Поняття компетенції та повноважень місцевого самоврядування

Тема: Повноваження та компетенція місцевого самоврядування: поняття та зміст

План

1. Поняття компетенції та повноважень місцевого самоврядування

2. Власні та делеговані повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування

3. Повноваження у сфері управління комунальною власністю

4. Повноваження в галузі планування та в бюджетно-фінансовій сфері

Поняття компетенції та повноважень місцевого самоврядування

У Конституції України [1], Європейській хартії місцевого самоврядування [59] та інших законодавчих актах України широко застосовуються терміни «компетенція місцевого самоврядування», «сфера компетенції місцевого самоврядування», «повноваження місцевого самоврядування», але відсутність їх нормативних визначень спричинила різне їх тлумачення в науковій літературі. Немає одностайності поглядів і щодо терміна «компетенція», а наявні його законодавчі визначення, як правило, застосовуються залежно від мети конкретних законів.

Слово «компетенція» походить від латинського «сотреіепіїа», що в одному із значень перекладається як «погодженість частин, розмірність, симетрія», «відання, здатність, належність по праву» і має два найбільш розповсюджені значення: а) перелік питань, у яких особа чи кілька осіб мають знання («відають щось») і б) коло повноважень – прав та обов’язків («відати чимось»). У зв’язку із цим говорять про фактичну компетентність у тих чи інших питаннях і про офіційну компетентність органів та посадових осіб [63].

У більшості наукових досліджень проблем у сфері місцевого самоврядування увага приділяється компетенції органів і посадових осіб і не враховується той факт, що питання місцевого значення можуть вирішуватися територіальною громадою – первинним суб’єктом місцевого самоврядування. Тобто в механізм реалізації компетенції включена вся система суб’єктів місцевого самоврядування, а не тільки органи і посадові особи. Цим зумовлено виокремлення саме компетенції місцевого самоврядування в цілому, а не лише компетенції його органів і посадових осіб.

Компетенцію місцевого самоврядування можна визначити як сукупність закріплених Конституцією і законами України предметів відання і повноважень територіальної громади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування щодо вирішення питання місцевого значення[63].

В основу класифікації компетенції місцевого самоврядування можуть бути покладені різні критерії: а) за сферами діяльності; б) за характером; в) змістом і обсягом повноважень. Компетенція територіальної громади має загальний (універсальний) характер, органи та посадові особи місцевого самоврядування мають загальну та виключну компетенцію; компетенція у свою чергу може поділятися на власну, делеговану (наділену) і договірну. Застосування різних видів класифікацій дає змогу глибше розібратись у сутності об’єкта дослідження, змісту компетенції місцевого самоврядування.

Упродовж тривалого часу не втрачає актуальності проблема правового регулювання компетенції місцевого самоврядування в аспекті визначення ступеня деталізації предметів відання і повноважень територіальних громад і їх органів. З одного боку, самостійність вирішення питань місцевого значення за своєю природою не припускає зайвої законодавчої або іншої нормативної регламентації, до того ж, закріпити вичерпний перелік предметів відання, що становлять компетенцію місцевого самоврядування, в законі практично неможливо. Об’єм компетенції місцевого самоврядування є до волі рухливим завдяки широкій самостійності й відкритості. Але необхідно враховувати, що повноваження органів місцевого самоврядування дають їм можливість владного впливу и права та свободи людини і громадянина, який без відповідного нормативного регулювання може легко перерости у свавілля [63].

У найбільш загальному вигляді принцип «негативного» регулювання компетенції викладено в п. 2 ст. 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування, в якому говориться, що органи місцевого самоврядування в межах, установлених законом, мають повну свободу для здійснення власних ініціатив із будь-якого питання, яке не виключене з їхньої компетенції і не віднесене до компетенції іншого органу влади[59]. На практиці в першому випадку це перелік дозволів, а в другому – перелік заборон. Необхідний рівень нормативності права, його формальної визначеності при створенні механізму правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування повинен визначатися з урахуванням законності й ефективності. Яким би детальним не було законодавство, яке регулює компетенцію суб’єктів місцевого самоврядування, воно навряд чи може передбачити всі питання, які можуть виникнути перед тією чи іншою громадою. Органи місцевого самоврядування за умови навіть «позитивного» регулювання їхньої компетенції час від часу здійснюють дії, які прямо не передбачені законом. Виборці навряд чи будуть задоволені бездіяльністю органів місцевого самоврядування у вирішенні проблем у зв’язку з відсутністю в останніх необхідних повноважень. Застосування принципу «дозволено все, що не заборонено законом», крім позитивних результатів, може призвести до протилежного, негативного ефекту, оскільки його практичні наслідки значно ширше. Більш доцільним видається саме поєднання першого і другого принципу правового регулювання компетенції місцевого самоврядування. Дотримання першого принципу дасть змогу врегулювати компетенцію органів і посадових осіб місцевого самоврядування, визначити нормативні актами по можливості повно й вичерпно, що відповідає положенням, закріпленим у ст. 19 Конституції України. Відповідно до другого принципу має бути встановлена компетенція місцевого самоврядування. За територіальною громадою необхідно закріпити право вирішення усіх питань, віднесених до компетенції місцевого самоврядування Конституцією і законами України, і питань місцевого значення, що прямо не віднесені до відання органів державної влади. Конституційний Суд України в рішенні у справ і № 1-39/2001 про адміністративно-територіальний устрій від 13 липня 2001 року [50] зазначає, що Конституція України визнає право за територіальною громадою та органами місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, що цілком узгоджується з положеннями пункту 2 статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, відповідно до якого місцева влада в межах закону має повне право вирішувати будь-яке питання, що не вилучено із сфери її компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншому органу. При цьому «в межах закону» означало не безпосереднє закріплення конкретного повноваження за органом у законодавстві, а діяльність суб’єктів місцевої влади з дотриманням загальних законодавчих приписів, сутність яких проявилась у праві вирішувати будь-яке питання, що не вилучено із сфери компетенції місцевого самоврядування і вирішення якого не доручено жодному іншому органу [50].

Принцип «негативного» регулювання компетенції суб’єктів місцевого самоврядування має переважно символічне і психологічне значення, оскільки сприяє затвердженню концепції, відповідно до якої місцеві органи не є агентами центральної влади, які виконують адміністративні завдання, а корпоративним утілення місцевої громади, перша інстанція, куди можна звернутися в разі виникнення будь-яких проблем. Аналіз чинного законодавства України, що регулює організацію та діяльність місцевого самоврядування, свідчить про наявність протилежної тенденції: законодавець прагне до максимально детальної регламентації правовідносин у сфері місцевого самоврядування, чим значно обмежується можливість прояву ініціативи територіальних громад і їх органів.

У процесі аксіологічного (ціннісного) аналізу змісту поняття компетенції місцевого самоврядування необхідно враховувати такі фактори. Конституційна модель місцевого самоврядування в Україні передбачає, що ядром його компетенції є предмети відання і повноваження територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування. Адже саме вони обумовлюють це, тому що виступають конституюючим та інститудіоналізуючим суб’єктом цих органів і посадових осіб. Тому варто визнати методологічно вивіреною та доктринально важливою цю позицію – компетенція територіальної громади мав універсальний характер [64].

Цей висновок знаходить своє підтвердження в ст. 143 Конституції України, де закріплена первинність територіальних громад, їх можливість безпосередньої або опосередкованої участі в управлінні місцевими справами, тобто в здійсненні компетенції місцевого самоврядування: «Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через створені ними органи місцевого самоврядування керують майном, що знаходиться в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного і культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; установлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів і реалізацію їх результатів; створюють, реорганізують і ліквідують комунальні підприємства, організації й установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції» [1].

Системне тлумачення наведеного конституційного положення дає можливість зробити такі методологічні висновки:

а) поняття «компетенція територіальної громади» не збігається за своїм значеннєвим змістом з поняттям «компетенція місцевого самоврядування», що однозначно є більш широким і співвідноситься з першим як ціле і частина. Однак, компетенція територіальної громади, незважаючи на її вужчий характер, є основою, субстратом компетенції місцевого самоврядування, що випливає з положень Конституції України, і, здається, саме це в даному питанні має бути головним та конституюючим фактором;

б) компетенцію місцевого самоврядування не можна розглядати як механічну суму предметів відання і повноважень його суб’єктів, які є суб’єктами муніципально-правових відносин. Це обґрунтовується тим, що до компетенції цих суб’єктів входять відповідно до закону як самоврядні, так і делеговані повноваження, реалізація яких пов’язана з виконанням функцій і завдань державної виконавчої влади. До компетенції місцевого самоврядування повинні входити винятково самоврядні повноваження, що є юридичним вираженням цільового призначення і функцій місцевого самоврядування як публічної влади територіальної громади. Отже, такі поняття як «компетенція місцевого самоврядування» і «компетенція органів місцевого самоврядування», хоча й перетинаються, але не є тотожними (перше є ширшим за останнє) [64].