Парламент России состоит из двух палат.

Порядок формирования нижней палаты — Государственной Думы Федерального Собрания РФ — определяется федеральными законами от 18.05.2005 № 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права па участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Выборы в Госдуму назначаются Президентом РФ раз в пять лет и осуществляются на пропорциональной избирательной модели относительного большинства, что предполагает:

• деление всей территории РФ на избирательные округа с приблизительно одинаковым числом избирателей в каждом и установление избирательного барьера;

• составление политическими партиями списков кандидатов в депутаты;

• проведение выборов и распределение парламентских мандатов в соответствии с их результатами.

Партии, преодолевшие процентный барьер, получают места пропорционально полученным голосам. Партии, не преодолевшие процентный барьер, не получают мест в парламенте. Те места, на которые могли бы претендовать эти партии, перераспределяются между партиями-победительницами, увеличивая их присутствие в Госдуме. Всего в нижней палате российского парламента 450 мест.

В соответствии с Федеральным законом от 03.12.2012 № 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" верхняя палата российского парламента — Совет Федерации Федерального Собрания РФ — формируется путем пропорционального представительства от каждого субъекта РФ: по одному члену от законодательного и исполнительного органов государственной власти.

Парламент субъекта РФ избирает члена Совета Федерации на срок полномочий этого органа. Представитель от двухпалатного парламента субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока ее полномочий. Представитель от исполнительной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (либо руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта РФ) на срок его полномочий.

Государствоведы приписывают парламенту следующие функции.

1. Всенародное представительство. Хотя парламент зародился как орган аристократического представительства (палата лордов в Великобритании, палата пэров во Франции), в процессе расширения политических прав и свобод человека в состав данного органа стали проникать выходцы из иных, неаристократических сословий. Сегодня парламент служит в первую очередь местом представительства политических предпочтений всех социальных групп населения данного государства (хотя некоторые страны чтут и сохраняют традиции аристократического представительства в парламенте).

2. Обсуждение, принятие и одобрение актов, определяющих основные направления государственной политики.

Большинство важнейших политических мер и правил, прежде чем обретут силу закона, должны быть хотя бы формально обсуждены и одобрены парламентариями. Однако разработка и инициирование законов либо иных политических документов исходит в основном от исполнительной власти, а члены парламента могут даже не обладать правом законодательной инициативы.

3. Бюджетный контроль. Обычно парламенты контролируют решения правительства относительно распределения и расходования бюджетных средств.

4. Рекрутирование политической элиты. Данная функция ярко выражена в парламентских государствах. Например, премьер-министр и члены правительства в Великобритании обязательно проходят довольно длительную "парламентскую школу", поскольку исполнительную власть формируют члены фракций, набравших большее количество голосов в ходе парламентских выборов. В президентских и смешанных республиках функция рекрутирования политических элит ограничивается полномочиями парламентариев в сфере кадровых назначений высших должностных лиц.

5. Политический контроль над государственными элитами. Объектами такого парламентского контроля выступают глава государства и правительство, контрольными механизмами являются соответственно импичмент и вотум недоверия. В демократических странах способы парламентского контроля варьируются в зависимости от формы правления. Так, импичмент используется в президентских системах; вотум недоверия — в парламентских государствах, оба механизма контроля — в смешанных формах правления. В парламентских системах глава исполнительной власти, утративший поддержку парламента, может быть смещен в любое время через вотум недоверия.

6. Артикуляция и агрегация интересов общественности. Общепарламентские дебаты, открытые слушания могут выступать "рабочими площадками" для выражения и четкого оформления интересов и требований отдельных социальных групп (особенно если в парламенте представлено множество партий). Также парламентские прения могут быть источником информирования общественности о политической жизни и выступать тем самым в качестве институтов политической социализации. При выполнении данной функции значимую роль играет даже не реальный вес парламента в политической системе, а его авторитет в глазах общественности.

Статья 94 Конституции РФ определяет статус российского парламента в качестве представительного и законодательного органа власти Российской Федерации.

Как законодательный орган РФ парламент обладает исключительным правом принимать законы — правовые акты высшей (после Конституции РФ) юридической силы. Кроме парламента правом законотворчества не может обладать никто.

В рамках своей исключительной законотворческой компетенции российский парламент обладает самостоятельностью и независимостью, что соответствует принципам народного представительства и разделения власти в правовом демократическом государстве. Вместе с тем в процессе своей законодательной деятельности Федеральное Собрание РФ взаимодействует с другими ветвями власти: Президентом РФ, Правительством РФ, судебной системой.

Это взаимодействие осуществляется в ходе законотворческого процесса, предполагающего следующие обязательные этапы: внесение законопроекта в Госдуму; подготовка законопроекта к рассмотрению; обсуждение законопроекта в Госдуме и принятие палатой соответствующего закона; рассмотрение закона в Совете Федерации и его одобрение; промульгация закона.

Рассмотрим подробнее данный алгоритм.

1. Внесение законопроектов в Госдуму Федерального Собрания РФ (или законодательная инициатива).

В России воспользоваться данным правом могут: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, Госдума, депутаты Госдумы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ. По вопросам своего ведения правом законодательной инициативы обладают: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ. Законодательные предложения иных субъектов также могут быть переданы в Госдуму, но палата не обязана их рассматривать, в отличие от материалов, представленных субъектами права законодательной инициативы.

Перечень субъектов права законодательной инициативы в России широк но сравнению с иными государствами. В развитых демократиях правом законодательной инициативы обладают преимущественно органы и должностные лица исполнительной власти, которые, реализуя государственную политику, лучше осведомлены о необходимости и работоспособности законов в той или иной сфере.

При внесении законопроекта в Госдуму предоставляют пакет документов, содержащий: пояснительную записку, текст законопроекта, список федеральных законодательных актов, которые утрачивают юридическую силу либо будут изменены с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование; заключение Правительства РФ на законопроект (если предлагаемый акт затрагивает финансовые аспекты деятельности государства).

2. Подготовка законопроекта к рассмотрению.

На данном этапе Совет Госдумы направляет законопроект в профильный комитет, который и отвечает далее за его судьбу в рамках палаты, и вносит работу над проектом в программу законодательной деятельности палаты. Одновременно законопроект вносится на рассмотрение всем субъектам права законодательной инициативы. Если законопроект касается высших судов РФ или относится к предметам совместного ведения субъектов РФ, то он направляется и в эти органы государственной власти. Результаты рассмотрений законопроекта возвращаются в комиссии для изучения, после чего составляется один законопроект, который и будет вынесен на первое чтение, а также разослан субъектам права законодательной инициативы. Остальные варианты остаются в качестве поправок и дополнений.

3. Обсуждение законопроекта в Госдуме и принятие палатой соответствующего закона.

Федеральные законы принимаются палатой в трех чтениях; для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции РФ необходимо четыре чтения.

В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, необходимость его принятия, дается оценка соответствия его норм Конституции РФ. Сначала выступает инициатор законопроекта, затем следует содоклад представителя ответственного комитета, далее — вопросы, замечания и предложения парламентариев и всех желающих, приглашенных на обсуждение. По результатам первого чтения Госдума может отвергнуть законопроект, сразу принять его как закон либо (что происходит чаще всего) принять закон в первом чтении и продолжать работу над ним. После первого чтения законопроект рассылается па рассмотрение в законодательные представительные органы субъектов РФ. Если две трети парламентов субъектов РФ отвергнут федеральный закон, он не допускается до второго чтения и создается согласительная комиссия Думы с представителями региональных парламентов.

Во втором чтении обсуждаются вес поправки, рекомендуемые ответственным комитетом к принятию и отклонению закона, затем поправки, по которым комитет не принял решения. Происходит голосование по указанным поправкам, затем выносится на голосование принятие закона во втором чтении. Текст закона вновь рассылается всем заинтересованным в его принятии органам и лицам. В случае если проект не получил большинства голосов, он возвращается в профильный комитет на доработку.

В ходе третьего чтения парламентарии голосуют за законопроект в целом. На этой стадии законотворчества не допускается обсуждение закона, внесение в него поправок. Допустимы лишь редакционные уточнения.

Регламент Госдумы оставляет парламентариям свободу деятельности относительно времени рассмотрения законопроекта. Вот почему некоторые проекты могут обсуждаться в первом, втором и третьем чтениях за один день (такое иногда бывало в российской парламентской практике).

4. Рассмотрение закона в Совете Федерации и его одобрение.

После принятия закона Госдума в обязательном порядке направляет его в Совет Федерации. Верхняя палата парламента может рассматривать либо не рассматривать закон, за исключением тех, которые подлежат обязательному рассмотрению (акты по ратификации международных договоров, финансовым вопросам и т.д.). В случае если Совет Федерации не приступил к рассмотрению закона в течение 14 дней с момента сто получения от Госдумы, такой закон считается одобренным и далее отправляется Президенту для подписания и обнародования.

В случае отклонения закона Советом Федерации Госдума может:

1) принять закон простым большинством голосов с учетом поправок и замечаний Совета Федерации (всех или части), а затем вновь направить закон в верхнюю палату;

2) принять в прежней редакции закон вторично, но квалифицированным большинством голосов;

3) сформировать согласительную комиссию из парламентариев верхней и нижней палат, чтобы преодолеть разногласия. В случае если по результатам работы согласительной комиссии Госдума принимает поправки Совета Федерации, она голосует за законопроект простым большинством, в противном случае она преодолевает вето Совета Федерации квалифицированным большинством голосов, принимая закон в прежней редакции.

5. Промульгация закона.

Закон, принятый парламентом, направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования текста закона. В течение 14 дней со дня поступления закона Президенту РФ он может его подписать либо мотивированно отклонить (например, по причине нечеткости редакции акта, его противоречия Конституции РФ, своего несогласия с отдельными положениями и др.). Не подлежат президентскому пето только федеральные конституционные законы и законы о поправках Конституции РФ^[2].

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" акты палат Федерального Собрания подлежат официальному опубликованию в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (pravo.gov.ru).

Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

В случае если Президент РФ воспользовался правом отлагательного вето, дополнительными этапами законотворческой деятельности могут быть:

• принятие Госдумой поправок и предложений Президента простым большинством голосов и принятие закона в новой редакции;

• преодоление президентского вето квалифицированным большинством голосов парламентариев каждой палаты и в данном случае обязательная промульгация закона Президентом (проголосовать двумя третями голосов за закон должны обе палаты);

• учет палатами некоторых предложений Президента, принятие закона простым большинством голосов и направление на подпись Президенту, который решает: подписать либо отклонить исправленный закон.