Понятие формы государственного устройства

На вопрос об общем понятии формы государства тогда, как и сейчас, нет единой точки зрения. Но, так или иначе, все их можно свести к трем направлениям в зависимости от сочетания традиционно выделяемых элементов: формы правления, формы государственного устройства, государственного (или политического) режима. Только в советской юридической литературе сторонники условно традиционной точки зрения отождествляли форму государства с формой правления[9], а в современной литературе предпочтение отдаётся трёхчленной (редко двучленной) структуре[10]. Исследования советского периода по проблеме государственной формы не уделяли должного внимания форме государственного устройства, в данных работах анализу подвергались в основном только форма правления и политический режим, иногда отождествляя общее понятие формы с одним из её элементов в современном понимании. Форма государственного устройства, по сути, анализировалась в основном посредствам критики буржуазных юристов (Бюрдо, Дюверже, ди Руффия и др.), которые, по мнению советских авторов[11], проблему государственного устройства сводили к вопросу о соотношении суверенитета государства и его составных частей, а также о государственных союзах. Выводы советских авторов по данному вопросу, по сути, были подобными, но акцент ставился не на проблемы суверенитета, а на организации территории. Так, по мнению В.С. Петрова, форма государственного устройства – это территориальная организация государственной власти, характеризующаяся принципами взаимосвязи отдельных составных частей государства и их органов власти между собой и с государством в целом[12].

В последние годы само понятие «форма государственного устройства» подвергается критике, намечается тенденция к исключению его из научного оборота, замене более адекватным термином. Чиркин В.Е. указывает, что в политической литературе понятию «государственное устройство» придавалось излишне широкое содержание: нередко имелся в виду государственный строй в целом, а иногда включались и некоторые важнейшие элементы общественного строя (например, партии)[13]. Поэтому в последние годы этот термин стремятся заменить формулировкой «политико-территориальное», «территориально-политическое устройство» государства. Также взамен предложены понятия «территориальная организация публичной власти», «территориально-политическая организация государства», однако отмечается, что для обозначения системы взаимоотношений между центральной государственной властью и действующими в территориальных составных частях органами публичной власти полностью адекватный обобщающий термин еще не найден[14]. Однако следует заметить, что от традиционного понятия государственного устройства пытались отказаться и некоторые советские юристы. Так, О.И. Частиков, соглашаясь с Н.П. Фарберовым, считал, что его целесообразно заменить термином «форма государственного единства», ибо там, где нет единства, там нет и государства[15]. Эта позиция не получила поддержки ни в советской, ни в современной теории государства. Из-за отсутствия достаточно аргументированной альтернативы по традиции сохраняется термин «государственное» устройство, но в юридической литературе при его употреблении имеется в виде только устройство территории государства, соотношение государства как целого с его основными частями.

Внутреннее деление государства, правовое положение его частей, их взаимоотношение друг с другом и с центральными органами власти охватываются понятием «территориальное устройство государства». В учебной и научной литературе прослеживается в принципе единообразная характеристика данного термина. Так, В.М Корельский. под формой государственного устройства понимает территориальную организацию государственной власти, соотношение государства как целого с его составными частями[16]. Миронов О.О. определяет государственное устройство как внутреннюю национально-территориальную организацию государства, соотношение целого и его частей[17]. Венгеров А.Б., детализируя сам термин, указывает, что форма национально-государственного и административно-территориального устройства раскрывает способы объединения населения на определённой территории, связь этого населения через различные территориальные и политические образования с государством в целом, а также связь центральных и местных органов власти и управления, распределение между ними полномочий[18]. Вводя более адекватный термин, Чиркин В.Е определяет политико-территориальное устройство государства как организацию государственной власти по территориальному признаку, которая характеризует соотношение государства как целого с его составными территориальными частями[19]. Как видно, при определении данного понятия существенных расхождений и споров не наблюдается, по-разному расставляются акценты: территориальная организация, национально-территориальная, административно-территориальная.

В целом форму государственного устройства можно определить как организацию государственной власти по территории (территориальной или национально-территориальной организации), характеризующий соотношение государства как целого с его составными частями.

Можно выделить следующие признаки формы государственного устройства. Во-первых, это один из элементов, характеризующий форму государства. Во-вторых, этот элемент показывает из каких частей состоит внутренняя структура государства. В-третьих, определяет правовое положение частей государства и взаимоотношение их органов. В-четвертых, показывает как строятся отношения между центральными органами государственной власти и органами власти частей государства. Форма государственного устройства наиболее полного раскрывает и показывает внутреннюю структуру государства, как образования, имеющие черты, отличающие его от любого другого образования.

В современной юридической и политической литературе, как известно обычно выделяют две основные формы государственного устройст­ва- унитарное государство и федеративное (федерацию). В качест­ве особой формы государственного устройства в настоящее время рас­сматривается конфедерация. В конце XIX - начале XX в. в виде особых форм государственного устройства выделялись так называемые инкорпорация и сюзеренитет.

Характеризуя последние одновременно как формы государственного устройства и формы соединения государств, Ф. Кистяковский писал, что в соединениях государств - обычных явлениях политической жизни, суть которых заключается в объединении их между собой «юридической связью, так что в некоторых областях правовой жизни эти государства выступают, как одно целое», - инкорпорация и сюзеренитет занимают особое место.

Инкорпорация представляет собой «полное поглощение одного го­сударства другим или полное слияние нескольких государств в одно це­лое, в котором отдельные части совершенно утрачивают государствен­ный характер».

В то же время сюзеренитет характеризуется как вассальное под­чинение одного государства (вассала) «в известных отношениях» власти другого государства (сюзерена).

Соотнося сюзеренитет с государственно-правовой практикой, следует заметить, во-первых, что это явление выступает скорее как межгосу­дарственное (международное), чем внутригосударственное. А во-вторых, что это дань средневековой истории, но не современности. По своему происхождению и назначению сюзеренитет имел двоякий характер: а) служил «переходной политической формой при распадении разнопле­менного государства на его составные части» и б) выступал в качестве одного из средств «подчинения слабых государств сильным».

В отличие от сюзеренитета, который является данью прошлому, ин­корпорацию можно рассматривать и как явление настоящее. Показа­тельным примером в этом отношении может служить «воссоединение» по форме, а поглощение по сути в 90-е годы Германской Демократиче­ской Республики (ГДР) и Федеративной Республикой Германии (ФРГ). Последнее стало возможным благодаря «перестройке» всей внутренней и внешней политики СССР во главе с М. С. Горбачевым, получившим титул «лучшего немца года» и ставшим почетным гражданином столицы Германии Берлина.

В теории государства выделяют простые и сложные формы государственного устройства. Простые (унитарные) - цельные, единые, централизованные государства, административно-территориальные единицы которых (области, провинции, округа и т.д.) не имеют статуса государствен­ных образований, не обладают суверенными правами; характеризуются также наличием единой систе­мы центральных органов власти и управления, единой конституции, судебной системы, гражданства.

Сложная форма государственного устройства характеризуется тем, что государство само со­стоит из нескольких государственных образований: республик, штатов, земель, кантонов, областей, округов, на территории которых имеются собственные высшие органы власти, управления, суда, обладающие широкими полномочиями, действует своя правовая система. Территории обладают ограниченным суверенитетом. В центральных органах имеются их представители (Совет Федерации в Федеральном Собрании РФ). Субъекты, входящие в сложное государство, могут иметь свою налого­вую систему, армию, право выхода из союза. Виды сложных государств:

империя - представляла собой насильственно создаваемое сложное монархическое государ­ство, во главе которого царь, император, король и т.д. Включали в себя подвассальные государства;

федерация - представляет собой сложное (союзное) государство, состоящее из государст­венных образований, обладающих юридически определенной самостоятельностью. Как правило, добровольное объединение государственных образований с республиканской формой правления;

конфедерация - представляет собой объединение государств, которые сохраняют свою не­зависимость, имеют собственные органы государственной власти и управления и при этом создают специальные объединенные органы для координации действий в определенных целях (военных, внешнеполитических, экономических и т.п.). Т.е. являются объединениями для выполнения каких-либо определенных задач. Входящие в конфедерацию государства сохраняют свою самостоятель­ность (обособленность). Общеконфедеративные органы формируются на основе представительства от каждого члена конфедерации. Их решения выполняются в случае согласия с ними членов конфе­дерации. Здесь нет единого гражданства, единой налоговой системы. В любой момент член конфеде­рации может выйти из нее.

Необходимо подчеркнуть, что когда речь идет о форме государственного устройства, всегда рассматривается организация власти по территории именного государства, а не иного образования. Традиционный взгляд на конфедерацию и иные формы объединений государств как на формы государственного устройства основан на том, что в теории государства четко не определено место подобным образованиям, поэтому их рассматриваю в рамках сходного с ними института. Существуют сторонники точки зрения, согласно которой форму государственного устройства следует рассматривать в широком смысле, тогда можно полноправно включать в это понятие и территориальное устройство союзов государств. Представляется, что такой подход содержит в себе внутреннее противоречие. Если мы в рамках формы государственного устройства будем рассматривать устройство объединений государств, то должны будем прийти к выводу, что государство и объединение государств – это практически идентичные понятия, и это сходство позволяет нам рассматривать территориальное устройство тех и других в рамках одного института. Однако, как известно, государство имеет признаки, которые отличают его от всех иных образований. Из сущностных признаков необходимо выделять, во-первых, наличие публичной политической власти, которая обладает верховенством на территории государства, во-вторых, государственный суверенитет, который является необходимым свойством всякого государства, а также важнейшим юридическим признаком различия между государствами и другими образованиями[20], в-третьих, наличие собственной правовой системы, в-четвертых, наличие собственной территории – пространственной основы государства - на которую оно распространяет свою юрисдикцию, в-пятых, население, то есть человеческое сообщество, проживающее на территории государства. Из атрибутивных признаков выделяют исключительное право государства взимать установленные законом налоги и сборы, создания резервов на случай чрезвычайных происшествий, бедствий, а также для выполнения других общих дел; создание правоохранительных органов, собственной армии; наличие у государства собственной уникальной символики.