Тема 7. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЛОГИСТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА
Факторы, определяющие структуру государственной системы закупок.
Действующая юридическая форма российской системы размещения заказов государственными организациями тесно связана с их делением по уровням государственного управления и функциональной роли в системе размещения заказов.
Все государственные организации как участники системы размещения государственных заказов занимают свое место в общем логистическом процессе применительно к:
Уровню государственного управления
Cтепени собственного участия в логистическом процессе.
1. Уровни организации современной российской системы государственной логистики находятся в полной зависимости от существующих уровней государственного управления в Российской Федерации. Данные уровни включают:
• федеральный уровень — организация государственной логистической системы на уровне федеральных государственных организаций;
• субфедеральный (региональный) уровень, или уровень субъекта Российской Федерации, — организация государственной логистической системы на уровне субъектов Российской Федерации;
• муниципальный (местный) уровень — организация государственной логистической системы на уровне муниципальных образований (муниципальные районы, городские округа, внутригородские муниципальные образования, городские и сельские поселения).
Каждый уровень государственного управления в пределах, предоставленных ему законодательством, самостоятельно решает вопросы об организационной структуре всех требуемых логистических процедур, и, прежде всего, в части системы размещения государственных заказов. Поэтому можно сказать, что в нашей стране одновременно существует сразу три типа логистических систем, различающихся способами размещения государственных заказов.
На федеральном уровне имеется лишь одна модель логистической системы государственных закупок, хотя в ней и возможны различия, например, в зависимости от самих способов закупок. Субфедеральный и муниципальный уровни предполагают ряд моделей организации государственной логистической системы.
2. Степень участия в логистическом процессе зависит от наличия или отсутствия дополнительных государственных организаций, специализирующихся размещении государственных заказов. При отсутствии посредника отдельные государственные организации имеют право самостоятельно решать все организационные вопросы закупок продукциии услуг, но при этом все равно действовать в тех границах, которые предписываются государственным законодательством в данной области. Формой проявления компромисса данного выбора является организация такого порядка закупок, при котором отдельная государственная организация вправе самостоятельно размещать заказы на суммы до какого-то предела, а в случае превышения предела обязана передать всю процедуру размещения заказов уполномоченному на это вышестоящему органу государственной власти.
В этом ключе возможны три варианта организационных логистических систем:
· беспосредническая логистическая система — логистическая система, в которой государственная организация самостоятельно осуществляет все логистические процедуры;
· посредническая логистическая система логистическая
система, в которой все основные логистические процедуры осуществляет посредническая организация (обычно уполномоченный государственный орган);
· комбинированная логистическая система — логистическая система, в которой государственная организация выступает
то в качестве самостоятельного участника, то действует через посредника.
Основные участники государственной логистической системы.
Основными участниками российской государственной системы размещения заказов являются:
• государственная организация-покупатель (государственный заказчик);
• участник рынка — продавец (поставщик, участник размещения государственного заказа);
• государственный посредник (уполномоченный государственный посреднический орган);
• рыночный посредник (специализированная организация);
•государственная комиссия по размещению заказа;
• орган контроля;
• информационный орган.
1. Государственная организация как покупатель и как государственный заказчик в логистическом процессе. Государственная организация в государственном логистическом процессе представлена двойственно:
• с одной стороны, она — обычный рыночный покупатель, т.е. приобретает необходимые ей продукцию и услуги, не принудительно изымая их у владельцев, а получает в обмен на деньги;
• с другой стороны, она — государственный заказчик, т.е. первоначально государственная организация есть получатель бюджетных (денежных) средств, только при наличии которых она и может быть покупателем товаров на рынке.
В случае, если функцию размещения заказа выполняет специальный уполномоченный, государственная организация все равно остается заказчиком, так как только она:
1) определяет содержание государственного заказа (виды закупаемых товаров и т.п.) и его главные условия;
2) покупатель продукции и услуг, т.к. она является:
• лицом, непосредственно заключающим или подписывающим государственный контракт;
• плательщиком по государственному контракту и получателем товаров (по нему.
2. Частный продавец как участник государственного логистического процесса. Потенциальные продавцы продукции и услуг в лице предпринимателей на рынке в государственном логистическом процессе имеют двойственный статус:
• во-первых, рыночный статус продавца, ибо, с одной стороны, они исходно (или по самой своей рыночной сути) есть обычные продавцы товаров;
• во-вторых, статус продавца в процессе государственных закупок, т.е. участника размещения государственного заказа. Участник размещения государственного заказа — это лицо, претендующее на заключение государственного контракта (или договора купли-продажи продукции или услуги с государственным покупателем).
• участник размещения государственного заказа есть лишь возможный продавец, ибо выбор совершается среди нескольких конкурирующих продавцов. Если выбор сделан в пользу данного продавца, то он и становится реальным поставщиком (продавцом).
Теоретически участником размещения государственного заказа может быть любое юридическое или физическое лицо, но практически это обычно частные компании.
3. Уполномоченный государственный орган, или уполномоченный орган, — это исполнительный орган государственной власти, (создаваемый имеющим на это право другим исполнительным органом Государственной власти) осуществляющий функции по размещению заказов для государственных организаций, кроме непосредственного подписания самих государственных контрактов и всех вытекающих отсюда логистических действий по расчетам, доставке, хранению и т.п.
В целом круг функций уполномоченного органа включает:
• процедуры, совершаемые сразу для многих государственных организаций-покупателей;
• действия, которые только предшествуют подписанию государственного контракта (или действия, предваряющие заключение договора купли-продажи (поставки) между государственным заказчиком и выбранным рыночным продавцом среди всех участников размещения государственного заказа);
• действия, ограничивающиеся только размещением государственных заказов, т.е. организацией и осуществлением конкурентного выбора среди всех имеющихся участников размещения государственного заказа.
Уполномоченный государственный орган есть особого рода посредник:
• это государственный, а не рыночный посредник;
• это посредник только между государственными организациями-покупателями (заказчиками) и рыночными продавцами, а не между любыми участниками рынка;
• это посредник, нацеленный на процедуру конкурентного выбора из участвующих в процессе отбора частных продавцов;
• это посредник, который не принимает на себя никакие обязательства, связанные с непосредственным процессом
купли-продажи товара.
Отличия уполномоченного государственного органа от рыночного брокера:
рыночного брокера всегда выбирает нуждающийся в его услугах рыночный покупатель, а государственный посредник создается не по желанию государственных организаций-покупателей, а по решению соответствующего вышестоящего государственного органа исполнительной власти.
уполномоченный государственный орган не просто находит продавца, но ему предоставлены все права в части окончательного выбора среди имеющихся на рынке продавцов, и при этом сама государственная организация-покупатель права выбора рыночного продавца не имеет.
4. Рыночный посредник, или специализированная организация.
В осуществлении государственного логистического процесса разрешается прибегать к услугам еще одного «посредника», который за плату помогает государственной организации-покупателю или даже уполномоченному государственному органу выполнять вспомогательные действия, относящиеся к процессу осуществления конкурентного выбора из числа рыночных продавцов, прежде всего, помогать в осуществлении функции проведения торгов в форме конкурса или аукциона.
По закону специализированная организация — это юридическое
лицо, которое на основе договора с государственным заказчиком
или уполномоченным органом осуществляет функции по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона.
Основные функции специализированной организации по закону:
• разработка конкурсной документации и/или документации о торгах (в форме аукциона или конкурса);
• опубликование и размещение необходимых извещений о проведении открытых конкурсов и аукционов;
• направление приглашений принять участие в закрытых конкурсах и аукционах;
• проведение торгов в форме конкурса или аукциона.
Поскольку специализированная организация есть лишь привлеченный орган для государственных закупок, постольку ее выбор по закону тоже осуществляется путем проведения торгов самим заказчиком или уполномоченным органом.
По закону юридическая форма специализированной организации может быть государственной или частной. Однако сути рыночных отношений отвечает частная (коммерческая) форма ее существования.
5. Государственная комиссия по размещению государственного заказа — это совокупность незаинтересованных физических лиц, назначенных государственным заказчиком или уполномоченной организацией в целях определения победителя конкурса, аукциона или при проведении запроса котировок на основе соблюдения всех предварительных юридических формальностей и с последующим юридическим оформлением результатов определения этого победителя.
Государственная организация-покупатель как заказчик или уполномоченный орган вправе создавать единую комиссию или создавать самостоятельные (обособленные) комиссии в виде следующих их разновидностей:
• конкурсная комиссия — предназначена для подведения итогов конкурса;
• аукционная комиссия — предназначена для подведения итогов аукциона;
• котировочная комиссия — предназначается дня подведения итогов проведения запроса котировок.
Конкурсной комиссией осуществляются вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытие доступа к находящимся в информационной системе общего пользования, поданным в форме электронных документов и подписанным в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации заявкам на участие в конкурсе, отбор участников конкурса, рассмотрение, оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе, определение победителя конкурса, ведение протоколов (вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, рассмотрения заявок на участие в конкурсе, оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе).
Аукционной комиссией осуществляются рассмотрение заявок на участие в аукционе и отбор участников аукциона, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе, а также протокола об отказе от заключения контракта.
Котировочной комиссией осуществляются предварительный отбор участников размещения заказа, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в предварительном отборе, а также рассмотрение, оценка и сопоставление котировочных заявок и определение победителя в проведении запроса котировок, ведение протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок, протокола об отказе от заключения контракта.
Число членов комиссии должно составлять не менее пяти (котировочная – не менее 3-х) человек, которые не должны быть лично или в силу принадлежности к участникам размещения государственных заказов заинтересованы в самих результатах выбора того или иного конкретного рыночного продавца (поставщика).
Члены комиссии свободно назначаются и в любое время заменяются (отзываются) государственным заказчиком или уполномоченным органом, организующим данную комиссию. Кворум для работы комиссии должен составлять не менее 50% общего количества ее членов.
Комиссия создается заранее, т.е. до опубликования извещений о проведении открытого конкурса, аукциона и т.д., или до начала самой процедуры размещения заказа.
Функционально государственная комиссия по размещению государственных заказов осуществляет весь комплекс действий, связанный с принятием решения о выборе конкретного поставщика на основе заранее установленных критериев, к каковым относится цена товара в случае аукциона или цена и все остальные условия контракта в случае конкурса.
6. Орган контроля как звено государственного логистического процесса.
Закон о государственных закупках предусматривает обязательность контроля за всеми рыночными действиями непосредственных государственных организаций-покупателей и всех остальных участников процесса размещения государственных заказов:
• уполномоченных государственных органов;
• специализированных организаций;
• комиссий по размещению заказов;
• продавца (поставщика) по любому государственному контракту.
Государственный уполномоченный орган контроля — это орган государственной власти, уполномоченный на осуществление плановых и внеплановых проверок, в сфере размещения заказов.
Такой уполномоченный орган не существует как некий единый орган, а представляет собой одновременно три типа государственных организаций в соответствии с уровнями государственной власти:
• федеральный уполномоченный орган контроля — государственный орган власти, который контролирует размещение заказов только для федеральных нужд. Таким органом, как уже упоминалось ранее, является Федеральная антимонопольная служба;
• субфедеральный уполномоченный орган контроля — государственный орган власти как уполномоченный орган контроля данного субъекта Российской Федерации, который контролирует размещение заказов для нужд только данного субъекта Российской Федерации.
• муниципальный уполномоченный орган контроля — уполномоченный орган контроля местного самоуправления, контролирующий размещение заказов для муниципальных нужд в данном муниципальном управлении.
Функционально уполномоченный орган государственного контроля только выявляет нарушения и направляет обязательные предписания об их устранении. В том случае, если нарушения содержат признаки административного правонарушения или состава преступления, он направляет необходимые документы в правоохранительные органы.
7. Информационные органы государственной логистической системы Размещение государственн ых заказов соп ровождается необходимым информационным обеспечением, которое в случае государственных закупок включает одновременное наличие двух типов информационных систем:
1) обеспечивающая система информации — собственно носители информации. Такими носителями информации по государственной системе размещения заказов установлены:
официальное печатное издание для опубликования информации о размещении заказов;
официальный сайт — официальный государственный сайт в сети Интернет;
2) содержательная система информации — система сведений государственного характера, которая должна быть размещена по закону на официальных носителях государственной информации. Данная система сведений включает:
• реестры государственных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, в которых содержится система сведений о размещенных заказах. Такие реестры ведутся уполномоченными на их ведение органами исполнительной власти.
• реестр недобросовестных поставщиков — представляет собой систему сведений о недобросовестных продавцах (поставщиках). Данный реестр по закону обязательно ведется федеральным органом власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов. Однако и на нижестоящих уровнях государственного управления могут создаваться подобные реестры.
• прочие реестры. Государственные органы власти и управления могут осуществлять ведение и любых других реестров информационного характера, необходимых им для организации рыночного процесса размещения заказов. Государственные информационные системы создаются самостоятельно каждым уровнем государственной власти в целях широкого раскрытия информации о размещении заказов подведомственными им государственными организациями.
Организационно выпуск официального печатного издания по государственным закупкам и ведение интернет-сайта обычно осуществляются специализированными в данных информационных сферах деятельности организациями, которые часто не имеют прямого отношения к самому процессу размещения государственных заказов и для которых такого рода работа есть лишь дополнительная деятельность.
