Статья 27. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 сентября 2008 года

Конституция Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, осуществление которого возможно через формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Закон о местном самоуправлении), конкретизируя конституционные положения о местном самоуправлении, уточняет, что население самостоятельно и под свою ответственность осуществляет местное самоуправление.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Ответственный характер муниципальной деятельности предполагает, что все бремя последствий за принимаемые решения и совершаемые действия в полной мере ложится непосредственно на институт местного самоуправления. При этом следует учитывать, что субъектами ответственности преимущественно являются органы местного самоуправления и их должностные лица, которые, будучи представителями (избранниками) населения муниципального образования, принимают от их имени решения и осуществляют деятельность.

Одним из важнейших предназначений местного самоуправления является обеспечение устойчивого социально-экономического развития территории, формирование эффективной социальной защиты населения муниципального образования. Об этом свидетельствуют положения Закона о местном самоуправлении, закрепляющие перечень вопросов местного значения (ст. 14) и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17). В частности, органы местного самоуправления наделяются полномочиями по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Законодательными актами Российской Федерации определяются институты и формы прямой демократии, посредством которых население муниципального образования привлекается к решению вопросов местного значения и осуществляет контроль за деятельностью выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления по обеспечению жизнедеятельности муниципального сообщества. Таким образом, население является основной составной частью системы местного самоуправления, ее центральным субъектом. Исполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами именно этих полномочий подлежит контролю, именно за качество исполнения полномочий предусмотрена ответственность.

В главе 10 Закона о местном самоуправлении предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. При этом законодатель не указывает конкретные основания и сам порядок привлечения к ответственности, а лишь обязывает муниципальные образования самостоятельно определять их в своих уставах, но в соответствии с положениями Закона о местном самоуправлении.

На практике это привело к тому, что в муниципальных образованиях весьма неодинаково регламентируются как формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления, так и основания и порядок привлечения к ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. По этому поводу в научной литературе имеются различные позиции. Так, например, Н.А. Антонова утверждает, что "нет необходимости в уставах определять конкретный перечень оснований для отзыва выборных лиц местного самоуправления, поскольку невозможно представить все жизненные ситуации, в которых возникает необходимость отзывать выборное лицо. В этой связи рациональнее в уставе повторить норму федерального закона" <2>. Трудно согласиться с предложенной позицией, так как федеральный законодатель обязывает муниципальные образования определять в своих уставах основания и порядок привлечения к ответственности вышеуказанную категорию лиц. Кроме того, какой смысл в дублировании нормы федерального закона в уставах муниципальных образований? В конечном итоге указанный подход может способствовать приданию институту отзыва формального характера.

--------------------------------

<2> Антонова Н.А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4. С. 38.

По мнению А.В. Кузько, механизм конституционно-правовой ответственности на муниципальном уровне будет действительно эффективным, если будут преодолены пробельность, противоречивость и несогласованность норм, определяющих основания, условия, порядок привлечения и меры ответственности <3>. Данная позиция представляется более разумной, и главное, она позволит решить проблемы, возникающие на практике. Отсутствие четкого определения оснований и процедуры привлечения к ответственности может повлечь неточное истолкование и применение юридических норм на практике или даже их бездействие.

--------------------------------

<3> Кузько А.В. Повышение эффективности конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 5. С. 26.

Следует признать, что в юридической науке по многим вопросам исследуемой темы отсутствует единство мнений. Как справедливо отмечает В.А. Власов, вопрос об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является одним из самых спорных и проблематичных в российском законодательстве вообще и в муниципальном законодательстве в частности <4>. Действительно, в последние годы значительно возрос научный интерес к проблемам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом исследованию подвергаются различные формы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, соответствующих им видов юридической ответственности <5>, признавая при этом приоритет конституционно-правовой ответственности.

--------------------------------

<4> Власов В.А. Актуальные вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 8. С. 33.

<5> Пешин Н.Л. Особенности государственного контроля за местным самоуправлением // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4. С. 33 - 37.

Более подробно остановимся на ответственности органов местного самоуправления перед населением муниципального образования, предусмотренной ст. 70 Закона о местном самоуправлении. В данном Законе не содержится понятие ответственности перед населением, и как уже было отмечено выше, не определяются основания и порядок наступления ответственности. Вместе с тем п. 2 ст. 71 Закона предусматривает право населения муниципального образования отзывать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Соответственно отзыв депутатов, выборных членов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и есть вид их ответственности перед населением. Кроме того, законодатель уточняет, что население вправе отозвать перечисленных субъектов лишь в соответствии с положениями Закона о местном самоуправлении. Указанные положения содержатся в ст. 24 Закона, и в ней лишь перечисляются общие условия реализации института отзыва:

- голосование по отзыву проводится только по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума;

- основания для отзыва и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования;

- основаниями для отзыва перечисленных субъектов могут служить только их конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке;

- процедура отзыва должна обеспечивать выборным лицам местного самоуправления возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва;

- депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе);

- итоги голосования по отзыву подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Итак, основания и порядок отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления как вид их ответственности перед населением определяются уставами муниципальных образований. Анализ уставов муниципальных образований свидетельствует в целом о незначительном разнообразии перечня оснований отзыва выборных лиц. Все это свидетельствует о нормативной и теоретической неразработанности института отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления как вида ответственности перед населением.

Так, например, в ст. 13 Устава городского округа "Саранск" <6> предусмотрены основания и процедура отзыва только депутата. В то же время в главе 12 "Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления" Устава закреплено, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральным законодательством (ст. 63). Основания ответственности перед государством, безусловно, получили в Уставе правовую регламентацию. В частности, в нем устанавливается, что "ответственность Председателя Совета депутатов, Совета депутатов, Администрации и Главы Администрации перед государством наступает на основании решения суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Конституции Республики Мордовия, законов Республики Мордовия, настоящего Устава, а также в случае ненадлежащего осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных федеральными и республиканскими законами" (ст. 64). Что же касается уточнения оснований и порядка ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, то больше в Уставе каких-либо упоминаний о таком виде ответственности не имеется.

--------------------------------

<6> Устав городского округа "Саранск" от 23 декабря 2005 г. N 177 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".

Устав городского округа "Саранск" в уже упомянутой ст. 13 предусматривает лишь два основания отзыва депутатов: конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке; неоднократные (два и более раза) административные правонарушения, за которые законом предусмотрено наказание в виде административного ареста, факт совершения которых этим лицом установлен в судебном порядке.

Даже такие значимые нарушения, как недобросовестное выполнение депутатских полномочий; отказ от ведения приема граждан; отказ от рассмотрения жалоб и обращений жителей муниципального образования, не включены в перечень оснований отзыва. И это имеет место в условиях, когда "во власть в немалой степени хлынули неподготовленные и авантюристичные люди, не думающие об интересах народа, не желающие на должном уровне выполнять свои обязанности, а также злоупотребляющие своим мандатом" <7>.

--------------------------------

<7> Лисьев А.В. Конституционная ответственность законодательного органа и его должностных лиц // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 3. С. 26.

В целом приходится констатировать, что в современных российских условиях институт отзыва депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как вид юридической ответственности перед населением работает неэффективно, а в большинстве случаев вообще не работает.