Проблемы обеспечения продовольственной безопасности в России: история и современность

Симонова Светлана Сергеевна

Волгоградский филиал РАНХиГС

В современной России продовольственная безопасность является одним из важнейших направлений обеспечения национальной безопасности государства. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года относит продовольственную безопасность к одним из основных аспектов повышения качества жизни российских граждан. Согласно указанной Стратегии, продовольственная безопасность обеспечивается за счет развития биотехнологий и импортозамещения по основным продуктам питания, а также путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий, захвата национального зернового рынка иностранными компаниями, бесконтрольного распространения пищевой продукции, полученной из генетически модифицированных растений с использованием генетически модифицированных микроорганизмов и микроорганизмов, имеющих генетически модифицированные аналоги. [1] Продовольственная проблема всегда была актуальной в нашей стране из-за климатической и природной специфики. Поэтому исследование исторического опыта решения государством продовольственной проблемы имеет чрезвычайную актуальность. Проанализируем развитие социальной функции российского государства по обеспечению продовольственной безопасности.

В законодательстве Петра I прослеживается инновационный подход к решению продовольственной проблемы. Правители XVI-XVII вв. в голодное время периодически практиковали раздачу населению продовольствия из запасов казны. Петр I в 1723 г. прибегнул к жестким распределительным мерам. 16 февраля 1723 г. вышел указ «Об описи, в случае голода у всяких чинов излишняго хлеба, для раздачи онаго неимущим в долг». Указ предписывал в местностях, которым угрожает массовый голод, провести ревизию всех хлебных запасов, выявить хозяйства, в которых имеются излишки хлеба. Эти излишки подлежало «… раздать посторонним неимущим крестьянам, которые хлеба не имеют, на семена, и на нужное пропитание до нового хлеба…» взаймы, по распискам. [2, с. 24-25] Кроме того, для пополнения хлебных запасов страны, резко сократившихся в неурожайном 1723 г., было решено вдвое снизить ввозные пошлины на хлеб, поставляемый из-за границы. (Указ от 13 января 1724 г. «О дозволении привозить из за границы хлеб, со взысканием половинной пошлины»). [3, с. 201]

Ряд указов этого времени свидетельствуют о том, что правительство стремилось придать продовольственному делу черты устойчивого направления государственной политики, создать специальные правительственные учреждения, ответственные за народное продовольствие. Указ от 27 февраля 1723 г. «О учинении в Камер-Коллегии особой Конторы для наблюдения за хлебопашеством и продовольствования народа хлебом, во время неурожая» предусматривал введение государственного контроля за состоянием торговли припасами в период неурожаев. Указом предписывалось ввести в государственный штат «… особого человека, который бы всегда мыслил и доносил о магазейнах Государственных и о прочих, каким образом, во время недорода, народ довольствовать…». Контора при Камер-Коллегии должна была собирать сведения о количестве собранного зерна в каждой провинции. [4, с. 27]

В указе от 20 января 1724 г. «Об учинении особого начальства по экономии, для наблюдения за хлебными запасами, о заведении магазейнов, о солении рыбы и о китовом промысле» учреждалась специальная государственная должность «экономии Генерального». Его главной задачей было следить за запасами хлеба в стране, «… чтоб везде запасной был, дабы не в урожайные годы народ голоду не терпел». Круг полномочий этого чиновника рекомендовалось почерпнуть из «иностранных Уставов». Кроме того, Указ предписывал создать в стране сеть государственных продовольственных пунктов из шести «магазейнов». Главные из них – в Петербурге, Риге, на Дону; остальные – «по пропорции людей». [5, с. 204-205]

В 1724 г., согласно некоторым сведениям, Петр I намеревался создать специальное государственное учреждение для сбора сведений об урожайности и ценах на продовольствие в разных районах страны. [6, с. 30] Однако эта идея не была реализована, постоянный государственный контроль за продовольственным снабжением населения не сформировался. История развития российского государства и права в екатерининское время показывает, что в целом правовые нововведения в России осуществлялись под воздействием различных, порой противоречивых факторов, связанных с экономическими причинами и политической целесообразностью, с внешним влиянием и внутренним законотворчеством, с общегосударственными проблемами и частными (классовыми, сословными) интересами. [7, с. 6]

Можно утверждать, что законотворческая деятельность правительства екатерининского времени положила начало нового этапа развития социальной функции российского государства, становление которой началось в XVII в. и продолжилось в эпоху реформ Петра I. Этому способствовали объективные причины. При Екатерине II российская феодальная монархия вступила в стадию просвещенного абсолютизма. Его теория опиралась на идеальный образ монарха – «отца подданных», обязанного заботиться об их благе. В результате социальная политика российского государства получила мощный стимул к развитию в виде новой идеологии. В период правления Екатерины II элементы социальной функции государства, возникшие ранее, претерпевают значительные качественные изменения. уже в первые месяцы своего правления, Екатерина II продолжила политику государственного контроля за состоянием продовольственной проблемы, заложенную в ряде указов Петра I 1723-1724 гг. Указ от 20 августа 1762 г. «О заведении хлебных магазинов во всех городах и о запрещении купцам выписывать парчи и кружева» содержал распоряжение императрицы: «Хлебные магазины завести во всех городах, дабы всегда цена хлеба в моих руках была». [8, с. 57]

Принципы частичного государственного регулирования цен на важнейшие продукты питания содержались в указе от 3 сентября 1762 г. «О невозвышении цены в Москве на съестные и прочие жизненные припасы». В нем отмечалось, что «…на привозный в Москву хлеб цена перед прежним возвышена…». В связи с этим Московской Полицмейстерской Канцелярии, Губернской Канцелярии и Главному Магистрату предписывалось следить за деятельностью подрядчиков, торговцев городских лавок с тем, чтобы не допустить дальнейший рост цен на сено, овес и «всякую провизию». [9, с. 66-67] Императрица регулярно знакомилась с состоянием цен в Москве. С этой целью 6 ноября 1762 г. ею был издан указ «О подаче Ея Величеству ежемесячных ведомостей о числе жителей в Москве и еженедельных цен съестных припасов». [10, с. 104] Однако идея превращения государства в главный субъект обеспечения продовольственной безопасности не была воплощена в жизнь. Специальная комиссия, созданная для реализации продовольственной политики, сделала заключение, что государственные хлебные магазины будут чрезвычайно разорительны для казны. Комиссией было рекомендовано создавать запасы продовольствия не на казенные, а на местные средства – в селах за счет помещиков и общин, в городах за счет магистратов. Контроль государства за этими процессами был сведен к минимуму.

Согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» и «Временными Правилами для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении» от 1 января 1864 г. обязанности «по делам народного продовольствия» передавались уездным и губернским земским учреждениям. В момент этой передачи основными нормативно-правовыми актами, регулировавшими продовольственное дело в стране, являлись «Положение о запасах для пособия в продовольствии» (Продовольственный Устав) от 5 июля 1834 г. и «Положение о обеспечении продовольствия государственных крестьян» от 16 марта 1842 г.

Недостатки системы, установленной этими актами, были очевидны. Особенно тяжелая ситуация складывалась в помещичьих хозяйствах. По сведениям, собранным МВД в 1861 г., во многих имениях помещики никогда не строили запасных магазинов и не собирали с крестьян хлеб в запасные фонды; другие помещики «собирали с крестьян деньги на устройство магазинов, но распоряжались ими небрежно». На правительственном уровне были признаны «недостаток сведений об истинном положении вещей на местах и слабый надзор за действительным состоянием продовольственных капиталов и запасов». [11, с. 141]

В ходе подготовки земской реформы выдвигались предложения исправить ситуацию, законодательно расширив самостоятельность продовольственной политики на местном уровне. Так, управляющий II отделением Императорской канцелярии барон М.А. Корф в своем отзыве по проекту Положения о земских учреждениях указывал: «Обеспечение продовольствия есть одна из тех отраслей хозяйственного управления, в которых наиболее необходимо приспособление к местным обстоятельствам и условиям… Посему казалось бы полезным предоставить здесь местным учреждениям не только исполнительные действия, но и некоторую инициативу в самом выборе средств, нужных для достижения цели». [12, с. 174]

Однако в конечном итоге земства, по выражению Б.Б. Веселовского, получили в свои руки огромное дело, не будучи снабжены не только «инициативой» в выборе средств, «нужных для достижения цели», т.е. в деле установления той или иной системы продовольствия, но и «исполнительные действия» их были сильно урезаны. [13, с. 298]

«Временные Правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении» от 1 января 1864 г. [14, с. 18-20] определяли круг действий земств в продовольственных вопросах следующим образом. Согласно ст. 46 земские учреждения не входили «в непосредственные распоряжения по взносу, хранению и расходованию хлебных общественных запасов сельских обществ, предоставляя это усмотрению общественных сходов». Для наблюдения за действиями сельских сходов по делам продовольствия земским управам разрешалось «производить ревизии и удостоверения на местах через своих членов» (ст. 48). При обнаружении нарушений правил распоряжения общественными запасами или капиталами продовольствия, уездные земские управы могли распорядиться «о прекращении и исправлении беспорядка» через волостные правления или уездную полицию (ст. 49).

Таким образом, роль земств ограничивалась «надзором за ненарушением сходами правил о запасах». В то же время, один из важнейших вопросов не нашел отражения в законе – земства не наделялись исполнительной властью для того, чтобы обязать сельские общества формировать и пополнять запасы в нужном объеме.

25 апреля 1866 г. был принят закон «О распределении капитала народного продовольствия», который содержал распоряжение «…за передачею в ведение сельских обществ хлебных запасных магазинов, дела о запасах продовольствия передать из Палат Государственных Имуществ… в земские учреждения». Но при этом закон предписывал по-прежнему руководствоваться положениями относительно хлебных запасов, установленными в ст. 46, 48, 49 Временных правил 1864 г. [15, с. 475] Таким образом, урезанность прав земств в важнейших вопросах продовольственной безопасности была еще раз законодательно подтверждена.

21 мая 1874 г. вышел закон «Об изменении некоторых правил о народном продовольствии в губерниях, где введены земские учреждения», возлагавший на земства новые надзорные обязанности. [16, с. 809-810.] По Закону члены уездных земских управ должны были проводить ревизии общественных «запасных» хлебных магазинов, чтобы удостовериться «состоит ли в магазине долженствующее находиться в наличности количество хлеба, хорошего ли качества этот хлеб, а также вполне ли правильно и согласно с данными разрешениями производились ссуды и своевременно ли они возвращаются». Уездная земская управа вовлекалась в процесс выдачи ссуд из хлебных запасов. При получении ходатайства от сельского общества о выдаче ссуды, члены уездной земской управы должны были провести дознание «о действительном положении нуждающихся членов общества» и составить соответствующий акт. На основе этого акта уездная земская управа принимала решение о выдаче ссуды. Однако, возлагая на земства «наблюдения за действиями сельских сходов по делам продовольствия», закон от 21 мая 1874 г., как и предыдущее законодательство по продовольственным вопросам, не давал земствам реальной исполнительной власти. Не случайно, что сохранялся и надзор губернского начальства, обладавшего этой властью, за общественными магазинами. В Законе отмечалось, что осмотр общественных хлебных запасов может производиться «как Губернатором лично, так и через командируемых, с этой целью, от него или от Министерства Внутренних Дел чиновников». Сложившаяся ситуация вынуждала земства обращаться к общественности и властям с просьбами пересмотреть законодательство или вообще исключить продовольственное дело из ведения земств. К примеру, в 1884 г. Сычевское земское собрание Смоленской губернии вынесло следующее заключение: «… если правительство признает неудобным предоставить земским учреждениям права и средства для надзора за составлением, раздачею и возвращением натуральных запасов, с правом делать соответственные распоряжения, - то необходимо ходатайствовать об освобождении управ от номинального надзора за сельскими магазинами и от нравственной ответственности по этому делу». [13, с. 301] Некоторые земства ставили конкретный вопрос о пересмотре всего законодательства о продовольственном деле, начиная с Продовольственного Устава 1834 г., и введении волостных продовольственных комитетов. В 1890 г. на страницах журнала «Вестник Европы» известный земский деятель кн. Н.С.Волконский выразил мнение многих земцев о несовершенстве законов, тормозившем развитие земской продовольственной политики: «Постановка продовольственного дела представляет классический пример малой успешности земской деятельности не только потому, что в этом случае земство является материально незаинтересованным в деле, но и в силу чрезмерной регламентации». [17, с. 399]

В «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г. содержались некоторые инновации в вопросах продовольственного дела. Земствам поручалось «заведывание делами по обеспечению народного продовольствия, попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание пособий нуждающемуся населению разрешенными законом способами». Согласно ст. 109 губернским земским собраниям предоставлялось право издавать обязательные постановления: 1) о порядке хранения и расходования хлебных общественных запасов (или общественных продовольственных капиталов) сельских обществ; 2) о замене в отдельных местностях хлебных запасов денежными; 3) об устройстве и содержании хлебных сельских магазинов; 4) о порядке засыпки в них хлеба; 5) об отчетности по хлебным магазинам. [18, с. 495, 508-509] Однако, по-прежнему, земства не располагали рычагами реального воздействия на исполнение принимаемых ими решений. Неурожай 1891 г. обнаружил серьезные недостатки в состоянии продовольственного дела по всей стране. В 17 из 34 «земских» губерний запасы составляли всего от 25% до 50% установленной законом нормы, в некоторых (Казанской, Рязанской, Самарской, Уфимской) – 15%, в Тульской и Олонецкой – 5%. При этом среди губерний, в которых не было земских учреждений, менее 50% запасов насчитывалось только в двух. [19]

Таким образом, несовершенства законодательства, препятствовавшие эффективному решению земствами проблем продовольственной безопасности населения, стали очевидны. Однако правительство не пошло по пути совершенствования нормативно-правовой базы, но предпочло вообще изъять заведование продовольственным делом из ведения земских учреждений. Данное решение мотивировалось тем, что у земств нет соответствующих органов, правильной регистрации урожаев и наличных хлебных запасов, общего плана действий в продовольственных делах. 12 июня 1900 г. вышли Временные Правила по обеспечение продовольственных потребностей сельских обывателей. [20, с. 764-778], согласно которым управление вопросами обеспечения продовольственных потребностей сосредоточивалось в министерстве внутренних дел. Министру внутренних дел поручалось «общее попечение по обеспечению продовольственных и семенных потребностей сельских обывателей». Все продовольственное делопроизводство, документы, отчетность и денежные суммы передавались губернскими и уездными земскими управами в губернские и уездные крестьянские учреждения. Каждая волость объявлялась продовольственным участком, заведование продовольственным делом в котором возлагалось на волостного старшину – попечителя участка. Местный надзор возлагался на губернаторов, губернские присутствия, попечителей продовольственных участков. Таким образом, передача земствам одного из важнейших элементов социальной функции государства – обеспечения продовольственной безопасности населения – не принесла желаемых результатов. Главной причиной этого, на наш взгляд, послужили особенности законодательства, которое так и не наделило земства рычагами реального воздействия на исполнение принимаемых ими решений по продовольственным вопросам.

Проведенное исследование позволило автору проследить исторически обусловленный процесс эволюции обеспечения продовольственной безопасности в России.

Список литературы

1. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» / Российская газета. Федеральный выпуск №4912. 19 мая 2009 г.
2. ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VII. № 4168.
3. ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VII. № 4411.
4. ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VII. № 4175.
5. ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VII. № 4420.
6. Благотворительность в России. Т. 1. – Санкт-Петербург: Типо-Литография Н.Л. Ныркина, 1902.
7. Лядов А.О., Мушкет И.И., Евсеев А.В. Идеи просвещенной монархии и законотворчество в период царствования Екатерины II // История государства и права. 2001. № 5.
8. ПСЗРИ. Собрание первое. Т. XVI. № 11.649.
9. ПСЗРИ. Собрание первое. Т. XVI. № 11.661.
10. ПСЗРИ. Собрание первое. Т. XVI. № 11.701.
11. Министерство внутренних дел. 1802-1902. Исторический очерк. – СПб: Типография МВД, 1902.
12. Исторический обзор правительственных мероприятий по народному продовольствию в России. – СПб.: Издание Хозяйственного департамента МВД, 1892. Ч. 2.
13. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. – СПб.: Изд-во О.Н.Поповой, 1909 г. Т. 2.
14. ПСЗРИ. Собрание второе. Т. XXXIX. № 40458.
15. ПСЗРИ. Собрание второе. Т. 41. № 43240.
16. ПСЗРИ. Собрание второе. Т. 49. № 53553.
17. См.: Вестник Европы. 1890.
18. ПСЗРИ. Собрание третье. Т. X. № 6927.
19. Энциклопедический словарь Ф.А.Брокгауза и И.А.Ефрона. – СПб.: Брокгауз-Ефрон, 1890-1907. [Электронный ресурс] Режим доступа: http: //dic.academic.ru/ dic. nsf /brokgauz_efron/ 83758/ Продовольствие/
20. ПСЗРИ. Собрание третье. Т. 20. №18855.