Здесь все с точки зрения формальной логики ставится с ног на голову, говорится о том, что если какие-то отношения урегулированы императивно, значит это отношения административные, а если диспозитивно – значит это гражданские отношения. Я знаю, что эта теория довольно популярна у кафедры гражданского права, она часто фигурирует в качестве опоры. Собственно наши цивилисты часто говорят о том, что для разных исторических периодов характерно разное соотношение ГП и АП. Если мы возьмем плановую экономику, то там с помощью административных методов регулировался широкий круг отношений, если мы возьмем период Второй мировой войны- в этот период никакие гражданские правоотношения, регулируемые диспозитивно, складываться не могли. Соответственно, исходя из этих исторических условий, законодатель выбирал императивность между двумя методами правового регулирования. Сегодня учитывая те принципы, которые установлены КРФ, учитывая реальное положение экономики, государство больше отношений отдало в сферу регулирования ГП и меньше оставило АП. Вот это вот «больше и меньше» оно на самом деле действительно большая проблема, потому что в 90-е годы после взлома командно-административной системы в каком –то смысле сознание граждан, маятник качнулся в обратную сторону, если раньше все было административно-правовое, то тут стало все исключительно гражданско-правовое. Я вам буду приводить примеры весьма неуместного использования гражданско-правовых институтов регулирования административных отношений – того же представительства. В ВС обжалуется подзаконный акт – положение о порядке регистрации прав на недвижимое имущество ФРС. В положении установлено, что документы должны подаваться только лично, никакие акты не представляют возможности обратиться через представителя по доверенности. ВС в этой части признает положение не соответствующим ГК!!! При этом, что в ст. 3 ГК четко написано: «только к отношениям, которые основаны на власти и подчинении положения гражданского законодательства применяются только в случаях прямо указанных в законе». Из чего делает ВС такой вывод о том, что должно быть гарантировано право на действие через представителя – не очень понятно! И в целом, получается, что в силу большей структурированности, разработанности гражданского законодательства, решения многих общих вопросов вроде процедуры, механизма заключения того же договора именно гражданское законодательство рассматривается как едва ли вообще универсальное, а административное как некое исключение из этих общих правил. Во всех случаях, когда прямо не указано что-то иное действует ГК. Белову кажется, что такой подход страдает явным перекосом и не учитывает характер и природу самих административных отношений. Соответственно, Белову кажется, что в этом отношении идея о методе правового регулирования, она порочна в корне, потому что она все-таки не предполагает существующие в принципе природы тех или иных правоотношений, предопределяющий способ их правого регулирования. Она исходит из того, что все остается на усмотрение законодательству: все можно сделать административно-правовым, а можно сделать гражданско-правовым, отнести в сферу гражданского законодательства. И в этом отношении с точки зрения какой-то объективной характеристики тех и других правоотношения, теория метода очень плохо работает. Споры с кафедрой ГП у нас велись по поводу закона о персональных данных. Там сказано, что субъект персональных данных дает согласие на использование своих персональных данных (далее – ПД) своей волей и в своем интересе. И вот это «в своей воле и в своем интересе», по-мнению цивилистов, автоматически все отношения по поводу защиты ПД переводит в сферу ГП регулирования. Распоряжение, согласие на предоставление ПД - это, по мнению цивилистов, сделка(!). То, что связано с распоряжением определенными гражданскими правами. Белов с этим КАТЕГОРИЧЕСКИ НЕ СОГЛАСЕН!J Белову кажется, что в этой-то сфере как минимум господствует императивный элемент, элемент охраны, элемент защиты интересов, в частности там предусмотрен государственный контроль за охраной ПД и хотя бы с этих точек зрения такие отношения никак не могут считаться гражданско- правовыми. Соответственно вопрос метода правового регулирования вполне актуален, потому что если мы относим эти отношения к сфере ГП регулирования, то мы применяем все принципы ГК, а если мы предполагаем что эти отношения административные. то мы и будем применять соответствующие условия правового регулирования.

Разграничение АП и ТП.

Как вы уже догадались - АП обижают всеJ, в том числе и представители науки ТП. Они утащили с АП институт гражданской службы! Считая, что государственная служба - это разновидность труда. Ну, может быть, с точки зрения экономической, государственная служба и похожа на труд. Но юридически, отношения, которые складываются на государственной службе (далее - ГС) они подчиняются совершенно другим принципам. И законодатель в 2003-2004, принимая новый закон о системе ГС, о государственной гражданской службе, пересмотрел общий подход, который был отражен в действующих правовых актах и пришел к выводу, что институт ГС должен быть автономен от ТП, должен автономно регулироваться и принадлежать с точки зрения отраслевого деления именно к сфере АП. Соответственно, сегодня в законодательстве гораздо больше тех признаков, которые указывают именно на административно-правовой характер института ГС, но представителя ТП по-прежнему с этим не согласны и считают, что это институт ТП.

Разграничение АП с другими отраслями.

Здесь все сложнее, потому что не столь отчетливо можно найти какое-то определенное решение, как в случае с размежеванием между АП и ГП, АП и ТП. В некоторых комплексных правовых отраслях – коммерческое, медицинское, спортивное - особенно в этом отличилось коммерческое право, которое половину своих норм в своей сфере имеет из области ГП, а половину из сферы АП. Разграничить АП и КомП в принципе не возможно, потому что те институты, которые носят исключительно административно- правовой характер, но так или иначе связаны с предпринимательской деятельностью, выступают формами контроля предпринимательской деятельности, они рассматриваются как институты права коммерческого. В этом отношении АП и ГП образуют некий базис, две принципиально разные отрасли, из которых уже путем комбинирования отдельных элементов, вырастают другие вторичные комплексные отрасли, в том числе и КомП.

Эта была общая характеристика АП. Мы закончили на этом. Следующая тема.