Сутність та необхідність податкового адміністрування

РОЗДІЛ 1. СИСТЕМА АДМІНІСТРУВАННЯ ПОДАТКІВ, ЗБОРІВ, ПЛАТЕЖІВ В УКРАЇНІ

 

1.1. Сутність та необхідність податкового адміністрування.

1.2. Характеристика діючої системи адміністраторів податків, зборів, платежів.

1.3. Історичний аспект адміністрування податків, зборів, платежів.

Сутність та необхідність податкового адміністрування

 

Державі для виконання своїх функцій потрібні фінансові ресурси. Зважаючи на те, що основну частину грошових надходжень до державної скарбниці сучасних держав забезпечують податкові платежі, проблема своєчасності та повноти сплати податків не втрачає своєї значущості. Ще більшої актуальності вона набуває в умовах кризових явищ, зумовлених внутрішніми та світовими фінансово-економічними кризами, коли недостатнє надходження податкових платежів до бюджету може стати причиною дефолту держави.

Важливу роль у боротьбі з вищеперерахованими явищами та у забезпеченні ефективності проведеної податкової реформи у 2011 році відіграє система податкового адміністрування.

Вітчизняні словники «адміністрування» трактують як: управління, керування, завідування; організаційно-розпорядча діяльність менеджерів й організаторів управління. У перекладі з латинської мови administrate означає керувати за допомогою наказів, бюрократично, не враховуючи думки про сутність справи.

Адміністрування податків і зборів є динамічним процесом. Якість його виконання характеризує діяльність органів державної фіскальної служби, з використанням визначеного інструментарію з реалізації державної податкової політики щодо здійснення митно-податкового контролю. До того ж це особливий вид податкової діяльності, постійна й необхідна її складова, організація якої зумовлена, у першу чергу, потребами державної фіскальної політики.

Дослідженням змісту поняття податкового адміністрування в Україні займалися: В. Л. Андрущенко, П. К. Бечко, В. П. Вишневський, Т. О. Дулік, І. П. Житня, Т. І. Єфименко, А. І. Крисоватий, Т. Д. Ліпіхіна, В. М. Мельник, Л. Я. Новосад, С. П. Позняков, В. В. Попова, Т.О. Проценко, А. О. Селіванов та інші вчені. Разом з тим, і до сьогодні в численних публікаціях не сформовано єдиних поглядів відносно зазначеної категорії, теорії і практики податкового адміністрування. Як відзначають І. П. Житня і В. О. Корецька-Гармаш, термін «адміністрування податків і зборів» у наш час трактується науковцями переважно з позицій потреб тих галузей, які вони досліджують.

Так, А. О. Селіванов розглядає адміністрування податків як «правовідносини, що складаються у сфері здійснення уповноваженими державними органами заходів з погашення податкового боргу і передбачають застосування методів владно-примусового характеру до платників податків». Тобто цим науковцем обґрунтовується так зване «вузьке» розуміння категорії, яка досліджується (по суті в значенні діяльності з примусового стягнення не своєчасно чи не в повному обсязі сплачених податків і зборів).

Адміністрування податків і зборів у значенні будь-якої (як позитивної управлінської, так і юрисдикційної) фіскальної діяльності відповідних органів виконавчої влади розглядає проф. В. М. Мельник. Зокрема, він пише, що «адміністрування податків – це управлінська діяльність органів державної виконавчої влади, яка пов’язана з організацією процесу оподаткування, засновується на державних законодавчих і нормативних актах та використовує соціально зумовлені і сприйняті правила».

В. Л. Андрущенко розглядає категорію податкового адміністрування взагалі з позицій соціального управління, а саме як «управління людьми і подіями у сфері оподаткування через ієрархічно структуровані рішення представницьких органів та дії відповідних виконавчо-владних установ». Безумовно, основним учасником процесу адміністрування податків та зборів є людина, яка безпосередньо бере участь в економічних відносинах з державою з приводу формування централізованих фондів грошових коштів держави через сплату податків та зборів.

В. В. Барабанова під адмініструванням податків розуміє не тільки управлінську діяльність публічно-правового характеру податкових і митних органів щодо формування державних доходів, а й суб’єктів господарювання з метою реалізації положень податкового кодексу6.

Ураховуючи, що головною метою адміністрування податків є забезпечення наповнення державного бюджету, російський учений А. А. Журавльов пропонує вживати для позначення відповідної діяльності державних органів поняття «бюджетно-податкове адміністрування», яке, на його думку, є більш «системним». При цьому автор відзначає, що «по-перше, бюджетно-податкове адміністрування відображає взаємодію категорії податків і категорії бюджету (бюджетної системи); по-друге, воно поширює сферу адміністрування на всю дохідну частину бюджету, і не лише державного, а й місцевих; по-третє, це поняття розширює і конкретизує цільову мету, оскільки відображає завдання не тільки ефективного функціонування податкових органів, але й усього механізму формування бюджетно-податкового потенціалу держави; по-четверте, у понятті «бюджетно-податкове адміністрування» більш змістовно розкривається соціальна спрямованість державного адміністрування доходів. Податки і збори адмініструють з метою формування бюджету держави як соціально-політичного і економічного інституту громадянського суспільства, що виражає його інтереси в концентрованому, загальному вигляді». Таким чином, підсумовує А.А. Журавльов, «бюджетно-податкове адміністрування забезпечує ресурсами реалізацію всього комплексу функцій держави, включаючи функцію державного управління і регулювання, оборони і безпеки, розвитку національної економіки, соціальних функцій». Учений зауважує, що суб’єктами бюджетно-податкового адміністрування є не тільки фіскальні (органи, які здійснюють стягнення податків і зборів), а й загалом бюджетні установи, які розпоряджаються коштами державного бюджету, зокрема й ті, які виключно витрачають їх. Тобто, зрозуміло, що це поняття, виходячи за межі сфери оподаткування, недостатньо точно відображає сутність відповідної організаційно-владної діяльності як органів податкової, так і митної служби.

Тобто, держава через відповідні органи вступає у відносини з суб’єктами господарювання з приводу оплати останніми податків і зборів.

Механізм, за допомогою якого здійснюється адміністрування податків, зборів (обов’язкових платежів) включає в себе цілі, функції, принципи, методи управління процесом справляння податків і зборів.

Завдяки адмініструванню податків, зборів (обов’язкових платежів) достатньою мірою забезпечується дієвість та функціонування самої системи адміністрування, яка, у свою чергу є складовою податкової системи держави. Це можна підтвердити, посилаючись на визначення вітчизняного вченого В. М. Мельника, у наукових працях якого виокремлено підсистему адміністрування податків, але в складі цілої податкової системи. Крім того, за визначенням універсального енциклопедичного словника системою можна назвати внутрішньо впорядковану структуру елементів, яка становить цілісність, сукупність організаційних засад, норм та правил, обов’язкових для певної галузі; сукупність способів дії (метод).

Система адміністрування податків, зборів (обов’язкових платежів) - це сукупність взаємозалежних, пов’язаних між собою та навколишнім середовищем елементів, які формують єдине ціле, спрямована на досягнення певних цілей.

В аспекті сформульованого поняття, фіскальної мети цієї організаційно-владної діяльності органів Державної фіскальної служби України наведемо категорійні узагальнення складових системи адміністрування податків, зборів (обов’язкових платежів):

Податкові адміністратори – це органи Державної фіскальної служби України, які здійснюють управлінську діяльність, пов’язану із забезпеченням процесу справляння податків, зборів (обов’язкових платежів), з метою забезпечення стабільного наповнення державного бюджету. Законодавчо встановлено право адміністраторів перевіряти лише ті підконтрольні суб’єкти, у яких є об’єкти оподаткування щодо порядку своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків, зборів (обов’язкових платежів).

Зазначимо, що з 24 грудня 2012 року адміністратором усіх податків і зборів, податків та зборів, єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування стала Державна фіскальна служба України, яка була створена шляхом реорганізації Міністерства доходів і зборів, що, у свою чергу, було створено шляхом об’єднання, Державної податкової служби України (далі – ДПСУ) та Державної митної служби України (далі – ДМСУ).

Об’єднання ДПСУ та ДМСУ мало на меті формування та використання єдиної бази даних, яка мінімізує ризики від ухилення сплати податків та зборів, що підвищить ефективність системи протидії корупції, зменшить кількість перевірок підконтрольних суб’єктів та мінімізує вплив людського фактора в процесі адміністрування податків та зборів12.

Підконтрольними суб’єктами в системі адміністрування виступають платники податків, зборів (обов’язкових платежів): юридичні та фізичні особи (резиденти, нерезиденти України).

Об’єктом адміністрування – є податки, збори, митні платежі, єдиний соціальний внесок та інші обов’язкові платежі.

Предметом адміністрування є первинні документи, їх електронні копії, самостійні електронні документи: митні декларації, товарно-транспортні документи, регістри бухгалтерського й податкового обліку, фінансова та податкова звітність тощо, які містять правдиві відомості щодо бази оподаткування та підлягають контролю (перевірці) у зв’язку із справлянням податків і зборів та на які спрямовані контрольні дії й заходи адміністраторів.

При розгляді функцій системи адміністрування податків та зборів варто зауважити на основних, які безпосередньо впливають на реалізацію процесу адміністрування, а саме: фіскальна, яка зумовлює мету адміністрування; регулююча – спрямована на вирішення за допомогою механізмів адміністрування завдань державної політики; контрольна, яка забезпечує своєчасність та повноту надходжень від податків та зборів до бюджету. Чималий перелік похідних функцій складають такі, як: аналітична, планування й прогнозування, організаційна, координаційна, управління ризиками, роз’яснювальна та консультативна, облікова, інформаційна, адміністрування заборгованості, юридичне супроводження, апеляційна, організаційно-розпорядча тощо.

На виконання функцій системи адміністрування податків та зборів для досягнення основної мети наповнення державного бюджету адміністраторами запроваджується низка контрольних дій, яка починається з реєстрації (акредитації) підконтрольного суб’єкта та продовжується за етапами попереднього, поточного та наступного контролю декларації, товарно-транспортні документи, регістри бухгалтерського й податкового обліку, фінансова та податкова звітність тощо, які містять правдиві відомості щодо бази оподаткування та підлягають контролю (перевірці) у зв’язку із справлянням податків і зборів та на які спрямовані контрольні дії й заходи адміністраторів.

При розгляді функцій системи адміністрування податків та зборів варто зауважити на основних, які безпосередньо впливають на реалізацію процесу адміністрування, а саме: фіскальна, яка зумовлює мету адміністрування; регулююча – спрямована на вирішення за допомогою механізмів адміністрування завдань державної політики; контрольна, яка забезпечує своєчасність та повноту надходжень від податків та зборів до бюджету. Чималий перелік похідних функцій складають такі, як: аналітична, планування й прогнозування, організаційна, координаційна, управління ризиками, роз’яснювальна та консультативна, облікова, інформаційна, адміністрування заборгованості, юридичне супроводження, апеляційна, організаційно-розпорядча.

Науково-методологічними, як теоретичними основами формування та застосування механізму податкового адміністрування, можна вважати принципи системності, комплексності та цілеспрямованості.

Зокрема, принцип системності означає нагальність розгляду діяльності податкових органів з адміністрування податків та зборів як певної владно-управлінської системи. Він передбачає розкриття цілісності механізму податкового адміністрування, виявлення різноманіття його внутрішніх та зовнішніх зв’язків і залежностей, а також зведення їх у єдиний теоретико-практичний блок знань. Механізм податкового адміністрування не є самодостатньою, закритою системою, а є елементом системи більш високого рівня – механізму реалізації органами ДФС митної та податкової політики.

Принцип комплексності вказує на необхідність функціонування форм та методів адміністрування податків та зборів як інтегрованого інструментарію забезпечення наповнення державного бюджету податковими надходженнями. Цей принцип тісно пов’язаний із попереднім та являє собою ідеологію узгодженості, координації дій усіх працівників органів ДФС щодо вирішення завдань податкового адміністрування в масштабах всієї країни на єдиних методологічних засадах застосування контрольних фіскальних заходів.

Принцип цілеспрямованості означає важливість визначення для органів ДФС єдиної стратегічної мети податкової діяльності та низки тактичних завдань, які вони мають реалізовувати в комплексі та забезпечувати концентрацію своїх владних ресурсів на реалізації завдання повного й вчасного наповнення державного бюджету доходами від податків та зборів. Залежно від пріоритету в митній та податковій політиці фіскальної або стимулюючої економіку мети, режим адміністрування податків та зборів може бути «жорстким» або ліберальним.

До правових принципів податкового адміністрування можна віднести принцип законності, згідно з яким допускається виконання органами ДФС завдань митно-податкового адміністрування виключно на підставі, у межах повноважень та в порядку, визначених відповідними положеннями законів України.

Принцип єдності системи органів Державної фіскальної служби означає побудову і функціонування єдиної системи спеціалізованих органів державної влади, утворених для виконання регулятивних, правоохоронних та інших функцій системи адміністрування податків та зборів.

Правовими принципами митно-податкового адміністрування є також: виключної компетенції органів Державної фіскальної служби адмініструвати податки, збори митні платежі з товарів та транспортних засобів, які переміщуються через митний кордон України; єдиного порядку адміністрування податків та зборів (загальне правило); додержання при забезпеченні справляння податків та зборів прав та законних інтересів підконтрольних суб’єктів; гласності і прозорості процесу митно-податкового адміністрування.

Розглянемо організаційні принципи адміністрування податків та зборів. До них можна віднести вибірковість податкового контролю, який передбачає, що органи Державної фіскальної служби самостійно визначають форму та обсяг податкового контролю як провідного засобу (методу) практичного забезпечення здійснення митно-податкового адміністрування. Ці інструменти мають бути за вказівкою законодавця достатніми для забезпечення органами ДФС здійснення належним чином податкового контролю дотримання підконтрольними суб’єктами митного й податкового законодавства та міжнародних договорів України в галузі податкової справи. Метою застосування даного принципу є забезпечення збалансованості витрат держави на проведення контрольних заходів та створення умов для платників податків успішного ведення бізнесу.

Принцип застосування системи управління ризиками передбачає: узгодженість та послідовність діяльності з аналізу та управління ризиками ДФС; комплексність, тобто забезпечення врахування всіх факторів ризику; забезпечення постійної (безперервної) взаємодії всіх підрозділів органів служби, які займаються питаннями аналізу ризиків

Принцип бюджетної ефективності встановлює, що адміністратори податків та зборів у межах, наданих їм фіскальних повноважень, повинні намагатися досягнути найбільш високих показників, які наповнюють бюджет, за одночасної максимальної економії державних коштів, призначених на їх діяльність. Цей принцип належить до базових засад бюджетного планування та митно-податкового адміністрування.

Бюджетну ефективність органів Державної фіскальної служби України, як і в передових економічно розвинених країнах, на нашу думку, варто оцінювати за допомогою такого зведеного показника, як «належні фіскальні зусилля». Цей показник дозволяє робити висновки про обґрунтованість і раціональність виконання ними фіскальної функції. Він ураховує те, що, по-перше, контрольні заходи адміністраторів, направлені на отримання бюджетного доходу від податків та зборів, мають бути реальними та виваженими з точки зору фінансових можливостей підконтрольних суб’єктів, й, по-друге, застосування даного критерію дозволяє оцінити економічну ефективність (зиск) державних витрат на адміністрування податків та зборів загалом із позиції обсягів її бюджетного фінансування і отриманих при цьому податків та зборів.

Крім прямого бюджетного ефекту від адміністрування податків та зборів, можна також виділити й непрямі (побічні) позитивні результати діяльності адміністраторів. До них належать, наприклад, ефекти, пов’язані з підтриманням вітчизняного товаровиробника і конкурентоздатності його продукції як на національному, так і світовому ринках.

Поряд із перерахованими критеріями бюджетної ефективності адміністрування податків та зборів, не можливо не брати до уваги й важливість існування в їх системі культури прийняття фіскальних рішень, що має передбачати прогнозованість та відкритість податкових зусиль, високий професійний рівень працівників, задіяних у механізмі митно-податкового контролю та адмініструванні податків та зборів. Для підконтрольних суб’єктів має існувати можливість безперешкодного доступу до достовірної та повної інформації з питань оподаткування.

Принцип превенції (попередження) податкових правопорушень при здійсненні господарських операцій полягає в нагальності проведення адміністраторами постійної роботи із запобігання можливостям підконтрольних суб’єктів ухилятися від виконання своїх зобов’язань перед державним бюджетом сплачувати податки та збори. Для виконання зазначених функцій у структурі адміністраторів утворені та функціонують податкова міліція та спеціальні підрозділи в митних органах з питань боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил. Проте профілактика є найбільш перспективним видом забезпечення повноти і вчасності надходжень податків та зборів до бюджету. Її суть полягає в запобіганні (попередженні) можливих порушень з боку підконтрольних суб’єктів вимог податкового та митного законодавств, гарантуванні правомірності використання ними пільг зі сплати податків та зборів.

Реалізація принципу превенції дозволяє також визначити заходи щодо ліквідації умов, які сприяють вчиненню фіскальних правопорушень у сфері оподаткування, а у випадку виявлення неправомірних дій – запроваджувати арсенал правоохоронних заходів впливу, зокрема відповідальності.

Основною ознакою системи адміністрування податків і зборів є те, що кожен з її елементів не існує ізольовано, а лише в сукупності формують єдине ціле.

Дієвість функціонування системи адміністрування податків і зборів проявляється через напрями управлінської діяльності органів Державної фіскальної служби України, які використовують у роботі специфічний механізм. У свою чергу, механізм адміністрування податків і зборів реалізується лише через напрямки управлінської діяльності адміністраторів. Напрямки цієї управлінської діяльності здійснюються через механізм адміністрування податків і зборів та обмежені рамками самої системи.

Функціонувати система адміністрування податків і зборів здатна лише за наявних умов при взаємодії всіх її елементів. При цьому втрата хоча б одного з елементів системи адміністрування податків і зборів означатиме нездатність подальшого існування всієї системи та виконання нею завдань за призначенням. Це свідчить про її цілісність та дієвість.

Таким чином, ураховуючи викладене, сформулюємо визначення поняття «система податкового адміністрування». Перш за все, це сукупність державних органів виконавчої влади, уповноважених забезпечувати процес справляння податків і зборів, які функціонують через напрями управлінської діяльності за допомогою механізму адміністрування податків і зборів на підґрунті податкових відносин з платниками податків і зборів з метою реалізації податкової та митної політики. З огляду на те, що податкові відносини суб’єктів системи адміністрування податків і зборів відбуваються лише в межах чинного законодавства, адміністрування є одночасно і правовою категорією, що являє собою систему законодавчо визнаних взаємовідносин держави в особі органів Державної фіскальної служби України та платниками податків й зборів (обов’язкових платежів).

Як інституційна структура, система адміністрування податків і зборів – це упорядкована сукупність адміністраторів, які в межах, установлених законодавством норм і правил (формальних) і затверджених відомчими розпорядчими документами норм і правил, які координують поведінку посадових осіб адміністраторів (неформальні норми), управляють процесом справляння податків і зборів з метою своєчасного та в повному обсязі наповнення зведеного бюджету.

Як економічна категорія система адміністрування податків і зборів – це сукупність постійних, систематичних та безперервних внутрішніх відносин між адміністраторами і підконтрольними суб’єктами, зовнішнім середовищем щодо повноти забезпечення податкових надходження до зведеного бюджету.