Разработка, принятие и реализация государственных решений как функция государственного управления

Список аббревиатур

РУР – разработка управленческих решений.

ГиМУР – государственное и муниципальное управление

ГУР – государственное управление

 

Предисловие

Курс «Разработка управленческих решений» (РУР) представляет собой центральное звено в образовании менеджера, и он преподается на старших курсах вузов. В действительности под названием РУР подразумевается и собственно разработка, и принятие и реализация управленческих решений. То есть, и принятие и реализация являются неотъемлемыми частями данного курса. Разработка, принятие и реализация управленческих решений является центральным звеном и в деятельности менеджера.

Нам представляется целесообразным учитывать, что на сегодня есть несколько трактовок понятия менеджмента, основными из которых можно считать нижеследующие.

МЕНЕДЖМЕНТ (англ. Management) –

1) управление людьми [1] на основе динамичных методов анализа, принятия решений и общения, которые направлены на постановку и достижение целей путем оптимального использования запланированных, орга­низованных и контролируемых средств;

2) тип управления людьми, осуществляемого менеджером и/или группой – командой менеджеров с управляющим воздействием, направленным на такие объекты управления как бизнес, многочисленные его формы, виды и разновидности, а также бизнес-отношения, бизнес-процессы, бизнес-структуры и/или их структурные и функциональные подсистемы; компонентами М. являются проблемы, принятие решений, ресурсы; функция М. – обеспечение выживания и повышение эффективности объекта управления в условиях воздействий на него со стороны его внешней среды и внутренней среды. Цель М. – гармонизировать и оптимизировать взаимодействие областей и сфер бизнес-деятельности: науку, технику, технологию, производство, реализацию продукции и услуг, сервиса и управленческие решения. Главный инструмент достижения этой цели – механизм объединения возможностей инжиниринга, консалтинга, маркетинга и менеджмента и их кооперация. Разработка и апробирование такого механизма нацелены на создание новых активов, обеспечение прироста стоимостных характеристик активов и оптимизацию структуры активов и их кооперацию;

3) междисциплинарная наука, предметом которой является влияние технических, экономических, организационных, экологических, психологических, социальных и других факторов на эффективность использования ресурсов и конкурентоспособность принимаемых решений.

Согласно первому определению государственное управление также относится к категории менеджмента, что вполне объяснимо тем, что методология и методы в бизнес-менеджменте и государственном управлении имеют много общего, хотя некоторые задачи этих областей и имеют определенную специфику. С позиций педагогики, безусловно, рационально изучение управления людьми с общих позиций, трактуя менеджмент по брюссельскому определению. Обоснованным является также использование определения 3), акцентирующего внимание на функции повышения эффективности использования ресурсов, что в условиях наступающего исчерпания ниши для развития популяции вида Homo sapiens является жизненно важным.

В то же время вполне понятно стремление отдельных авторов к локализации объектов изучения, в результате которой происходит разделение менеджмента в широком смысле на менеджмент, понимаемый согласно толкованию 2), и на государственное управление, включая деление на собственно государственное и муниципальное управление. На наш взгляд такое положение с терминологией является вполне приемлемым, поскольку объективно отражает процессы развития науки, приводящего ко все более тонким классификациям.

Питер Дракер[2] считал, что в в бизнес-менеджменте и государственном управлении 90 процентов общего и лишь 10 отличного. Нам представляется, что основное отличие сосредоточено в особенностях принятия и реализации управленческих решений. Этим особенностям и посвящена данная книга.

 

Разработка, принятие и реализация государственных решений как функция государственного управления

Термин «государственное управление» характеризует научную дис­циплину и область практической деятельности, связанную с проблемами государственной организации и регулирования общественной жизни. Воздействие государства можно разделить на три уровня: политическое управление (идеологические цели; что делать и почему), макроэкономическое регулирование (обеспечение экономически эффективного движения по политически сформулированной линии развития) и административное управление (как делать и при помощи чего).

Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ре­сурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основ­ных социальных прав, поддержание общественного порядка. В эконо­мике существуют сферы, где рынок оказывается несостоятельным и где без государственного вмеша­тельства не обойтись. Границы государственного управления в развитых странах определяются на основе принципа субсидиарности (от лат. subsidia-rius - вспомогательный), согласно которому вышестоящая организационная единица предоставляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оцен­ку возможностей тех общественных институтов, которые могут взять на себя функции государственного регулирования. Эта оценка включает понимание специфики именно государственного управления, его целевую направленность на производство общественных благ, непосредст­венную связь с политикой.

Общественная обусловленность государственного управления выте­кает из его практики как сложной организационной системы, функциони­рование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан.

Целевая направленность государственного управления означает поста­новку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения наилучших результатов при использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентаций, данных публичной властью. Четкость выражения це­лей с учетом приоритетов и требуемых результатов предполагает заинтересо­ванность государственных структур в сохранении стабильности, в соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции аппарата своих административных учреждений, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления, реализацию принци­па социальной справедливости, рациональное расходование ресурсов.

Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов раз­вития в интересах всего общества путем согласования разнообразных тре­бований, нужд и форм деятельности.

Система государственного управления образуется подсистемами це­лей и принципов осуществления властно-управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность, выражаемого обычно в правовых формах, и включает организационные структуры государственного аппарата (госу­дарственные органы), систему государственной бюрократии (персонал госу­дарственной службы), совокупность реализуемых функций и используемый при этом комплекс методов, средств и ресурсов.

Процесс государственного управления представляет собой сознатель­ную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государст­венно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентиро­ванную юридическими нормами. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой высшей публичной властью, и связан прежде всего с формированием и осуществлением необходимых государственных программ.

Ресурсы государственного управления включают финансовые, имуще­ственные, природные и иные ресурсы государства, которые можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также средства частных лиц, внешние и внутренние займы, другие негосударственные ресурсы, которые на законном основании могут быть направлены на эти цели. Определенная часть государственных финансовых ресурсов обособляется в виде различных фондов, программ. Качество распоряжения ресурсами предстает наиболее надежным показателем учета общенациональных интересов в процессе госу­дарственного управления.

Выполнение решений включает множество конкретных действий, меха­низмов и процедур, санкционированных окружающей социальной средой и обеспеченных в той или иной степени ресурсами. Сюда входят: процессы при­нятия и реализации решений, связанных прежде всего с формированием и осу­ществлением государственных программ; технологии государственного управ­ления, связанные с методами управления в кризисных ситуациях, информаци­онно-коммуникативными процессами; организационно-экономическая под­держка традиций и культуры; предоставление налоговых льгот; выдача госу­дарственных заказов или осуществление государственных закупок и т.д. Сюда же относятся программы, проекты содействия, кредиты и займы, осуществляе­мые и предоставляемые международными организациями и отдельными госу­дарствами как следствие межправительственных соглашений. Это - преимуще­ственная сфера действий исполнительных органов государственной власти.

Специфика государственного управления проявляется прежде всего по отношению к двум смежным областям управления: политическому управле­нию и управлению в сфере бизнеса.

Существует два полярных подхода в оценке роли поли­тики в государственном управлении. Один состоит в том, что роль политики нуж­но минимизировать. Второй подход заключается в рассмотрении государст­венного управления лишь как механизма воплощения политического курса, сформулированного высшими органами власти. Первый подход превозносит свободный рынок и экономические методы регулирования, второй способст­вует созданию централизованной системы и усилению административного воздействия. Можно показать тесную взаимосвязь и вместе с тем отличия государственно­го управления и политического управления. Последнее отличается нацелен­ностью на сохранение и укрепление властных возможностей правящего ре­жима и его отдельных структур и руководствуется скорее политическими приоритетами и ценностями, стремлением укрепить позиции в межгрупповой борьбе за политические позиции, чем рациональным подходом к принимае­мым государственным решениям.

Отличия государственного управления от менеджмента в сфере бизнеса, т.е. от бизнес-управления, можно выявить по шести основаниям: окруже­нию, целям, ресурсам, мотивам, ответственности, процедуре назначения ру­ководителей.

Различие в окружении. Большое влияние на цели и результат деятельно­сти государственных организаций оказывают системы политического (через политические партии и политических лидеров) и функционального (через лоббистскую деятельность групп интересов) представительства. Кроме того, для государственного управления характерен особый стиль отношений с об­щественностью и средствами массовой информации, определяемый обосно­ванным стремлением общественности знать через СМИ все, что происходит в государственных учреждениях.

Различия по целям. Для управления в сфере бизнеса главной, а иногда и единственной целью является прибыль. Для государственного управления цели многообразны и, если их источником является политика, носят обоб­щенный характер, их трудно определить количественно: стабильность, за­конность, порядок, обеспечение обороны, уменьшение социального неравен­ства, борьба с бедностью и т.д. Если же речь идет об экономических целях, то государство призвано участвовать в решении тех задач, которые нельзя решить на основе использования «невидимой руки рынка». Например, к та­ким задачам можно отнести регулирование деятельности предприятий или предоставление услуг в условиях естественной монополии (энергетика, ком­мунальные и почтовые услуги), а также контроль за поставщиками, имею­щими существенные информационные преимущества перед потребителями (здравоохранение, образование).

Различия по ресурсам. В отличие от добровольно-договорного характе­ра взаимоотношений между партнерами в сфере бизнеса государственные органы обладают правом принуждения в рамках и на основе закона. Принуди­тельная мобилизация средств под эгидой государства позволяет финансиро­вать за счет бюджета производство таких благ, потребление которых общест­во желало бы сделать обязательным для своих членов (услуги культуры, здравоохранения, образования).

Различия в побудительных мотивах. В государственном управлении ос­новным финансовым источником выступает государственный бюджет, кото­рый распределяется представительными, т.е. политическими, органами. В частном секторе финансовые ис­точники вытекают не из распределения, а из предпринимательской деятель­ности. Предоставление услуг государ­ственным учреждением, характер этих услуг, способ их предоставления не находятся в зависимости от диктата рынка, а определяются на основе поли­тической оценки социальных и экономических приоритетов.

Различия в ответственности. В бизнес-управлении обычно существует вполне определенная ответственность за последствия принимаемых менедже­рами решений и действий. В госу­дарственном управлении ответственность размыта между многими организа­циями вплоть до президента и парламента, и неэффективность правительствен­ных действий может, например, вести к увеличению дефицита бюджета и госу­дарственного долга, что отнюдь не означает банкротства государства и чинов­ника (должностного лица).

Различия в процедуре назначения (выборов) ответственных руководи­телей. В демократических странах руководители государственных органов выбираются либо назначаются кем-то, кто выбирается. Разница в процедуре, благодаря которой выбираются те, кто управляет государственными и частными институтами, может иметь серьезные послед­ствия для функционирования этих институтов.

Существует стандартный способ выделения основных признаков госу­дарственного управления на основе задач, клиентуры и территории.

Задачи государственного управления включают удовлетворение конкрет­ных потребностей населения государственными организациями (обслужива­ние), налаживание взаимоотношений в различных областях жизни, например принятие правил торговли или приема в вузы (регулирование), поддержание благосостояния населения (социальная помощь), установление стандартов ч минимальных ограничений в определенных областях (лицензирование), сбор сведений для подготовки управленческих решений и контроля за исполнение принятых государственных программ (сбор информации), административная интерпретация подготавливаемых решений и законов (экспертиза).

Учет клиентуры означает, что служащие госаппарата обычно имеют дело со специализированными предпочтениями населения и с особым клиентом (гражданином), с группами клиентов (гражданами - физическими лицами и их организациями - юридическими лицами) работают соответствующие единицы управления. Создаются организационные единицы, занимающиеся делами инвалидов и ветеранов, иммигрантов, молодежи, женщин, безработных и т.д.

Территориальная организация государственного управления включает центральные и региональные органы управления и взаимосвязи между ним.

Переходя к определению государственного управления, отметим, что оно имеет свою специфику и признаки, выделяющие его среди других видов управленческой деятельности.

Государственное управление - это деятельность по реализации законодательных, исполни­тельных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выпол­нения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обще­стве в целом, так и в отдельных его частях.

Государственные органы:

во-первых, обладают определенными государственно-властными пол­номочиями и тем самым возможностями оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, несут ответственность за их состояние;

во-вторых, обладают правомочиями и возможностями выступать в пре­делах своей компетенции от имени государственного интереса;

в-третьих, функционируют в условиях сочетания строгой нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкой возможностью принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации как ситуации, так и регулирующих ее законода­тельных норм;

в-четвертых, непосредственно занимаются работой по подготовке, при­нятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распоряди­тельной деятельности государства, причем в ряде случаев указанные дейст­вия влекут за собой заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части.

Государство - важнейшее политико-правовое явление, играющее оп­ределяющую роль в жизнедеятельности людей. С ним практически связано становление и развитие человеческой цивилизации. Сущность обществен­ной роли государства состоит в том, что, отражая, хотя бы формально, об­щую волю всех граждан, оно оказывает целеполагающее, организующее, регулирующее влияние на все общество. Поэтому можно назвать два ас­пекта, которые определяют степень реализации государством своих обще­ственных функций. Один - показатель того, насколько государство вопло­щает в себе общие потребности, интересы, цели и волю граждан, второй - того, как оно практически управляет общественными процессами, обеспе­чивает развитие общества.

Государство как универсальная организация общества решает общест­венно значимые дела, управляя многообразными сферами жизни общества в интересах всех граждан. В этом смысле государство располагает такими воз­можностями и олицетворяет такие полномочия, которые могут быть исполь­зованы только во имя общего блага, в интересах всего общества. Государство является институтом, по своей сущности призванным обеспечивать соблю­дение общих интересов.

Государство одновременно выступает как социально-политический ар­битр в обществе. В этом одна из специфических черт данной организации. Роль государства-арбитра связана с асимметричной структурой общества, различные группы которого и отдельные личности имеют собственные не­совпадающие интересы. Отсюда возникает необходимость личностей и групп в арбитре, который устанавливал бы общие правила распределения общественных ценностей: богатства, здравоохранения, образования, соци­ального обеспечения и т.п., наблюдал бы с правом вмешательства в это рас­пределение, корректировал бы его с учетом социальной справедливости и стабильности в интересах всего общества.

Наконец, государство для реализации своих общественных функций осуществляет легитимное право на применение насилия. Легализованное насилие выражается от имени всего общества и применяется к тем лицам и организациям, которые нару­шают установленные в законодательстве правила поведения.

Общественная роль, которую играет государство в управлении делами общества, решая основные вопросы общественного развития, реализуется через функции государства, направленные в конечном счете на удовлетворе­ние разнообразных интересов как отдельных личностей, элит, социальных групп, так и всего общества.

Функции государства — это основные направления его деятельности, выражающие сущность и назначение государственного управления общест­венными делами.

Функции государства устанавливаются в зависимости от основных задач, стоящих перед государством на том или ином этапе развития, и представляют собой средство реализации этих задач. Содержание же задач определяется внутренними и внешними факторами. В зависимости от того, какие задачи, стоят перед государством по управлению во внутренней жизни или на между­народной арене, различают внутренние и внешние функции государства.

Внутренние функции государства — это основные направления дея­тельности государства по управлению внутренней жизнью общества:

экономическая — выработка и координация государством экономиче­ской политики, т.е. стратегии и тактики экономического развития страны в оптимальном режиме; регулирование отношений между гражданами и их организациями в экономической жизни общества;

политическая — регулирование отношений между гражданами, соци­альными группами, классами нациями в связи с реализацией их политиче­ских интересов, гармонизацией интересов различных групп общества;

социальная - выработка социальной политики государства, обеспече­ние нормальных условий жизни для всех членов общества, регулирование отношений между гражданами, социальными группами по поводу их места в обществе;

правоохранительная - установление и охрана правопорядка; дея­тельность по обеспечению точного и полного выполнения положений зако­нодательства всеми гражданами, организациями, государственными орга­нами. Эта функция выполняется различными методами, например, такими как: правотворчество, правоприменение, организационно-правовые мето­ды, борьба с правонарушениями и т.п.;

экологическая - в последнее время выдвигается в разряд основных функций государства - регулирование деятельности людей в области ис­пользования окружающей среды.

Внешние функции государства - это основные направления деятель­ности государства на международной арене:

оборонная - защита государства от внешних угроз и военной агрессии;

дипломатическая - поддержание приемлемых отношений с другими государствами, субъектами международного права, представительство стра­ны на международной арене;

внешнеэкономическая — развитие взаимовыгодного экономического сотрудничества с государствами и группами государств на международной арене, участие в международном разделении труда, обмене новейшими тех­нологиями, координации товарооборота, развитии кредитно-денежных свя­зей и т.п.;

внешнеполитическая - это поддержание мирового правопорядка, функция, связанная с поддержанием общих норм международного права с целью исключения глобальных конфликтов;

культурно-информационная — взаимный информационный обмен и культурное сотрудничество между государствами;

глобального сотрудничества - сотрудничество в решении глобаль­ных проблем современности (экологических, энергетических, демографи­ческих и т.п.)

Многие функции государства независимы от его природы, например защита от внешних угроз. Для других функций государства основой высту­пают социальная сущность государства, его целевые ориентиры.

В целом государство выполняет разнообразные функции по поддержа­нию жизнедеятельности общества. И все они в той или иной степени связаны с управлением, реализуются через систему и аппарат управления. В общем смысле функция государственного управления фактически включает все функции государства, поэтому с точки зрения менеджмента можно сказать, что функции государства - это совокупность функций управления. Основ­ными управленческими функциями государства являются руководство, ко­ординация, организация, контроль, принятие решений с целью сохранения и развития социума, упорядочения его структуры и деятельности, обеспечения безопасности граждан, создания оптимальных условий для их всесторонней жизнедеятельности.

Контрольные вопросы

1. Раскройте понятие государственного управления.

2. Назовите и охарактеризуйте параметры, которые служат распознаванию природы государственного управления.

3. Выделив признаки и специфику государственного управления, раскройте его сущностное содержание как системы и процесса.

4. В чем смысл противоречия рационального и политического в государственном управлении?

5. По каким основаниям можно отличать собственно государственное управление от политического и бизнес-управления?

Литература

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М, 1997. Введение в государственное управление. В 3 кн. / Под ред. В.Я. Афанасьева. -М, 1998.

Государственное управление: история и современность. - М., 1998.

Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждени­ях.-М., 1993.

Организация местного самоуправления: общественная администрация в дей­ствии.-М., 1998.

Кашатта Т.В., Каманин А.В. Основы российского права: Учебник. - М, 1997. Конституционное право: Учебник. - М., 1998.

Пикулькин А.В. Система государственного управления. - М., 1997.

Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: сис­темный подход. - Ростов-на-Дону, 1997.

Эрдман К., Шефев В., Мундхенке Э. Организационная структура правитель­ства и структура управления. - R. v. Decker's Verlag Heidelberd. 1996.

Шабров О.Ф. Политическое управление. - М, 1997. Starling G. Managing the Public Sector. - Orlando, 1998.

[1] Данное определение является нашей редакцией с позиций теории оптимизации определения менеджмента, данного комитетом по развитию менеджмента в Европе (г. Брюссель): управление людьми на основе динамичных методов анализа, принятия решений и общения, которые направлены на достижение целей путем использования запланированных, орга­низованных и контролируемых средств.

[2] Дракер П. Ф. Задачи менеджмента в XXI веке. – М.: Изд. Дом «Вильямс», 2001. – С. 22.