Часть вторая. Внутренняя история 13 страница

Александр I, вступив на престол, пожелал восстановить Сенат в прежнем его значении*(432); поэтому он издал указ 5 июня 1801 года, в котором предписал Сенату высказать в особом докладе на имя государя желания сенаторов касательно своих прав и обязанностей. Указ уже сам наметил тот путь, по которому должен был идти Сенат в этом докладе. "Уважая всегда правительствующий Сенат, - гласил указ, - яко верховное место правосудия и исполнения законов, и, зная, сколь много права и преимущества от государей, предков моих, ему присвоенные, по времени и различным обстоятельствам подверглись перемене к ослаблению и самой силы закона, всем управлять долженствующего, я желаю восстановить его на прежнюю степень, ему приличную, и для управления мест, ему подвластных, толико нужную. И на сей конец требую от Сената, чтоб он, собрав, представил мне докладом все то, что составляет существенную должность, права и обязанности его, с отвержением всего того, что в отмену или в ослабление оных доселе введено было. Права сии и преимущества Правительствующего Сената я намерен поставить на незыблемом основании, как государственный закон, и силою, данной мне от Бога власти потщусь подкреплять, сохранять и соделать его на веки непоколебимым".

Исполняя указ государя, Сенат приступил к составлению доклада, причем мнения сенаторов по этому вопросу значительно разделились. Одни желали реставрации Сената времени Елизаветы Петровны, придания ему законодательного и правительственного значения, даже ограничения им власти государя, снабжения его такими правами, как право составления государственного бюджета, право присуждения к смертной казни без конфирмации государя и т.п. Другие настаивали на необходимости подчинения министров Сенату путем объявления им указов через Сенат и путем представления государю со стороны последнего о превышении ими власти. Третьи высказывались за изменение состава Сената, требуя избрания сенаторов из лиц первых четырех классов губернскими дворянскими собраниями или, как, напр., Державин, особым собранием высших чиновников присутственных мест в обеих столицах, и т.п.*(433) Таким образом, по словам одного современника (Шторха), "вместо исторических объяснений членов Сената о прежде бывшем его положении сообразно с существовавшими постановлениями, Сенат, напротив, собрал политические мнения своих членов о том, чем он мог бы быть в новом порядке вещей". Нужно думать, что ввиду этого многие из приведенных мнений не получили одобрения государя. Но как бы то ни было, результатом прений явился доклад Сената о его правах и обязанностях, представленный государю*(434). Доклад начинался следующими словами: "О достопамятный указ 5 июня, чрез столетие Александра I с Петром I встречаются единомыслием о правительстве, которое имело бы пространную власть и доверенность своего государя и именем его действовало бы на все дела Империи". В своем докладе Сенат ходатайствовал о возвращении к временам Петра I и Елизаветы Петровны, прося реставрации прежнего своего значения, прав и преимуществ. "Сенат, - читаем в докладе, - по основанию своему есть первое государственное правительство, снабженное от государя и законодателя силою и всею исполнительною властью, потому управляет всеми гражданскими местами в Империи и высшей над собою власти не имеет, кроме единой самодержавного государя. Должность и обязанность его - предохранять права и преимущества своего самодержавца, соблюдать законы, пещись всемерно об исполнении воли и повелений государя, всякой вообще пользе народной и о течении законного правосудия повсеместно; из сих прав изливается преимущество, чтобы повеления его исполняемы были, как именные государя указы. По сим правилам принадлежит ему ходатайство у престола по всем нуждам народа, и, в случае потреб государственных, докладывая Имп. Величеству, прибавлять по статьям доходов необходимую прибавку платы или податей. От сих прав следует и то, что суд и расправа верховным образом принадлежит Сенату по входящим в оный гражданским и уголовным делам". Затем "должно постановить, чтобы в единой власти Сената состояло точное и непосредственное управление всех присутственных мест в Империи, и чтоб один государь или именной указ мог переменить или остановить повеления Сената, который только бы мог предписывать образ исполнения законов и разрешать все представляемые ему недоразумения". Наконец, Сенат должен иметь право "представлять государю, если бы закон или указ, от него вышедший, противен прежде изданным, вреден или неясен был".

Доклад поступил на рассмотрение так называемого неофициального комитета, собиравшегося во дворце у Александра I и состоявшего из нескольких близких к нему людей (Кочубей, Новосильцев, Чарторыйский, Строганов и др.). Последние, рассматривая его, сделали против него немало возражений, а Новосильцев представил даже целое "донесение", в котором высказался против дарования Сенату законодательной и исполнительной власти. Сенат, по мнению Новосильцева, "не мог быть рассматриваем, как законодательный корпус". Организация его "не позволяет и думать о вручении столь важной власти собранию, которое уже по своему составу не может заслужить себе доверие нации и которое, будучи наполнено людьми, назначенными властью, не допускает и мысли об участии большинства общества в издании тех законов, которые выходят из рук этого собрания". Новосильцев стоял за ограничение деятельности Сената одной только судебной сферой, но "так, чтоб он пользовался судебного властью самым широким образом, с полной независимостью от опеки генерал-прокурора"*(435). Из неофициального комитета доклад поступил в Непременный совет. Однако из 14 членов последнего девять высказались против него, причем некоторые представили свои проекты преобразования Сената, напр., граф Румянцев, Беклешов и др. Куракин находил несвоевременным дарование Сенату каких бы то ни было прав, ссылаясь на "сожалетельный покат всех умов, ложными правилами себя соблазняющих к вольности необузданной и ко всякому посягательству на уничтожение древнего порядка и законной власти", тем более что доклад "клонится к умножению и введению прав и преимуществ, существом и действием своими власть самодержавную умаляющих". Мордвинов указывал на то, что "Сенат, быв местом присутственным, а не корпусом политическим, может иметь должности, а не права" и т.п.*(436)

Однако государь не согласился с этими мнениями, в силу чего 8 сент. 1802 г. состоялся указ о восстановлении прав Сената. Последний определялся в указе как "верховное место в Империи, которому в порядке суда и управления подчиняются все другие присутственные места", причем власть его "ограничивается единой властью государя", а указы его исполняются как именные. Сенат "как хранитель правосудия и законов, печется о повсеместном соблюдении правого суда". Он "должен наблюдать за сбором податей и штатными расходами, иметь попечение о средствах к облегчению народных нужд, соблюдения общего спокойствия и тишины и прекращения всяких противозаконных действий во всех подчиненных ему местах". Затем Сенат получил право доклада государю через посылку особой депутации к последнему о неудобствах в исполнении законов и о противоречии вновь издаваемых законов с прежними и, наконец, в случае какого-либо конфликта с генерал-прокурором он пользовался правом переносить спорное дело на рассмотрение государя, причем при разбирательстве его должна была присутствовать опять-таки особая сенатская депутация.

С учреждением министров (8 сент. 1802 г.) правительственное значение Сената не должно было умалиться, так как он получил право "рассматривать деяния министров по всем частям, их управлению вверенным, и по надлежащем сравнении и соображении оных с государственными постановлениями и донесениями, прямо от мест до Сената дошедшими, делать свои заключения и представлять государю доклад". Иначе говоря, Сенат получил право контроля и надзора за деятельностью министров, обязанных представлять ему ежегодные отчеты об этой последней, причем, в случае наличности злоупотреблений или при производстве дел "беспорядочно и противозаконно", он мог требовать от них нужные объяснения (ст. 13 манифеста 8 сент. 1802 г.).

Таким образом, по-видимому, Сенат был восстановлен во всем своем прежнем значении. Однако на практике, а затем и de jure Сенат вскоре лишился этого значения. Во-первых, отчетность министров*(437) и контроль над их деятельностью со стороны Сената продержались очень недолго, так как министры, стесняемые в своей деятельности Сенатом, стали испрашивать на каждый отдельный случай высочайшие повеления и действовать на основании их; а так как высочайшие повеления, само собой разумеется, не подлежали контролю со стороны Сената, то de facto названный контроль превратился в одну формальность, ответственность же министров сделалась, по словам Трощинского, "мечтательною и идеальною", а по словам Державина, стала не то "проформою", не то "епанчою, под которою министры могли крыть свои небрежения и самые злоупотребления безнаказанно"*(438). Во-вторых, с учреждением должности государственного контролера отчетность перед Сенатом в расходе штатных сумм также вышла из употребления. В-третьих, административно-правительственная деятельность Сената была узурпирована Комитетом министров, ставшим скоре после своего учреждения во главе всего государственного управления. В-четвертых, право представлять государю о неудобстве вновь издаваемых законов было истолковано (указ 21 марта 1803 г.) в том смысле, что Сенат может делать такие представления касательно только старых законов*(439). Наконец, в-пятых, у Сената было отнято право посылать депутацию к государю при разбирательстве последним столкновений Сената с генерал-прокурором*(440). Таким образом, в самом скором времени после реставрации Сената он снова обратился в учреждение преимущественно судебного характера, причем некоторые решения его с 1813 г. должны были вноситься в Государственный Совет, ставший, иначе говоря, высшим апелляционным судом.

Одно время можно было думать, что снова произойдет реставрация Сената в его прежних правах. Это случилось тогда, когда Сперанский стал приобретать известное влияние на государственные дела. Еще в 1803-1804 гг. он составил Проект учреждения губернских мест*(441), в котором, выставив положение, что "усовершение местного управления не может быть сделано без усовершения общего государственного", обратил внимание и на организацию центральных учреждений. По проекту во главе всех государственных установлений был поставлен Сенат, делившийся на законодательный и исполнительный. В состав компетенции первого входило "все то, что принадлежит до постановления, усовершения и охранения государственного закона и уложения". В состав компетенции второго - "все то, что принадлежит до постановления временных учреждений и исполнения законов". Исполнительный Сенат, в свою очередь, подразделялся на судный и управляющий или, выражаясь словами проекта, на два "отделения - суда и управления". Для разрешения дел первостепенной важности могли происходить совместные заседания законодательного Сената с обоими из отделений исполнительного. Так, при разрешении дел "верховной важности, относящихся до суда", законодательный и судный Сенат образовали верховный суд, "могущий не только решить дело по существующим законам, но в недостатке оных или очевидном несходстве постановить закон новый, невзирая на то, что постановление сие учреждается по частному случаю". При разрешении дел, касающихся до управления, происходили совместные заседания законодательного и управляющего Сената, образовывавшие верховное правительство, также пользовавшееся законодательной властью.

Сперанский придавал большое значение своему проекту. По его мнению, последний "возводил народное мнение ближе к монархическим идеям и ставил Россию на одну чреду европейских государств". Но "главная польза" проекта, с точки зрения Сперанского, заключалась "в удобности, какую сей образ правления имел, чтобы со временем превратиться в совершенную монархическую систему", т.е. на представительных началах*(442).

Вторично вопросом о Сенате занялся Сперанский в своем известном Проекте уложения государственных законов. В основу его, как мы уже говорили, была положена теория Монтескье о разделении властей, в силу чего законодательная власть должна была сосредоточиться в Государственной Думе, исполнительная - в министерствах, под контролем Государственного Совета, и судебная - в Сенате. По проекту последний делился на четыре департамента: два гражданских и два уголовных, причем сенаторы избирались губернскими думами, а государь четырех из них назначал на три года президентами департаментов. Министр юстиции являлся блюстителем судебных форм в делопроизводстве Сената. Заседания последнего были публичны.

После преобразования министерств к 1811 г. Сперанский опять обратил внимание на Сенат, желая согласовать его устройство с устройством министерств. "Образование Сената, - говорит он в одном из своих писем, - должно быть в необходимой связи с учреждением министерств. Не могут два сии установления идти на двух началах, совершенно противоположных". Для достижения этой цели Сперанский составил проект преобразования Сената (счетом третий), по которому последний делился на правительствующий и судный*(443). Первый (один на всю Россию) состоял из министров, их товарищей и главноуправляющих, под председательством государя, а в его отсутствие государственного канцлера. Второй - из лиц, отчасти назначенных государем, отчасти избранных дворянством, учреждался в четырех городах (Петербурге, Москве, Киеве и Казани). В каждом из этих городов Сенат состоял из трех департаментов (казенных тяжебных, частных тяжебных и уголовных дел), причем последние, в свою очередь, состояли из двух отделений*(444).

При рассмотрении проекта в Государственном Совете было сделано много возражений против него, сущность которых состояла в следующем: 1) "перемена учреждения, великими монархами установленного и целый век существовавшего, произведет печальное впечатление на умы"; 2) "разделение Сената умалит его важность, и если слабость, а может быть и пристрастие находят вход в это верховное судилище перед глазами монарха, то не более ли еще должно опасаться за тысячами верст? Притом разделение Сената по округам повлечет за собой большие издержки и еще большую трудность в приискании способных людей как в должности канцелярские, так и в самые сенаторы"; 3) "назначение части сенаторов по выбору противно разуму самодержавного правления и скорее обратится во вред, нежели в пользу, ибо в одних такие выборы могут быть произведены под влиянием местных чиновников, а в других богатые помещики наполнят Сенат людьми, им преданными, и присвоят себе чрез это возможность и власть безнаказанно теснить, кого захотят"; 4) "министры, занятые своими делами, не всегда могут присутствовать в Сенате (правительствующем), почему не излишне было бы, для вящшего обеспечения беспристрастного правосудия, присовокупить несколько из сенаторов". Кроме этих возражений, было сделано еще много и других, но чисто детального характера. Сперанский представил подробные объяснения, которыми пытался отпарировать названные возражения. Так, на первое возражение он отвечал, что вопрос о необходимости и своевременности преобразования Сената уже предрешен манифестом 1 янв. 1810 г., установившим новое образование Государственного Совета. По поводу второго возражения он доказывал, что "править и судить - разнородные предметы", и что "формы суда и управления столь различны между собой, что без крайнего смешения никак не можно их соединить в одном сословии". Что же касается до разделения Сената по округам, то в этой реформе, по мнению Сперанского, "должно различать два разных смысла". "В первом смысле разделение сие есть ничто иное, как расписание губерний в судебной их зависимости от разных департаментов". "Во втором смысле разделение Сената по городам необходимо, чтобы соразмерить способы правосудия с расстоянием мест". "Нельзя не уважить интересы тяжущихся, - читаем в объяснениях Сперанского, - так как чем ближе к ним суд, тем легче вести дело". На третье возражение Сперанский отвечал, что "если в двух средних инстанциях суда выборы признаны нужными, то нет причин отвергать их и в третьей, тем более что установление сие в существе своем не что иное, как дозволение дворянству представлять на усмотрение государя людей, коих оно считает отличными, и нет сомнения, что сие, утверждая связь доверия между правительством и дворянством, будет иметь полезное на суд влияние". Наконец, против последнего возражения Сперанский заметил, что по проекту "полагаются в составе Сената министры, управляющие частями и носящие звание сие без управления: сии последние сами собой заменяют сенаторов".

При голосовании в Государственном Совете вопрос о проекте был разделен на 12 вопросов, и все они были приняты большинством голосов членов Совета. Государь согласился с большинством, но проект не был осуществлен вследствие падения Сперанского*(445).

Подобные же планы о разделении Сената рассматривались и в царствование имп. Николая I. Из них более любопытен план князя Лобанова-Ростовского, по которому Сенат делился на три учреждения, а именно: 1) законодательный Сенат, который был не чем иным, как преобразованным Государственным Советом, ведавший "предметы общего государственного законодательства", 2) правительствующий Сенат, составленный из Комитета министров и первого департамента Сената, и 3) судебный Сенат, составленный из остальных департаментов Сената и делившийся на три общих собрания (два в СПб. и одно в Москве). Согласно этому плану государственный секретарь должен был получить права и обязанности министра юстиции, управляющий делами Комитета министров - права и обязанности товарища министра юстиции, а статс-секретари при Государственном Совете - права и обязанности обер-прокуроров Сената. По мнению князя Лобанова-Ростовского, принятием его плана было бы достигнуто "соглашение учреждений Александра I с духом учреждений Петра Великого и Екатерины II"*(446). Однако из всех этих планов ничего не вышло, и Сенат по-прежнему оставался по преимуществу судебным учреждением. Этот его судебный характер был еще усилен реформой 1864 г., учредившей кассационные департаменты Сената, благодаря которым последний стал высшим кассационным судом.