Моделі вдосконалення механізму регулювання діяльності фінансових установ

 

Процеси глобалізації та загальної інтернаціоналізації фінансової діяльності, які відбувалися разом з лібералізацією і демократизацією фінансових ринків, призвели до загального ускладнення їх структури і, як наслідок, до ускладнення процесів їх регулювання. до того ж у результаті підвищення мобільності капіталу значно загострилася глобальна конкуренція щодо залучення вигідних фінансових ресурсів, причому настільки, що це може призвести до втрати окремими державами свого економічного суверенітету.

Система державного регулювання має забезпечувати покращення інвестиційного середовища, захист інтересів інвесторів, справедливе ціноутворення, усунення системних ризиків, функціонування фінансового ринку як механізму економічного розвитку. У цілому розглядають три основні моделі спеціального нагляду за діяльністю фінансових установ[14, с.90].

1. Традиційна секторна модель, яка передбачає розподіл повноважень регулятивних органів за секторами фінансового ринку. Ці спеціалізовані організації проводять регулювання лише свого сектору фінансового ринку – банківського, страхового, ринку цінних паперів та ін. Такий спосіб спрощує регулювання фінансового ринку, оскільки за кожний його сектор відповідає свій орган, а їх функції не дублюються.

2. Модель мегарегулятора, яка передбачає, що контроль за будь-якою діяльністю з надання фінансових послуг здійснює єдиний орган – мегарегулятор, який охоплює функції тих регулятивних органів, що увійшли до його складу. Типовими прикладами країн, де успішно реалізована модель мегарегулятора, є Великобританія (FCA – Управління фінансових послуг, засноване у 2000 році) і Німеччина (BAFin – Федеральне відомство фінансового нагляду, засноване у 2002 році). Там ці органи були створені шляхом злиття трьох трдиційних регулятивних установ (банківської, страхової та регулювання ринку цінних паперів). В Японії у 1998 році сформовано агенцію з фінансового нагляду (Financial Supervisory Agency). Така сама модель використовується в Естонії, Латвії, Угорщині, на Мальті, де створено новий центральний орган з регулювання, а також у Словенії, де функції такого органу покладено на центральний банк.

3. Модель перехресного регулювання (Twin-peak model), яка передбачає передання повноважень з пруденційного нагляду одному органу, а з регулювання комерційних операцій на фінансовому ринку – іншому. Основне завдання такої моделі полягає в розмежування функцій пруденційного нагляду і нагляду за проведенням комерційних операцій. У Нідерландах ця модель використовується з 2002 року. Центральний банк (De Nederlandsche Bank – DNB) після об'єднання з Радою з питань страхових компаній та пенсійних фондів (Pensioen-& Verzekeringskamer – PVK) став єдиним органом пруденційного нагляду, а нагляд за комерційними операціями на фінансовому ринку здійснює окремий орган (Autoriteit Financiele Markten – AFM), який відповідає за моніторинг приватного бізнесу, надання достовірної інформації та інформаційну прозорість.

Існує ще одна модель, яку можна вважати розширеним варіантом моделі перехресного регулювання – модель регулювання за функціями фінансового ринку. Вона передбачає, що кількість регулятивних органів визначається кількістю функцій фінансового ринку; для нагляду за реалізацією кожної з них створюється окремий орган. На думку Г. ді Джорджіо, с. ді Нойя і Л. П'ятті, оскільки фінансовий ринок виконує шість основних функцій (проведення платежів, створення механізму акумуляції ресурсів і диверсифікації портфеля, забезпечення ефективного управління ризиками, акумуляція інформації про ціни, компенсування інформаційної асиметрії), то має бути, відповідно, шість регулятивних органів, кожен з яких контролював би реалізацію однієї з названих функцій. Основним недоліком цієї моделі є ризик надмірного розподілу компетентності кожного з регулятивних органів.

Така модель (вищезгадані автори пропонують використовувати її в Італії) орієнтована не на розподіл за секторами ринку і групами учасників, а за завданнями регулювання, серед яких стабільність, інформаційна прозорість, захист інтересів інвесторів в інтегрованому ринковому середовищі, може бути значно ефективнішою. Орієнтація на її використання передбачатиме зміну структури сучасних регулятивних органів, що може привести до виникнення системи з чотирьох органів[14, с.91]:

1) центральний банк (відповідає за макроекономічну стабільність);

2) орган із забезпечення стабільності (наглядає за всіма секторами фінансового ринку);

3) орган із забезпечення інформаційної прозорості;

4) орган із захисту прав інвесторів.

У різних країнах використовуються різні підходи до державного регулювання фінансового ринку залежно від інституційних традицій цих країн. Функції нагляду розподіляють між різними органами, уповноваженими державою проводити регулятивну діяльність.

Секторна модель поступово втрачає популярність, і країни з розвиненими фінансовими ринками від неї відходять. У цілому, використання цієї моделі характерне для недостатньо розвинених фінансових ринків.

Основною причиною підвищення інтересу до вдосконалення системи регулювання фінансового ринку і створення мегарегуляторів є зростання лібералізації ринків та їх відкритості, а також поширення фінансових конгломератів, коли один власник володіє кількома різними фінансовими інститутами, що пропонують продукти, які належать до різних секторів ринку.

Поява нових фінансових інструментів також стає причиною ускладнень для регулятивних органів під час класифікації цих інструментів(зокрема, деривативи часто мають окремі ознаки страхових продуктів, наприклад, кредитні деривативи). Зростає кількість транскордонних і перехресних пропозицій фінансових продуктів (банки пропонують страхові та пенсійні послуги, страхові компанії – банківські послуги тощо). Значно зросла кількість фінансових компаній, які здійснюють усі види фінансових операцій. Це загальна тенденція на світових фінансових ринках, і, на думку аналітиків МВФ, на сьогодні дедалі важче відокремити банки від небанківських інститутів.

За умов поширення фінансових конгломератів і багатофункціональних компаній постала проблема, з одного боку, регулятивного дублювання, а з іншого – збільшення кількості таких аспектів практичної діяльності учасників фінансового ринку, які раніше взагалі не підлягали регулюванню.

Оскільки слабшає зв'язок між типом компанії і типом фінансових продуктів, з якими вона працює, регулювання діяльності таких організацій на основі традиційної секторної моделі ускладнюється.. Слабкість цієї системи полягає ще й в тому, що різні сектори фінансового ринку, мають різні завдання; у свою чергу, різні органи регулювання також матимуть різні завдання, що може призвести до конфлікту інтересів.

Крім того, визнаним є той факт, що принцип саморегуляції фінансових ринків (поширений на розвинених фінансових ринках у 1980 - 90-ті роки) за нових умов виявився недостатньо ефективним, що пояснюється глобальними масштабами операцій на фінансових ринках. Так, значно зросли географічні масштаби фінансових операцій, в яких збільшилась кількість учасників – представників інших культур, етичних і правових традицій. За цих умов значення таких чинників, як репутація і взаємна довіра (на чому була заснована система саморегулювання), стало зменшуватися, проте значення зростання анонімності завдяки проведенню операцій у режимі реального часу через Інтернет – підвищується.

Принципи саморегулювання могли бути ефективними на відносно невеликих ринках, учасники яких відомі один одному, але при ускладненні структури глобального фінансового ринку постала проблема в значно жорсткішому регулюванні. Оскільки за таких умов розширилися можливості для зловживань на фінансовому ринку, єдиним адекватним рішенням було посилення державного регулювання.

Таким чином, посилення державного контролю за фінансовим ринком стало передбачуваною реакцією на лібералізацію фінансових операцій і зростання мобільності капіталу в глобальному масштабі. За цих умов традиційний секторний підхід до регулювання фінансових ринків стає неефективним, і проблема узгодженості регулятивної діяльності органів державного регулювання вирішується або через міжвідомчі робочі групи та консультативні органи, або через створення єдиного органу комплексного нагляду і регулювання – так званого мегарегулятора. Таким мегарегулятором стає організація, яка проводить, принаймні, пруденційний нагляд за діяльністю, як мінімум, трьох секторів ринку фінансових послуг – банківського, страхового, ринку цінних паперів. Досвід економічно розвинених країн показує, що створення мегарегуляторів є основною тенденцією на фінансових ринках кінця ХХ – початку ХХІ століття.

За даними МВФ, у 2004 році в різних країнах (приблизно в 30% з них) існувало 29 органів повністю інтегрованого нагляду, з яких близько половина – в економічно розвинених європейських країнах. Однак, незважаючи на цю тенденцію, в багатьох країнах зберігається традиційна структура регулятивних органів. Зокрема, А. Ламфалуссі підкреслює, що структура регулятивної системи, яка діє в країнах ЄС, є надто «мозаїчною», що підтверджується наявністю більше 40 регулятивних організацій, інакше кажучи – фрагментованою, і вона не спроможна адекватно реагувати на зміни фінансових ринків. У цілому тенденція до створення мегарегуляторів набуває дедалі більшого поширення. Критики такого підходу вважають, що у разі забезпечення ефективної організації механізмів взаємодії між окремими наглядовими органами, потреби у створенні мегарегуляторів немає. До того ж його запровадження має посилити бюрократизацію регулятивної системи[14, с.95].

Ще одним аргументом є те, що у країнах з перехідною економікою фінансовий ринок не є однорідним, його фрагментованість висока, процес лібералізації не завершено, а фінансові конгломерати на ньому не поширені, отже, створення мегарегулятора є недоцільним.

На сьогодні превалює думка, яку висловили М.Тейлор і А.Флемінг: «Якщо певна країна не готова до запровадження мегарегулятора та інтегрованого нагляду за фінансовими послугами з об'єктивних економічних причин, директивне створення такого мегарегулятора через механічне злиття декількох організацій, орієнтованих на окремі сектори фінансового ринку, буде неефективним і не дасть бажаних результатів». Зокрема, Я.М. Маркін вважає, що в таких фінансових системах, як російська, на сучасному етапі розвитку економіки створювати мегарегулятор недоцільно.

Критики ідеї мегарегулятора (наприклад, О.Тарасова) зазвичай посилаються на приклад США, де органи регулювання кредитного ринку і ринку цінних паперів функціонують як окремі установи. Однак Міністерство фінансів США негативно оцінює сучасний стан фінансового нагляду в країні. Зокрема, міністр фінансів Г. Полсон зазначив, що регулятивних органів у Сполучених Штатах забагато, а зони їх відповідальності перетинаються, що має негативний вплив на фінансовий ринок країни. Структура державного регулювання в США створювалася в 1930-роки як реакція на Велику депресію з метою забезпечення стабільності фінансового ринку. Так виникла система з п'яти регулятивних органів, яка, проте не відповідає вимогам сучасних фінансових ринків, для яких характерні складна система фінансових інструментів, взаємна конвергенція фінансових посередників і загальна глобальна інтеграція [9]. Прикладом країни з перехідною економікою, в якій успішно працює мегарегулятор, є Казахстан, де з 1 січня 2004 року почав функціонувати мегарегулятор – Агентство Республіки Казахстан з регулювання і нагляду фінансового ринку та фінансових організацій (АФН), якому було передано відповідні функції та повноваження від Національного банку.

Безумовно, концентрація регулятивних функцій в одному органі може мати негативні наслідки: збільшення витрат на роботу регулятивної організації, послаблення регулювання окремих сегментів ринку і переважання організаційних завдань над стратегічними. Однак очевидно, що система нагляду і державного регулювання, яка існує нині в Україні, себе не виправдовує і потребує реформування.

Як зауважує Б.Л. Луців, аналізуючи стан нагляду за банківськими установами, зосередження банківського нагляду в НБУ забезпечує, насамперед, виконання директив центрального банку, що призводить до домінування штрафних санкцій та інших адміністративних заходів. Тому з метою неупередженого контролю доцільно було б створити спеціальну державну незалежну комісію. Такою самою є ситуація з регулюванням інших фінансових установ в Україні [10, с.154].

В Україні для створення системи державного регулювання ринку фінансових послуг, згідно зі ст. 21 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання», повноваження з державного регулювання фінансових ринків надані Національному банку України (банківські послуги і нагляд за комерційними банками), Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку (ринок цінних паперів), Державній комісії з регулювання ринків фінансових послуг (нагляд за діяльністю небанківських установ).

На розвиток системи державного регулювання фінансового ринку в Україні вирішальний вплив має той фактор, що ефективність цього ринку недостатня. Це пояснюється, в першу чергу, непривабливістю фінансового ринку для інвесторів. Причини відомі: політична нестабільність, низький законодавчий захист інвесторів, недостатньо розвинена інфраструктура фінансового ринку, маніпулювання цінами, використання інсайдерської інформації та випадки недобросовісного ставлення фінансових посередників до клієнтів. Тому під час розробки регулятивної політики в Україні доцільно враховувати три аспекти:

- проста й чітка схема регулювання для залучення іноземних і сприяння вітчизняним інвесторам;

- орієнтація на загальну міжнародну тенденцію до посилення державного регулювання;

- розвиток ефективної системи саморегульованих організацій паралельно з посиленням державного регулювання для подолання корупції в системі регулювання [8, с.102].

Для ефективного розвитку українського фінансового ринку потрібні мегарегулятор, створення якого відповідатиме загальним міжнародним тенденціям, а також перспективна система розвитку фінансового ринку. Мегарегулятор доцільно створити через злиття ДКЦПФР, Держкомфінпослуг та виділеного зі складу НБУ департаменту, який відповідає за банківський нагляд.

В Україні така ідея неодноразово обговорювалась. Створення мегарегулятора передбачається в «Концепції Державної цільової економічної програми модернізації ринків капіталу в Україні». Доцільність створення мегарегулятора обґрунтовують у своїх дослідженнях Н.І.Версаль та О.М.Іваницька.

Для України буде доречним досвід нових членів ЄС, де успішно працюють моделі з єдиним регулятором, оскільки вітчизняний фінансовий сектор має більше спільних рис з моделлю, характерною для країн Європи, а не для США, де в основу розвитку фінансового ринку покладено модель, орієнтовано на ринок цінних паперів. Критики ідеї створення мегарегулятора вважають, що вона не прийнятна в Україні через особливості інституційного середовища і рівня розвитку фінансового ринку. Але при цьому слід зважати і на таку обставину, як зростання відкритості і лібералізації фінансового ринку України. На сьогодні інтеграція українського фінансового ринку в загальносвітовий посилюється, при цьому збільшуються обсяги залучення фінансових активів на міжнародних ринках капіталу. Потрібно пам'ятати і про процеси злиття і поглинання за участю компаній-нерезидентів, оскільки створення фінансових конгломератів вимагає не тільки обміну фінансовими активами, а й фінансовими стратегіями і технологіями [9].

Як слушно зазначають О.Г.Білоус і Д.Г.Лук'яненко, внаслідок процесів глобалізації та посилення взаємозалежності національних фінансових ринків можливості окремих країн у прийнятті повністю незалежних рішень знижуються, а можливості міжнародних організацій – зростають. При цьому відмінності між національними моделями державного регулювання поступово згладжуються, що зумовлено уніфікацією норм і стандартів такого регулювання. створення нової глобальної системи регулювання «Об'єктивно веде до вирівнювання базових параметрів систем національного регулювання, їхньої прогресуючої адаптації до загальносвітових критеріїв побудови регулюючих механізмів». Крім того нині, в Україні активно (хоча й не настільки, як в економічно розвинених країнах) йде процес створення фінансових холдингів і посилення перехресних зв'язків між різними сегментами ринку[6, с.403].

На нашу думку, не можна погодитися з тією точкою зору, що в Україні порушувати питання про створення мегарегулятора буде доцільно тільки за умови формування зрілого сучасного фінансового ринку. Як слушно зауважує О.М.Іваницька, добре розвинена фінансова інфраструктура може бути каталізатором ринкових трансформацій, мати позитивний вплив на загальний процес економічного розвитку і допомагати передбачати негативні зміни в майбутньому.

З позиції К. Майєра, основною передумовою створення ефективного регулювання фінансового ринку є потреба дотримання збалансованості між ринковою конкуренцією і захистом інтересів інвесторів. Крім того, у новій системі регулювання фінансових послуг особливого значення набуває принцип превентивності, оскільки мета такого регулювання – запобігти можливим зловживанням і порушенням, а не реагувати на випадки порушень після того, як вони вже сталися. Це створює для окремих компаній та підприємств додаткові стимули управління власними ризиками[11, с.25].

 

ВИСНОВОК

 

Таким чином, необхідно здійснити реформування фінансових відносин в країні та сформувати національну фінансову систему. Це викликано насамперед тим, що в умовах формування ринкових відносин фінанси наповнюються новим змістом, їх роль і значення зростають, а функціональні можливості розширюються як в часі, так і в просторі. Фінанси як об'єктивна економічна категорія за своїм змістом в умовах ринку мають виконувати регулюючу та стимулюючу функції, а не лише фіскальну, як досі практикується. Це основні функції фінансів, які потребують детального аналізу, досконалого вивчення і розробки необхідних фінансово-правових норм з регулювання фінансових відносин і подальшого розвитку.

Фінанси одночасно виконують і контрольну функцію. Не маючи повної підтримки своїх поглядів, зазначу: функціональні можливості фінансів у процесі регулювання та стимулювання суспільно-економічного розвитку досить великі. Однак сьогодні вони в практиці використовуються частково і залишаються нерозкритими. Це причина того, що в Україні продовжує погіршуватись фінансовий стан ряду підприємств, регіонів, держави в цілому, а розрахунково-платіжна дисципліна досягла критичного стану.

Взятий курс головним чином на фіскально-монетарні методи регулювання економічних відносин не завжди себе виправдовує і досить часто призводить до загострення економічних інтересів. В практиці необхідно дотримуватись принципу поєднання та узгодженості усіх методів державно - фінансового впливу на процес суспільного відтворення. Фінанси мають приймати активну участь у всіх стадіях суспільного відтворення, а не лише на стадії розподілу, як це відбувається сьогодні. Головне завдання фінансів - сприяти зростанню ефективності виробництва, стимулювати його розвиток та економію затрат як живої, так і уречевленої праці. Фінанси мають активно регулювати процес створення валового внутрішнього продукту, а не лише його розподіл та перерозподіл. Практика вимагає фінансового впливу на весь процес кругообігу капіталу, сприяти його прискоренню, ефективному і цільовому використанню матеріальних, трудових та грошових ресурсів.

В Україні досі не прийнято законодавчого акту, яким було б визначено дії, взаємозв'язок, узгодженість та розвиток бюджетної, податкової й валютної політики як підсистем єдиної фінансової політики. Відбувається формування бюджетної, податкової та валютної політики як окремо взятих підсистем, а не єдиної, цілісної фінансової системи. Відповідно до цього розробляються окремі законодавчі акти та механізми їх реалізації, які нерідко суперечать один одному, а не сприяють загальному фінансово-економічному розвитку. Реалізацією окремих підсистем фінансової політики займаються практично відособлені підрозділи та структури органів управління діючої фінансової системи.

Аналіз сучасного стану систем державного регулювання ринків фінансових послуг до­зволяє впевнено говорити про тенденцію до централізації органів державного регулюван­ня з передачею їх функції єдиному мегарегулятору. З метою подолання цих недоліків про­понується запровадити систему економічного прогнозування на основі кон’юнктури фінан­сового ринку та створити єдиний мегарегулятор фінансового ринку на основі Державної ко­місії з цінних паперів та фондового ринку і Державної комісії з регулювання ринків фінансо­вих послуг, який функціонуватиме відповідно до набутого зарубіжного досвіду у цій сфері і дасть змогу усунути розбіжності та протиріччя, які нині існують у системі органів державно­го регулювання ринку фінансових послуг.

Серед першочергових дій державної влади щодо реформування державного конт­ролю у сфері фінансових послуг України, відповідно до проведених нами досліджень, має бути: вдосконалення нормативно-правового регулювання; впровадження світового досві­ду та міжнародних стандартів; встановлення чітких правових меж впливу на політику та ді­яльність відповідних контрольних органів; вдосконалення методів та засобів державного контролю у сфері небанківських фінансових послуг; сприяння в розвиненні альтернатив­них державній форм контролю на ринку фінансових послуг. Зважаючи на це, доцільним є внесення змін і доповнень до нормативно-правових документів, які регулюють відносини у сфері фінансових послуг та фінансового контролю, а також щодо формування системи за­побіжного (пруденційного) нагляду, включаючи впровадження системи оцінки діяльності фінансових посередників на основі застосування міжнародних стандартів обліку і фінансо­вої звітності. Досліджений у статті досвід зарубіжних держав свідчить про підвищення зна­чення саме запобіжного (пруденційного) нагляду.