На каких принципах (основах) должна быть организована власть в демократическом правовом государстве?

Тема 3. Система органов государственной власти в РФ

Государственная власть: понятие, признаки.

Институт власти как понятие означает образование, учреж­дение:

а) не естественно-природным образом возникшее, а специ­ально создаваемое людьми;

б) для удовлетворения общих (публичных) потребностей, интересов;

в) на основе официальных политических (публичных) пра­вовых решений, нормативных актов и положений;

г) имеющее возможность оказывать властно-управляющее воздействие на общество, отдельные социальные группы, отно­шения и процессы. Итак, публичная власть, отделившаяся от общества, получает выражение в сети специально учреждаемых государственных органов.

Важно подчеркнуть, что государственная власть и органы (институты) государственной власти – не одно и то же, не синони­мы. Органы власти и должностные лица пользуются (не владе­ют) определенной суммой власти, пуская ее в обращение.

В системе публичной власти государственная власть отлича­ются следующими признаками:

- официальный характер, регламентируемый Конституцией (как правило) и законами;

- структурированность аппарата власти, т.е. наличие специ­ально созданных и взаимодействующих институтов власти;

- общеобязательный характер ее решений;

- наличие права на легитимное принуждение и использова­ние силы;

- обладание рядом исключительных прав, например, за­конного изъятия части доходов граждан и организаций посред­ством налогообложения.

Итак, государственная власть - это:

1) право, возможность и способность государства (через го­сударственные органы и должностных лиц) оказывать воздей­ствие на судьбы, отношения и деятельность людей с помощью различных средств и методов;

2) система соответствующих институтов и государственных органов, принимающих властные решения;

3) лица, облеченные соответствующими властными полно­мочиями.

На каких принципах (основах) должна быть организована власть в демократическом правовом государстве?

I. В юридической и политической практике представления о демократическом правовом государстве неотделимы от принципа разделения властей (Ст. 10 Конституции РФ).

Хотелось бы сразу предупредить об опасности упрощенного и догматического толкования этого принципа как механического разделения государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную, судебную.

Смысл идеи разделения властей - предупредить злоупотреб­ление властью, ее монополизацию, концентрацию. Содержание принципа разделения властей в разные эпохи и разными мыс­лителями толковалось неоднозначно.

В работах Аристотеля, посвященных государственному уст­ройству, мы находим многие из принципов политической орга­низации современного конституционного государства, в том числе и принцип «сдерживания» властей. Говоря о государ­ственных задачах, Аристотель разделяет их на "консультацион­ные", «административные» и «правовые». Он размышляет о «сме­шанном государственном устройстве», что предполагает сочетание элементов различных государственных форм с целью привлечения к решению общих вопросов по возможности всех социально значимых групп общества.

Идею «смешанного государственного устройства» разделяли и западноевропейские политические теоретики XVIII века. Мон­тескье в своем знаменитом «О Духе законов» - 1743 г., описывая английское государственное устройство, противопоставлял дес­потическим правлениям абсолютизма концепцию государствен­ного устройства, базирующуюся на идее человеческого достоинства и свободы, где свобода, прежде всего, предполагает "ограниченное правление".

Проект «ограниченного правления» Монтескье связывал не с идеей строгого разделения ветвей власти, а с тем, как они скре­щиваются и взаимодействуют друг с другом. Но больший ак­цент он делал на необходимом участии в государственной вла­сти всех основных социальных групn.

Творцы американской конституции стояли перед той же про­блемой: как через дифференцированную систему «сдержек и про­тивовесов» смягчить противоречия между большинством и мень­шинством, привлечь по возможности все социальные группы населения к участию в государственных делах. Американские за­конодатели построили свою концепцию, основанную не на отде­лении властей друг от друга, наоборот, по американской конституции ни один орган не выполняет исключительно только ту функцию, которая ему отведена, но все органы участвуют в выполнении разных функций: президент участвует в законотворческой деятельности с применением права «вето», конгресс участвует в судопроизводстве и т.д. Контроль и ограничение власти заключается в общем участии, в совокупности власти. Кроме того, американские законодатели раз­работали федералистскую идею вертикального разделения властей.

Таким образом, классики теории разделения властей даже если разделяли ветви власти по их функциям и связывали это разде­ление с организационными и структурными признаками, то глав­ная их цель состояла не в том, чтобы наметить четкие линии разграничения властей, а скорее в том, чтобы уравновесить и сдерживать власти, обеспечить социальный контроль за ними. Как невозможно однозначно разделить государственные задачи на законодательные, исполнительные и судебные, так и сами эти задачи не могут решаться только соответствующими органами. Сам принцип разделения властей является общей схемой и может по-разному реализоваться в различных странах в зависи­мости от формы государства (правления, политико-территори­ального устройства, режима).

Принцип разделения властей в Российской Федерации, как и большинстве современных государств, закреплен в действующей Конституции РФ (ст. 10). Задача - в необходимости обеспечить его реализацию созданием на законодательном уровне равнодей­ствующей в системе «сдержек и противовесов», чтобы никакая ветвь власти не имела абсолютного перевеса; эффективный меха­низм общественного контроля над всеми властными структура­ми, дабы избегать злоупотреблений, сверхконцентрации власти.

Итак, современное содержание разделения властей, принцип организации и функционирования государственной власти включает:

- четкое распределение функций, предметов ведения и пол­номочий органов государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной, их структурных подразделений и должностных лиц, регулируемое законами, указами, постанов­лениями, положениями и другими правовыми актами;

- независимость и самостоятельность в оперативной деятель­ности каждой ветви власти, каждого органа и должностного лица в границах права и компетенции;

- обеспечение в системе государственной власти механизма взаим­ного уравновешивания всех ветвей власти и контроля, сдерживания;

- гарантированное конституцией, законами, административ­но-правовыми актами реальное вовлечение общественных объе­динений, организаций в процесс принятия политико-управлен­ческих решений и их реализации;

- социальный (общественно-гражданский) контроль за все­ми ветвями власти, обеспеченный правовыми и организацион­но-структурными механизмами.

II. Другой, не менее значимый принцип организации и функционирования государственной власти – ее подчиненность пра­ву, регулируемость законами, правоотношением.

Правоотношения обеспечивают организованность, точность во властеотношениях на основе четкого определения прав и обя­занностей, компетенции и объема полномочий, правил поведе­ния и т.д. Лишь таким образом может претвориться в жизнь дек­ларируемое десятилетиями моральное и юридическое равенство всех членов общества, а власть и право займут нормальное соот­ношение, где право - цель, власть - средство.

Правотворчество и правоприменение, как важнейшие состав­ные части государственного воздействия на общество, должны стать практикой понятной, признанной, доступной широкому кругу населения. Для того чтобы изжить порочную поговорку о том, что «закон что дышло - куда повернул, туда и вышло», необ­ходимы определенные условия:

- устранение противоречий в законодательстве;

- важно, чтобы законодатели и правоприменители работали заодно, исповедуя единую Концепцию общественного развития, основополагающие принципы демократии и правового государства;

- требуется осмысленное уважительное отношение к юриди­ческим требованиям всех членов общества.

Правопорядок в конечном счете есть результат действия всего механизма обеспечения законности силами государственной вла­сти и гражданского общества, однако, определяющую роль играет власть. Циничной представляется известная формула: общество имеет такое правительство, какое заслуживает. Во власть люди идут добровольно, более того, стремятся, борются за нее, власть предержащие становятся политической элитой и потому обязаны представлять собой образцы правомерного поведения, действия.

III. Если государственная власть организуется и осуществляет свои полномочия в силу (и на основе) правовых норм, то отсюда следует еще один важный принцип – ее безличность. Российскому обществу еще предстоит преодолеть персонифицированное отношение к влас­ти, политике – своего рода традиционализм политической культуры. В правовом демократическом государстве должны властвовать не лица, а правовые нормы, общие правила. Лица, наделенные, обладающие властью, подчинены этим правилам одинаково с лицами, не имеющими власти, они являются исполнителями пред­писаний, которые отражены в Конституции, законах и кодексах. Власть для власть предержащих является не столько их субъектив­ным правом, сколько их правовой обязанностью, и эту обязанность они должны нести как известное общественное служение.

Форма милиционера, черная мантия судьи заставляют чело­века повиноваться. Сами по себе люди, облаченные в этот кос­тюм, может быть, не заслуживают доверия, уважения, но отно­шения зависимости как бы объективируются, соединяются с государственной должностью, а не с именем, лицом.

Эта безличность и абстрактность власти и есть характерная черта современных правовых государств, она отражается в офи­циальной терминологии: «во имя закона», «во имя народа», «на службе у закона», «на службе у государства», которая использует­ся в международных соглашениях, внутригосударственных по­литических декларациях, актах.

IV. Среди основополагающих начал правового демократическо­го о государства существует и такой принцип организации государ­ственной власти, как ограниченность, предельность влияния на об­щество, очерчивание масштабов государственных задач и функций, количества государственно-властных структур и госаппарата. Конкретная реализация этого принципа зависит от государ­ственной формы и ее коррекции, бытующих в обществе пред­ставлений о роли государства и гражданского общества, зрелос­ти последнего. Мировая управленческая практика выявила тот круг задач, функций, которые непрерывно и внутренне при­сущи, другими словами, перманентно и имманентно составля­ют «ядро» бытия государства, деятельности его служащих.

V. Целостность России, ее частей, единство внутренней и внешней стратегии невозможны без концептуальной и струк­турной целостности самой государственной власти – это еще одно принципиальное начало организации и функционирова­ния всей конструкции государственной власти. Управленчес­кая пирамида у нас зачастую не обоснована, не просчитана и после очередной кампании по сокращению госаппарата возрождает­ся традиционными способами: сначала создаются структурные подразделения, в них появляются чиновники, которые сами себе определяют функции, затем ими же обществу навязываются цели и задачи или же последние вовсе не оглашаются. В ре­зультате осуществляемый сегодня властью политический курс и вытекающая из него политика (экономическая, социальная, региональная, военная, внешняя и др.) лишены долговремен­ных перспектив, в них слабо увязаны долгосрочные и текущие действия слабо скоординированы программы развития по раз­личным функциональным областям.

Функциональная общность федеральных органов государственной власти и их разновидностей предполагается тем, что они в сово­купности участвуют в осуществлении функций государства. Конеч­но, с учетом специфики органов законодательной, исполнительной и судебной власти, каждый из них участвует в выполнении функций государства в определённом объеме и присущих ему формах. Но имен­но такое соучастие государственных органов в осуществлении задач и функций государства является системообразующим фактором, со­единяющим, сплачивающим в единое целое совокупность федераль­ных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Системообразующим фактором являются организационно-правовые принципы деятельности государственных органов. Только совмест­ное взаимодействие и взаимосвязь обеспечивают системность государственной власти, нормальное и эффективное государственно-управляющее воздействие. Безусловно, признание совокупности государственных органов в качестве системы не означает тождества характера, конкретных функций и полномочий организационной структуры органов, входящих в основные составные части сис­темы государственной власти и управления.

VI. Принципом, характеризующим государственную власть в демократическом правовом государстве, является ее опора в прак­тической деятельности на универсальные, выработанные чело­вечеством современные социальные технологии.

Социальные технологии, включаясь во власть, выступают как такой интеллектуальный ресурс, использование которого позволя­ет прогнозировать социальный результат, предсказывать социальные перемены, своевременно выявлять назревающие социальные кон­фликты и способствовать их целесообразному разрешению. Базой технологического совершенствования государственной вла­сти является наука, ее продукты - программы, проекты, технологи­ческие проработки, экспертные оценки и т.п. Включенность науки в механизм функционирования власти, независимая экспертиза - необходимая составляющая процесса обеспечения концептуальности и г целесообразности мер в отношении регионов и муниципальных образований, информационно-аналитического изучения ситуации в обществе. Как никогда раньше власти в России, всем ее органам необходима общая осмысленность своих действий, научная поддержка и правильное использование ииновационного потенциала. Спонтанные меропри­ятия власти бесперспективны, вызывают отторжение в обществе, приводят к дестабилизации системы управления в стране в целом.

VII. Концентрированным выражением всех указанных прин­ципов организации и отправления государственной власти, свое­го рода началом, условием и критерием состоятельности власти является принцип легитимности, который неправомерно отож­дествлять лишь с законностью (legos) происхождения власти, вы­борностью, занятием должности на основе Права. Право существенная составляющая легитимности. Однако для со­временного человека правовое происхождение власти не может служить постоянно действующим аргументом в ее пользу. Власть должна себя оправдывать, быть необходимой, авторитетной. Два аспекта определяют реальную значимость в обществе и состояние государственной власти: один заключается в том, насколько власть воплощает в себе общие потребности, интересы граждан, второй – как она практически управляет общественными процессами, обеспечивает развитие и качество жизни общества, достойный образ жизни гражданина. Итак, обращенность к потребностям, интересам, ожиданиям людей, желание, возможность и способ­ность удовлетворить определенные запросы человека, семьи, эт­носа, группы людей, населения является сущностным признаком, ресурсной основой легитимности власти.

Легитимность в ее современном понимании означает, следо­вательно, совокупность трех составляющих:

1) народ формирует из своих рядов государственную власть;

2) народ признает власть и добровольно следует ее установ­лениям;

3) народ проявляет готовность при необходимости защитить свою власть.