Пути возможного развития форм и методов государственного регулирования СЭЗ в России

Глава19

Деятельность СЭЗ на всех этапах ее жизненного цикла связа­на с принципиально новой финансово-кредитной и налоговой политикой, с новыми условиями организации и контроля со сто­роны федеральных и местных органов власти экономической де­ятельности подразделений зоны, включая отечественных и инос­транных юридических и физических лиц. Специфика функцио­нирования зон как сложных территориально-административных образований диктует необходимость разработки и реализации принципиально новых форм и методов государственного регули­рования. С одной стороны, СЭЗ содержит в себе особые, значи­тельно отличающиеся от элементов общенациональной экономи­ки, черты: свои характер и подходы к производственной инфра­структуре, специфика в способах производства и использовании технологий, иная организация финансовой работы и производ­ственно-сбытовой деятельности. С другой стороны, СЭЗ остает­ся неотъемлемым звеном национального хозяйственного механиз­ма и сохраняет все присущие ему черты.

Ориентация СЭЗ на открытость экономики, расширение мирохозяйственных связей, привлечение иностранных и отече­ственных инвесторов требуют изменения существующих форм и методов государственного регулирования СЭЗ по сравнению с применяемыми на уровне национальной экономики.

Развитие и совершенствование форм и методов государствен­ного регулирования СЭЗ — наиболее важные и масштабные на­правления работы в рамках создания экономического механизма управления СЭЗ. От того, насколько эффективны, привлекатель­ны и детально проработаны «правила игры», установленные для резидентов и нерезидентов СЭЗ, зависит эффективность развития экономики СЭЗ, а в конечном счете — перспективность каждой конкретной зоны.

При формировании и совершенствовании механизма государственного регулирования зонирования важен вопрос о принципах и содержании хозяйственной деятельности предприя­тий и организаций, расположенных на территории СЭЗ (субъек­тов хозяйствования СЭЗ). Они должны руководствоваться в сво­ей хозяйственной деятельности законодательством РФ, специаль­но принятым Положением о СЭЗ, а также принимаемыми на местном и внутризональном уровнях управления регулирующи­ми правилами.

Проблемы государственного регулирования СЭЗ рассматрива­ют на общенациональном (федеральном), местном и внутризо- нальном уровнях.

Любая СЭЗ развивается в рамках национальной экономики как самостоятельная автономная хозрасчетная единица. Поэтому важ­нейшее и принципиальное условие ее экономическом самостоя­тельности и эффективного функционирования - недопустимость прямого вмешательства государства в ее дела. Следовательно, го­сударственное регулирование СЭЗ может осуществляться цент­ральными органами хозяйственного управления исключительно через систему экономических методов - прямых и косвенных. Они должны применяться с учетом особенностей экономического про­странства зоны.

В СЭЗ должен быть создан благоприятный климат для прито­ка иностранных и отечественных инвестиций в ее хозяйство. С этой целью в нормативных актах Правительства РФ, субъектов Федерации и местных органов власти, регулирующих деятельность субъектов СЭЗ, устанавливается комплекс льгот финансово-кре­дитного, инвестиционного и налогового, экспортно-импортного и имущественного характера.

Выделяются следующие основные направления совершенство­вания форм и методов государственного регулирования СЭЗ.

1. Совершенствование системы налогообложения.

2. Совершенствование таможенного регулирования СЭЗ.

3. Совершенствование механизма финансовых взаимоотноше­ний в СЭЗ.

4. Разработка приоритетов инвестиционной политики с уче­том целевой направленности зоны.

5. Формирование и развитие системы информационного обес­печения деятельности СЭЗ.

Налоговое регулирование в большинстве типов СЭЗ (за исклю­чением свободных таможенных зон и свободных складов) явля­ется базовым, активно применяемым методом государственного регулирования экономической деятельности на территории СЭЗ. В России совершенствование налогообложения должно проходить на федеральном и местном уровнях, а также по двум направлениям в области прямых и косвенных методов государственного регулирования СЭЗ. Важным направлением совершенствования прямого налогового регулирования предпринимательской деятель­ности в СЭЗ является широкое использование практики налого­вых кредитов. Средства, полученные от введения практики нало­говых кредитов, должны использоваться на развитие производства, вспомогательной и социальной инфраструктур СЭЗ.

Налоговое регулирование СЭЗ необходимо рассматривать не только как метод государственного регулирования зонирования и механизм привлечения инвестиций, но и как средство защиты интересов национальных товаропроизводителей.

Созданные в России СЭЗ пока не стали полюсами экономического роста и не оправдали возложенных на них ожиданий. Чаще всего они выпол­няют функции центров перепродажи импортных товаров. В этой ситуации органы управления СЭЗ вынуждены самостоятельно разрабатывать механизмы зашиты интересов национальных товаропроизводителей, используя средства и методы таможенно­го регулирования и таможенного контроля. Однако защита наци­онального товаропроизводителя в российских СЭЗ должна осуще­ствляться в определенных пределах, с сохранением конкурентной среды и использованием всех возможных средств, а не только за счет ограничения таможенного режима. Такой механизм защиты должен иметь конкретные временные рамки и носить ком­плексный характер. В качестве возможных мер в этом направле­нии могут применяться:

• государственная дотационная поддержка предприятий определенных, жизненно важных отраслей;

• дифференцированное предоставление льгот резидентам СЭЗ в зависимости от их участия в процессе развития местной промышленности;

• допущение разумной конкуренции в СЭЗ с целью измене­ния тактики поведения местных товаропроизводителей на рынке, стимулирования поиска резервов сн иж ения себесто­имости продукции, модернизации производства, расшире­ния номенклатуры выпускаемой продукции с учетом требо­ваний рынка, повышения качества продукции и т.п.;

• целевое финансирование развития местных предприятий;

• оптимизация налогового режима с учетом интересов отече­ственных товаропроизводителей в СЭЗ.

Эффективным косвенным методом государственного регули­рования экономической деятельности субъектов СЭЗ являются преференции. В России преференции должны использоваться вме­сте с некоторыми прямыми тарифными методами государствен­ного регулирования с целью ограничения сферы применения осо­бых преференциальных режимов на территории СЭЗ. К таким методам можно отнести:

• нормативы налоговых и других (выборочных) платежей в государственный и местный бюджеты;

• ставки таможенных тарифов на внешней и внутренней гра­ницах СЭЗ.

Один из эффективных видов преференций — предельная сум­ма дохода субъектов хозяйствования зоны. Она должна опреде­ляться администрацией СЭЗ на основе специального экспертно­го анализа условий и особенностей конкретного субъекта хозяй­ственной деятельности. Средства, превышающие размеры установ­ленных предельных доходов, облагаемых налогами, должны на­правляться на развитие предпринимательской деятельности в зоне.

Основаниями для определения размеров доходов, облагаемых налогом, могут быть:

• спонсорские взносы на решение социальных задач и разви­тие подразделений социальной инфраструктуры хозяйства зоны;

• расходы на подготовку и переподготовку рабочей силы;

• затраты на освоение новой прогрессивной техники и техно­логии, других приоритетов для потребностей СЭЗ, РФ и ее субъектов.

Другой вид преференций в СЭЗ- это свободный перевод за ру­беж части прибыли или вывоз товаров (при наличии лицензий и квот).

Таможенное регулирование. Таможня как государственная организация с жесткой централизованной структурой и провод­ник государственной внешнеэкономической политики непосред­ственно на местах может оказывать стимулирующее воздействие на экономику СЭЗ. В этой связи важно совершенствовать тамо­женное регулирование в СЭЗ в направлениях:

• оптимизации процесса таможенного контроля и оформления;

• внедрения передовых информационных технологий;

• развития системы таможенной инфраструктуры;

• повышения в зоне роли таможни как регулятора внешнеэко­номической деятельности.

Таможенное регулирование играет чрезвычайно важную роль в обеспечении экономической безопасности страны и, в частно­сти, региона СЭЗ. Однако попытки местных органов власти за­щитить отечественного товаропроизводителя только через меха­низм таможенного оформления и контроля обостряют отношения на всех уровнях: между таможней и органом управления СЭЗ, между таможней и участниками ВЭД. Целесообразнее было бы в российских СЭЗ не применять беспошлинный режим ввоза то­варов, а устанавливать сниженные ставки пошлин на отдельные группы товаров (хотя это и не предусмотрено Законом РФ «О та­моженном тарифе»). При этом следует определить критерий пре­доставления такой льготы. Например, все товары могут ввозить­ся на территорию СЭЗ на общих основаниях (т. е. при условии оплаты пошлин), за исключением тех, ввоз которых необходим для развития производственных отношений в СЭЗ. Для последних либо устанавливаются сниженные ставки пошлин, либо применя­ется беспошлинный режим.

Механизм финансовых отношений в отечественных СЭЗ в настоя - щее время находится в стадии становления. Для его формирования предусматривается комплексное использование различных источни­ков финансирования деятельности СЭЗ. При этом следует ориенти­роваться на всемерное ограничение использования средств государ­ства за счет максимально возможного привлечения частных отече­ственных и иностранных инвестиций, местных ресурсов, средств самих регионов СЭЗ и проживающего там населения. Соотношение между этими источниками должно изменяться по мере развития экономических отношений в зоне с учетом стадий ее жизненного цикла. На начальных этапах помощь государства может быть более весомой, а на последующих — снижаться, уступая место иным ис­точникам финансирования. Следует также предусмотреть гарантии со стороны государства частным инвесторам.

Формирование и развитие финансового механизма в СЭЗ в рам­ках совершенствования государственного регулирования зонирова­ния предполагает не только привлечение капиталов, но и органи­зацию эффективного финансового взаимодействия внутри СЭЗ. Бюджет СЭЗ отражает особенности экономического режима каж­дой конкретной зоны, что проявляется как в структуре источников, формирующих доходную часть бюджета, так и в статьях его расход­ной части. Расходная часть бюджета СЭЗ, как правило, менее рег­ламентирована по сравнению с его доходной частью, поэтому она имеет больший потенциал для совершенствования. Помимо общих для всех административно-территориальных образований статей расхода, связанных с решением вопросов местного значения, с осу­ществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, необходимо предусматривать наличие таких специфических статей, как: затраты на обеспечение режима безопасности СЭЗ; расходы, связанные с предоставлением финансовых гарантий отечественным и иностранным инвесторам; инфраструктурное развитие территории; средства на формирование внебюджетных фондов.

Важным направлением в совершенствовании финансовых взаимоотношений в СЭЗ является формирование внебюджетных специализированных фондов, связанных с развитием экономичес­ких отношений в СЭЗ. Мероприятия по образованию таких специализированных фондов можно проводить по двум направ­лениям: создание в СЭЗ комплекса фондов различной направлен­ности либо развитие в рамках единого фонда дочерних предпри­ятий-фондов по разным сферам хозяйствования. Выбор той или иной формы зависит от масштаба деятельности СЭЗ и ее вида. Например, в технопарках и технополисах целесооб­разно предусматривать фонды стимулирования научно-техничес­ких и опытно-конструкторских работ. Желательно иметь резервный фонд для финансирования непредвиденных расходов, а также воз­мещения ущерба в связи с ликвидацией СЭЗ. Возможна и органи­зация внебюджетного местного фонда для стимулирования разви­тия силовых структур, связанных с обеспечением экономической безопасности СЭЗ. Средства из этого фонда могут расходоваться не только на оказание материальной помощи работникам этих струк­тур, но и на укрепление материально-технической базы.

Для решения подобных задач обычно выпускаются ценные бу­маги в виде облигаций, для финансирования текущих расходов бюджета - краткосрочные долговые обязательства. Возможна так­же эмиссия ценных бумаг в бездокументарной (безналичной) фор­ме. Гарантами по таким займам обычно выступают сами эмитен­ты. Система гарантий выполнения долговых обязательств может включать различные виды активов и имущественных прав (недви­жимость, земельные участки, пакет акций), а также поручительства исполнительной власти вышестоящего уровня. Стоимость кон­кретного имущества, используемого в качестве обеспечения займа, должна существенно превышать размеры эмиссии займа.

Инвестиционная политика должна проводиться в СЭЗ на ос­нове единой инвестиционной программы, включающей в себя отобранные на конкурсной основе проекты. Эти проекты целесо­образно группировать по сферам вложения капитала (производ­ственная, непроизводственная), по срокам окупаемости и степе­ни риска инвестирования. Координатором инвестиционной про­граммы должен выступать специально создаваемый единый орган — фонд развития СЭЗ, на который возлагаются функции разработки, организации и контроля входящих в инвестиционную программу проектов.

Главная задача инвестиционной политики в СЭЗ - привлече­ние как иностранного, так и отечественного капитала. К сожале­нию, в РФ основной акцент сделан на создание благоприятных условий для иностранных инвесторов, в то время как капиталы российского происхождения либо «утекают» за границу, либо це­ленаправленно вкладываются в развитие экономики зарубежных стран, в том числе бывших союзных республик.

Принимая во внимание более либеральный режим хозяйствен­ной деятельности в СЭЗ по сравнению с общенациональным, воз­мо жн о проведение эксперимента по легализации, амнистии капи­талов российского происхождения, находящихся за рубежом. Налоговая амнистия может стать серьезным стимулом для при­влечения российского капитала в отечественные СЭЗ на том ус­ловии, что этот капитал будет вкладываться в отрасли, приори­тетность которых определена еще на стадии создания зоны.

Формирование и развитие системы информационного обеспе­чения деятельности СЭЗ. Это направление можно разделить на две составные части — информационное обеспечение:

• на внешнем уровне, направленное на информирование потенциальных инвесторов о возможностях вложения фи­нансовых средств, организации сотрудничества, использо­вания преимуществ режима СЭЗ;

• на внутреннем уровне, оперативно предоставляющее органам управления, резидентам СЭЗ полную и достоверную инфор­мации о воздействии внутренних и внешних факторов среды на режим СЭЗ и возможностях корректировки действий.

Оба направления в российской практике зонирования находят­ся на стадии формирования и вызывают многочисленные справед­ливые нарекания со стороны потенциальных инвесторов, особенно иностранных. Информационное обеспечение на внешнем уровне должно быть нацелено на создание благоприятного имиджа СЭЗ, что может восприниматься потенциальными партнерами как фактор, снижающий степень инвестиционного риска. Недооценка органами управления отечественных зон значимости проведения рекламной работы снижает эффективность деятельности СЭЗ. Другой важный элемент информационного обеспечения — наличие у юридических лиц, претендующих на привлечение инвестиций, бизнес-планов, соответствующих мировым стандартам. Вся эта информация долж­на иметь комплексный характер, формироваться в виде региональ­ного банка данных. Такой банк данных должен содержать инфор­мацию по всем созданным в России СЭЗ. В качестве обратной связи можно предусмотреть создание в СЭЗ представительств и филиа­лов экономических структур стран, с которыми осуществляются тесные внешнеэкономические контакты: торговых палат, торгово­го совета, фондов взаимодействия и т. д.

Вторая составная часть- создание информационного обеспе­чения на внутреннем уровне - связана с совершенствованием вза­имодействия органов управления СЭЗ с ведомствами и организа­циями, обладающими оперативной информацией о состоянии экономики конкретной территории и РФ в целом (органы госу­дарственной налоговой службы, статистики и Минэкономразви­тия завершили разработку проекта Закона «Об особых экономи­ческих зонах». Этот закон предусматривает создание в РФ СЭЗ двух типов из 25 типов существующих в мировой практике:

• промышленно-производственных;

• технико-внедренческих.

В рамках СЭЗ первого типа предполагается реализация инве­стиционных проектов по созданию высокотехнологичной про­мышленной продукции. СЭЗ второго типа призваны содейство­вать коммерциализации и скорейшему внедрению научно-иссле­довательских разработок.

Территориально эти два типа СЭЗ также ограничены. Первый тип должен иметь территорию не более 10 кв. км, второй тип орга­ничен всего 1 кв. км.

Будет создано около 20 новых СЭЗ. Решение о создании каж­дой зоны будет принимать непосредственно Правительство РФ.

Основной смысл Закона - коренное реформирование систе­мы управления СЭЗ. Полномочия по управлению СЭЗ передают­ся дирекции специально создаваемым правительством страны тер­риториальным органам власти.