Правові засади адаптації законодавства України до Acquis communautaire
Копенгагенські критерії членства в Європейському союзі
1. Правові засади адаптації законодавства України до Acquis communautaire
Acquis communautaire означає «доробок спільноти» — правова система Європейського Союзу, яка включає акти законодавства Європейського Союзу (але не обмежується ними), прийняті в рамках Європейського співтовариства, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки і Співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ.
Така система створювалась та розвивалась протягом майже 50 років та містить понад 14 тисяч різних видів правових актів і майже 9 тисяч рішень Суду ЄС.
Це сукупність спільних прав і зобов'язань, обов'язкових до виконання в усіх країнах — членах ЄС. Доробок постійно змінюється і узагальнюється. Він охоплює:
1) зміст, принципи та політичні цілі угод;
2) закони, ухвалені на виконання угод, та рішення Суду ЄС;
3) декларації та резолюції Союзу;
4) заходи в галузі спільної зовнішньої та безпекової політики;
5) заходи у сфері правосуддя та внутрішніх справ;
6) міжнародні угоди, укладені Спільнотою, а також державами-членами між собою у сфері діяльності Союзу.
Отже, доробок Спільноти розуміє не лише закони Спільноти у вузькому розумінні, але й усі акти, прийняті в рамках другого і третього «стовпів» Європейського Союзу, і визначені в договорах спільні цілі.
Перш ніж вступити до Європейського Союзу, країни-заявники повинні прийняти доробок Спільноти. Винятки можливі лише за особливих обставин, і їхня сфера обмежена. Союз сповнений рішучості зберігати доробок Спільноти у його цілісності та розвивати його далі.
Право ЄС звернене передусім до держав — членів ЄС. Вони повинні неухильно дотримуватися правових настанов директив, регламентів, рішень та інших актів ЄС, оскільки в момент вступу до цього об'єднання добровільно віддали йому частину свого суверенітету.
Одночасно чимало держав Європи, які на сьогодні не є членами ЄС, висловили своє бажання в майбутньому вступити до цього Союзу. А однією з основних умов прийняття до ЄС нових членів є адаптація їх внутрішнього законодавства до права ЄС. При цьому під адаптацією розуміють систему односторонніх заходів, що вживаються державами, які мають намір вступити до ЄС, з метою приведення своїх законодавчих систем у відповідність з обов'язковим мінімумом законодавства ЄС. Такий обов'язковий мінімум отримав назву acquis communautaire, що у перекладі з французької означає доробок співдружності.
В цілому, можна виділити наступні елементи, які присутні в «acquis вступу» протягом останніх десятиліть:
1. Країни-кандидати повинні імплементувати «базовий acquis», включаючи установчі договори ЄС, доповнення та додатки до них на момент вступу до ЄС країни-кандидата. Нормативні акти, видані інститутами ЄС (регламенти, директиви, рішення, думки) є обов'язковими для країни-кандидата відповідно до умов, обговорених в Акті вступу. «Судовий acquis» (практика судових органів ЄС) повинен бути імплементований країнами-кандидатами, тому що він складає частину «фундаментального acquis» та закріплює основні принципи і основи правової системи ЄС. Імплементація принципів права ЄС, що є виробленими практикою судових органів ЄС, є необхідною умовою членства в ЄС. Нездатність країни-кандидата імплементувати «судовий acquis» до моменту членства в ЄС може загрожувати єдності і цілісності всієї правової системи ЄС.
2. «Аcquis Союзу», який включає в себе зміст, принципи і політичні цілі установчих договорів ЄС, повинен бути імплементований країнами-кандидатами в повному обсязі. Це означає, що відразу після вступу в ЄС нові країни-члени повинні брати участь в Загальній зовнішній політиці і політиці безпеки (ЗЗППБ) і брати участь у всіх інших політиках ЄС. В області Політики співробітництва поліції і судових органів в кримінально-правовій сфері (СПСОКПС) країни-кандидати повинні приєднатися і ратифікувати міжнародні конвенції і договори, необхідні для досягнення цілей СПСОКПС. Як показує практика, країни- кандидати можуть бути зобов'язані приєднатися до міжнародних актів, які ще не є чинними, або імплементувати законопроекти інститутів ЄС, які ще не вступили в силу. Більш того, країни- кандидати повинні здійснити необхідні адміністративні заходи, подібні до тих, що діють в країнах-членах ЄС, для того, щоб брати участь в СПСОКПС
3. «Аcquis вступу» включає в себе угоди, укладені між країнами- членами ЄС, які забезпечують функціонування ЄС. Країни- кандидати повинні приєднатися до конвенцій, укладених відповідно до ст. 218 ДФЄС, а також до протоколів по тлумаченню цих конвенцій, виданих Судом ЄС.
4. Країни-кандидати повинні приєднатися до зовнішніх угод ЄС (укладених на підставі змішаної компетенції ЄС та країн-членів) з іншими країнами та міжнародними організаціями, включаючи рішення загальних інститутів, що діють в рамках цих угод. Зовнішні угоди ЄС, укладені на підставі виключної компетенції ЄС, мають обов'язкову юридичну силу для країн-кандидатів з моменту їх вступу до ЄС. Щодо зовнішніх угод, укладених на підставі змішаної компетенції ЄС та країн-членів ЄС, то нові країни-члени ЄС «роблять все можливе, щоб приєднатися» до них згідно з умовами відповідних Актів вступу та національного конституційного законодавства країн-кандидатів. Нові країни-члени ЄС повинні зробити все необхідне для того, щоб взяти на себе зобов'язання членства в міжнародних організаціях, членами яких є і країни-члени ЄС. Більш того, нові країни-члени ЄС повинні «зробити все можливе», щоб усунути невідповідності між їх міжнародними зобов'язаннями та зобов'язаннями, що випливають із членства в ЄС. Акти вступу передбачають, що нові країни-члени ЄС «зроблять все можливе для приєднання» до всіх угод, укладених країнами-членами ЄС з метою забезпечення функціонування Є. У цьому випадку, «acquis вступу» включає в себе конвенції та угоди, які є невід'ємними від цілей установчих договорів ЄС, і укладені відповідно до ст. 218 ДФЄС (включаючи протоколи з тлумачення цих конвенцій Судом ЄС). Більш того, Європейська комісія постійно наголошує на необхідності для країн- кандидатів ратифікувати міжнародні та регіональні конвенції, які відносяться до функціонування внутрішнього ринку ЄС і мають перед собою за мету встановлення єдиного режиму правового регулювання внутрішнього ринку ЄС на території всього ЄС. Наприклад, у Щорічних звітах Європейської комісії про прогрес країн-кандидатів на шляху до вступу в ЄС, Європейська комісія рекомендує країнам-кандидатам приєднатися до таких міжнародних документів як Конвенція про цивільно-правові аспекти міжнародного викрадення дітей 1980 р. і Римська Конвенція про право, що є застосовним до контрактних зобов'язань 1980 р.. Так як Європейська конвенція з прав людини визнана частиною «acquis communautaire», то країни-кандидати повинні приєднатися до різних конвенцій Ради Європи у сфері захисту прав людини, які прямо чи опосередковано мають відношення до цілей ЄС. Крім того, ЄС може зобов'язати країну-кандидата приєднатися до міжнародної організації (наприклад, СОТ), або підвищити рівень співпраці з певною міжнародною організацією (НАТО, Рада Європи, Європейська патентна організація), або навіть з міжнародними установами або агентствами (Міжнародна організація аудиторських установ, Лісабонське європейське моніторингове агентство з наркотичних речовин).
5.Країни-кандидати повинні приєднатися і до «політичного acquis ЄС» з метою досягнення «ще тіснішого союзу між народами Європи». Під приєднанням до «політичного acquis ЄС» мається на увазі, що нові країни-члени ЄС повинні «взяти на себе ті самі зобов'язання» що і країни-члени ЄС, які виникають в процесі тривалої політичної інтеграції в Європі. По-перше, нові країни- члени ЄС повинні приєднатися до рішень та угод, під якими підписалися представники урядів країн-членів у Раді ЄС. «Політичний acquis ЄС» включає в себе і рішення та угоди представників країн-членів ЄС, які не мають юридичної сили. По-друге, нові країни-члени ЄС повинні дотримуватися і імплементувати принципи і рекомендації декларацій, резолюцій та інших документів і рішень Європейської ради і Ради ЄС, які прийняті за загальною згодою представників країн-членів ЄС. 6. «Аcquis вступу» включає в себе і «м'яке право» ЄС, що охоплює положення, які не мають юридичної сили або не прийняті, але припускають наявність деякого правового ефекту. Тим не менше, ці положення повинні бути спрямовані на досягнення цілей установчих договорів ЄС та/або на забезпечення політичних, але ще не формалізованих домовленостей між країнами-членами ЄС. Обсяг «acquis вступу» може відрізнятися для кожної країни-кандидата, що свідчить про її політичну «вагу» під час ведення переговорів про членство в ЄС. Формально, кожна нова країна-член ЄС повинна імплементувати «acquis communautaire» у повному обсязі без виключень до моменту вступу в ЄС. Тим не менше, ЄС може погодитися на надання постійних або тимчасових виключень з «acquis вступу» окремій країні-кандидату з загальної згоди країн-членів ЄС у ході переговорів про вступ до ЄС. Як правило, ЄС йде на надання винятків з «acquis вступу» тільки в тому випадку, якщо вони не підривають функціонування фундаментальних принципів установчих договорів ЄС. Такі винятки мають бути обґрунтовані крайньою необхідністю захисту істотних преференцій або пільг у країнах-кандидатах.
«Аcquis вступу» являє собою один з найбільш яскравих та динамічних прикладів феномена права ЄС в сучасній юридичній науці.
2) Копенгагенські критерії членства в Європейському союзі
Критерії, яким мають відповідати країни-кандидати на вступ до Європейського Союзу (Копенгагенські критерії), були схвалені на засіданні Європейської Ради у Копенгагені у червні 1993 р. і включають в себе:
1) стабільність інститутів, що гарантують демократію, верховенство права, повагу до прав людини, повагу і захист національних меншин (політичні критерії);
2) наявність дієвої ринкової економіки і здатність витримувати конкурентний тиск і дію ринкових сил у межах ЄС (економічні критерії);
3) здатність узяти на себе зобов’язання, що випливають з членства в ЄС, включаючи суворе дотримання цілей політичного, економічного, валютного союзу (інші критерії).
Політичні критерії
Членство в ЄС під кутом зору політичних стандартів вимагає від країни-кандидата стабільності інститутів, що гарантують демократію, верховенство права, повагу і захист меншин. Статтею 6 Договору про Європейський Союз закріплено, що «Союз базується на принципах свободи, демократії, поваги до прав людини і основних свобод та верховенства права».
Країни, які бажають стати членами ЄС, повинні не лише закріпити принципи демократії і верховенства права у своїх конституціях, але й втілювати їх у повсякденне життя. Конституції країн-заявників мають гарантувати демократичні свободи, включаючи політичній плюралізм, свободу слова і свободу совісті. Вони встановлюють демократичні інститути та незалежні органи правосуддя, органи конституційної юрисдикції, що створює умови для нормального функціонування державних установ, проведення вільних і справедливих виборів, періодичної зміни правлячої парламентської більшості, а також визнання важливої ролі опозиції у політичному житті.
З метою оцінки виконання країнами-кандидадати умов членства Європейська Комісія (ЄК) у кожному своєму Висновку виходить за межі формального опису політичних інститутів і відносин між ними. На основі ряду детальних критеріїв вона оцінює, чи має демократія реальний характер. При цьому перевіряється, як захищаються конституційні права і свободи, зокрема, свобода слова в процесі діяльності політичних партій, неурядових організацій і засобів масової інформації.
Економічні критерії
Відповідно до Копенгагенських критеріїв, вимоги до членства у сфері економіки полягають «у наявності як дієвої ринкової економіки, так і здатності витримувати конкурентний тиск і дію ринкових сил у рамках ЄС».
Наявність дієвої ринкової економіки характеризується наступними елементами:
- рівновага між попитом і пропозицією як результат вільної взаємодії ринкових сил;
- лібералізація цін і торгівлі;
- відсутність перешкод для доступу на ринок і виходу з нього;
- наявність достатньої правової бази, включаючи регулювання права власності, виконання законів і контрактів;
- досягнення макроекономічної стабільності, включаючи цінову рівновагу, стабільність державного фінансування та платіжного балансу;
- суспільний консенсус щодо найважливіших питань економічної політики;
- достатня розвиненість фінансового сектору для спрямування збережень на інвестування виробництва.
Критерій здатності витримувати конкурентний тиск і дію ринкових сил у рамках ЄС передбачає:
- наявність дієвої ринкової економіки з достатнім рівнем макроекономічної стабільності, що дає змогу суб’єктам ринку приймати рішення в атмосфері стабільності й передбачуваності;
- достатня кількість людських і матеріальних ресурсів, включаючи інфраструктуру (енергопостачання, телекомунікації, транспорт і ін.), рівень освіти і дослідницької діяльності;
- ступінь впливу урядової політики і законодавства на конкуренцію шляхом проведення торговельної політики, політики конкуренції, надання державної допомоги;
- рівень і темпи інтеграції держави в ЄС перед його розширенням;
- достатня частка малих фірм у структурі економіки, оскільки малі фірми отримують вигоду від спрощеного доступу на ринок.
Інші критерії
Копенгагенська Європейська Рада дійшла висновку, що країни-кандидати мають бути здатними взяти на себе зобов’язання членства в ЄС у контексті відповідності цілям Договору про Європейський Союз, включаючи політичний, економічний і валютний Союз.
Спільна зовнішня політика і політика у сфері безпеки є головними складовими політичного союзу ЄС.
Важливим сегментом ЄС є Європейський економічний і валютний союз (ЕВС).
Однак слід розрізняти участь у валютному союзі, обов’язковому для усіх членів ЄС, і прийняття євро як єдиної валюти. Від нових членів не вимагається прийняття євро як єдиної валюти, навіть якщо вони беруть участь у ЕВС. Участь у ньому сприятиме розвитку країн-кандидатів, прийняттю у перспективі євро як єдиної валюти для усіх членів ЄС.
Входження у ЕВС передбачає три стадії:
· стадія підготовки до приєднання – період до приєднання;
· стадія приєднання – період від приєднання до прийняття єдиної валюти;
· остання стадія – впровадження євро.
Стадія підготовки до приєднання. На цій стадії країни-кандидати реформують свою економіку з метою її приведення відповідно до Копенгагенських економічних критеріїв щодо дієвої ринкової економіки і здатності витримати конкурентний тиск і дію ринкових сил у рамках ЄС. Окрім вищезгаданого, на цій стадії повинна бути адаптована спеціальна частина права ЄС (acquis), що стосується ЕВС, а саме:
завершення лібералізації руху капіталів;
заборона будь-якого прямого фінансування державного сектору через центральний банк чи шляхом надання привілейованого доступу державного сектору до фінансових інститутів;
відповідність статуту центрального національного банку країни-кандидата Договору про ЄС, включаючи положення про незалежність органів валютного контролю і підтримання стабільності цін.
Виконання цих вимог разом із постійним здійсненням належної економічної політики і проведення економічних реформ дасть змогу країнам-кандидатам брати участь у ЕВС без запровадження євро.
Стадія приєднання. На момент приєднання нові держави-члени будуть учасниками ЕВС і повинні діяти відповідно до Розділу VII Договору про заснування Європейського Співтовариства.
Ці зобов'язання полягають у:
· суворому дотриманні цілей ЕВС;
- проведенні політики контролю курсів валют, враховуючи, що вона належить до сфери спільних інтересів, і подальша участь у механізмі контролю за курсом валют ЄС;
· проведенні економічної політики, враховуючи, що вона належить до сфери спільних інтересів і координації економічної політики між країнами-членами через участь в процедурах Співтовариства;
· уникненні високого бюджетного дефіциту і суворому дотриманні відповідних положень Пакту про стабільність і зростання (ухвалений Європейською Радою у червні 1997 р.);
· подальшій адаптації статутів національних центральних банків з метою їхньої інтеграції в європейську систему центральних банків;
· прогресі у виконанні маастрихтських критеріїв зближення (конвергенції).
Виконавши маастрихтські критерії зближення (конвергенції), які стосуються цінової стабільності, дефіциту бюджету, державного боргу, стабільності національної валюти та відсоткових ставок, країни-кандидати можуть вважатись повноцінним учасниками ЕВС. Критерії зближення полягають в тому, що:
ü відношення державного дефіциту до ВВП не повинне перевищувати 3%;
ü відношення державного боргу до ВВП не повинне перевищувати 60%;
ü достатній рівень стабільності цін і сталість середніх темпів інфляції (цей показник не повинен перевищувати три кращі показники держав-членів більше, ніж на 1,5%);
ü довгострокова номінальна відсоткова ставка не повинна перевищувати три кращі показники стабільності цін держав-членів більше, ніж на 2%;
ü протягом щонайменше двох років і без значного напруження з боку відповідної країни нормальне відхилення величини обмінного курсу національної валюти не повинне виходити за граничні значення, передбачені механізмом обмінного курсу країн-членів.
Остання стадія (впровадження євро). Участь держав у зоні євро вирішується у світлі виконання країнами необхідних умов для прийняття єдиної валюти після перевірки досягнення високого рівня зближення.
Комісія у своїй Доповіді за 2001 р. дійшла висновку, що країни-кандидати можуть виконати свої зобов'язання у цій сфері. Але щодо цілей економічного валютного союзу, Комісія вважає, що входження нових країн-членів у зону євро одразу після приєднання є передчасним. Головна причина полягає в тому, що необхідне подальше розгортання структурних реформ перед тим, як держави будуть здатні підтримувати стійку макроекономічну стабільність. Держави-кандидати повинні будуть адаптувати acquis на стадії приєднання до ЕВС. Це означатиме встановлення незалежності центрального банку, координацію економічної політики, суворе дотримання відповідних положень Пакту про стабільність і зростання. Нові держави-члени повинні лібералізувати рух капіталів. Передбачається, що вони братимуть участь у механізмі контролю за курсом валют в ЄС й уникатимуть різких коливань курсів валют.
