Проблеми податкової реформи.

Знайти збалансоване співвідношення між можливостями держави щодо збору податків і досягненням визначених соціально-економічних цілей є головним завданням держави під час податкової діяльності. Через податкові методи і відповідний механізм держава сприяє процесові нагромадження капіталу і його перерозподілу, формуванню конкурентного середовища. В основу податкової політики незалежної України покладена загальна для промислово розвинених країн ідея регулювання економіки, поширена на початку 80-х років і спрямована на підвищення ролі ринку, поліпшення умов нагро­мадження капіталу в підприємницькій сфері, посилення інноваційної діяльності підприємств. Це передбачає лібералізацію податкового законодавства, зниження податкових ставок і скорочення кількості податкових пільг, що повинно привести до зменшення податкового тягаря. Разом з тим потрібно зазначити, що з перших кроків становлення податкової системи України в підході до її формування проявився не індивідуалізм, який передбачає врахування історичних особливостей економічного розвитку країни, а копіювання чужих податкових систем. Непорівнюваність економіки України з господарством розвинених країн – за рівнем розвитку продуктивних сил, галузевою та організаційною структурою виробництва, ступенем розвитку ринкових механізмів господарювання і відкритості економіки, установлених пропорцій, станом законодавства, правилами звітності, рівнем забезпеченості кадрами, підготовленими до роботи в ринкових умовах, унеможливлювало застосування в Україні податкового механізму в такому ж вигляді, як він застосовується у розвинених країнах. Але всі ці обставини не були повною мірою враховані при формуванні податкової системи в Україні та реалізації податкової діяльності, що зумовило її суперечливість і неефективність.

За роки незалежності Україна пройшла чотири основні етапи створення податкової системи:

1985–1990 рр. – підготовчий етап до створення податкової системи;

1991–1996 рр. – початковий етап формування податкової системи та осмислення необхідності податкової діяльності держави;

1997–1998 рр. – етап активних транзитивних процесів у податковій системі України;

починаючи з 1999 р. – етап цілеспрямованих пошуків нових концепцій податкової діяльності держави та підготовки Податкового кодексу України.

Для першого етапу становлення і розвитку податкової діяльності держави важливо виокремити такі особливості: запровадження нормативного методу розподілу прибутку; введення ресурсних платежів; введення податку з обороту; застосування при­буткового податку. Визначальними віхами цього періоду було прийняття Декларації “Про державний суверенітет України”, Закону УРСР “Про економічну самостійність Української РСР” та Закону Української РСР “Про державну податкову службу в Українській РСР”.

У радянській економіці 90-х років здійснювалися певні економічні заходи, які нагадували елементи оподаткування. Серед таких можна виділити – сплату відрахувань від прибутку та податок з обороту. Ці платежі регулювалися, встановлювалися та змінювалися, як правило, галузевими міністерствами і відомствами. Складалася неоднозначна ситуація, коли на більш прибуткові і рентабельні підприємства накладалися відповідні фінансові зобов’язання перед бюджетом. Це призвело до зростання кількості неефективних виробництв. Частина виробників не були зацікавлені в кінцевому результаті своєї праці. У свою чергу, такий суб’єктивізм призвів до зменшення частки платежів з прибутку підприємств до бюджету держави. За дев’ять років (1980–1989 рр.) вони зменшилися майже на 10 %. Крім цього, регулюючи попит і пропозицію за допомогою податку з обороту, вони завищувались або штучно занижувалися на окремі групи споживчих товарів. В умовах нових ринкових відносин, які почали формуватися, така практика коригування стала непридатною і призвела до зниження частини податку з обороту в доходах державного бюджету, а в кінцевому результаті до його трансформації в акцизний збір. Негативним у використанні даного податку було і те, що він справлявся за багаточисельними індивідуальними ставками, що призводило до значних викривлень цінової політики.

У ході реформування економіки, започаткованому в 1985 р., у напрямі економічного стимулювання виробництва державою запроваджуються нові платежі до бюджету. Необхідно зазначити, що вони мали якісно новий зміст. Так, наприклад, нормативний метод перерозподілу прибутку відрізнявся від обов’язкових відрахувань від прибутку підприємств тим, що сприяв зростанню загальної маси прибутку підприємств. Була створена можливість трудовому колективу розпоряджатися частиною результатів власної праці. Нормативні платежі здійснювалися від розрахункового прибутку без першочергових платежів до бюджету та процентів за користування кредитом. Разом з тим, необґрунтованість норм іноді носила конфіскаційний характер – до 90 % від прибутку.

Зазначимо, що в 1990–1991 рр., крім вищеперерахованих зборів і платежів, стягувався прибутковий податок (13 % і 8 %), податки – з нерухомого майна, транспортних засобів, за патенти, від кооперативів та громадян, які займалися індивідуальною діяльністю. Але база доходів бюджету невпинно зменшувалася, збалансування бюджету ставало неможливим. Сформувався дефіцит державного бюджету (7,1 % ВВП), різко зростала інфляція. Стала зримою історико-економічна неминучість переходу до ринкових відносин. Цьому сприяло, як уже зазначалося, прийняття цілого ряду політичних та економічних документів, за допомогою яких у державі змінювалися відносини власності, почали відбуватися трансформаційні процеси економічного базису суспільства.

Необхідно зазначити, що наявність у державі податкової системи є однією з основних ознак її економічної незалежності. У Декларації “Про державний суверенітет України”, прийнятій 16 липня 1990 р., вказується, що Українська РСР самостійно визначає свій економічний статус і закріплює його в законах. Створення самостійної банківської, фінансової, митної та податкової системи, започатковане з прийняттям Декларації “Про державний суверенітет України”, стало одним із важливих кроків на шляху до здобуття Україною реальної економічної та політичної незалежності.

Наступним важливим кроком у визначенні і закріпленні змісту, мети та основних принципів економічної самостійності України як суверенної держави було прийняття Закону УРСР від 3 серпня 1990 р. “Про економічну самостійність Української РСР”. У Законі йдеться про те, що формування дохідної бази республіканського і місцевих бюджетів ґрунтується на податковій політиці, що визначається законодавством Української РСР і проводиться в республіці самостійно. Податкова діяльність держави стала одним із основних засобів регулювання економічної діяльності і спрямування економічної активності суб’єктів господарювання. Законом “Про економічну самостійність Української РСР” визначалося, що “державне управління економікою республіки повинне забезпечити: … управління економіки шляхом податків, кредитів, … без безпосереднього втручання в господарську діяльність підприємств та організацій”.

Реалізація засад, становлення податкової діяльності держави, закріплених у попередніх програмних документах, нероздільно пов’язана зі створенням податкової служби.

На виконання Закону Української РСР від 4 грудня 1990 р. № 509 “Про державну податкову службу в Українській РСР” при Раді Міністрів Української РСР було створено податкову службу, що складалася з Головної державної податкової інспекції і державних податкових інспекцій в областях та містах із районним поділом, у районах, районах у містах, містах без районного поділу. Було закріплено трирівневу структуру державної податкової служби: перший рівень – центральний орган – Головна дер­жавна податкова інспекція; другий рівень – державні податкові інспекції областей, третій рівень – державні податкові інспекції у районах, районах міст, містах без районного поділу. Разом з тим статус податкової служби, її центрального органу в законі чітко не було визначено. Вказувалося лише, що основні зусилля Головної державної податкової інспекції спрямовуються на розробку пропозицій, форм, опрацювання інструкцій та методичних матеріалів, здійснення контролю за роботою державних податкових інспекцій, а також заходів щодо професійної підготовки кадрів.

Початком другого етапу становлення податкової системи та усвідомлення необхідності податкової діяльності держави стало прий­няття 25 червня 1991 р. Закону Української РСР “Про систему оподаткування в Україні”. Цим Законом основним об’єк­том оподаткування в Україні визначається: дохід (прибуток), додат­кова вартість товарів (робіт, послуг), вартість окремих товарів, використання природних ресурсів, майно юридичних і фізичних осіб.

Практична реалізація нових підходів до оподаткування, закріплених указаним Законом, привела, насамперед, до зміни структури доходів бюджету. Головним джерелом доходів бюджетної системи стали непрямі податки. Це, з одного боку, підтвердило закономірність, виявлену світовою практикою, про панівне становище непрямих податків у країнах, що розвиваються, а з іншого, стало противагою світовому загалу високорозвинених кра­їн, де свою ефективність довели прямі податки, частка яких має тендер­цію до зростання. Проте спроби за рахунок удосконалення структури податкових надходжень пом’якшити бюджетні проблеми не знайшли необхідної підтримки в галузі бюджетних видатків.

Зміна структури платежів як прогресивна ознака початкового етапу становлення податкової системи, на жаль, підпорядковувалася, насамперед, вирішенню першочергового завдання “врятування” бюджету та досягненню певної збалансованості фінансового стану. Саме на цьому етапі починає формуватися переважно фіскальний ухил оподаткування, щоб згодом перетворитися в основну проблему національної податкової системи. Можна стверджувати, що фіскальна спрямованість податкової діяльності держави виправдовувалася загальною економічною ситуацією, яка склалася на той час. Однак потрібно зауважити, що саме така направленість була закладена в Законі “Про систему оподаткування в Україні”. Відбувалися часті зміни об’єктів оподаткування, податкових ставок та інших елементів оподаткування щодо трьох основних податків – податку на валовий дохід підприємств, ПДВ та особистого прибуткового податку. Метою цих заходів було забезпечити збільшення надходжень до бюджету та зменшити його дефіцитність. Зокрема, в 1994 році ставку податку на валовий дохід було підвищено з 18 % до 22 %. З 1992 року ставка ПДВ Декретом Кабінету Міністрів України була визначена в розмірі 20 %, а в 1993, у зв’язку зі значним дефіцитом бюджету, підвищена до 28 %. У цей період найвищо­го рівня досягло й оподаткування доходів фізичних осіб: з 1 грудня 1993 року гранична ставка цього податку була підвищена до 90 %, з 1 жовтня 1994 року вона бу­ла скорочена до 50 %, натомість було підвищено номінальний податковий тягар у всьому діапазоні інших доходів. Внаслідок цього ВВП, розрахований у постійних рублях 1990 року, за період з 1992 по 1994 рік зменшився в 2,3 раза, а доходи консолідованого бюджету – в 1,6 раза, що свідчить про посилення податкового тиску (табл. 1).

Як видно з даних таблиці, у 1991–1994 роках переважна час­тина податків сплачувалась юридичними особами. Зазначимо, що в цей період спостерігається стабільна тенденція до зростання цієї частки. За чотири роки частка сплачених юридичними особами податків у загальній сумі доходів консолідованого бюджету зросла з 54 % у 1991 році до 72,7 % у 1994 році, а прибуткового податку з населення знизилася відповідно з 12,1 % до 6,5 %. У той же час, наприклад, у США в кінці 80-х – на початку 90-х років 41 % усіх надходжень до бюджету становив прибутковий податок з приватних осіб і лише 10 % становили податки з доходів організацій, 3 % – акцизні податки. У колишній ФРН у загальній сумі податкових надходжень 43,2 % припадало на прибутковий податок з громадян, 6 % – податок із корпорацій, 10 % – акцизи, 25,6 % – податок на додану вартість.

Таблиця 10.1