Регіональна структура України та структура господарства регіону.

Адміністративно-територіальний устрій держави є важливим чинником, що забезпечує її територіальну цінність, стимулює її динамічний і збалансований соціально-економічний розвиток, ефективне використання ресурсного потенціалу, а також необхідною передумовою для практичної реалізації принципів сталого розвитку в межах як територіально-адміністративних утворень, так і держави в цілому.

Слід розрізняти такі категорії та терміни, як “адміністративно-територіальний поділ” і “адміністративно-територіальна одиниця”.

Адміністративно-територіальний поділ країни – це внутрішній поділ території держави на адміністративно-територіальні одиниці з метою раціональної організації державного та громадського управління регіонами, народним господарством, загалом політичним і культурним життям”.

Адміністративно-територіальна одиниця – це “частина єдиної території країни, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування. За географічними ознаками адміністративно-територіальні одиниці України поділяються на населенні пункти і регіони”.

Різні адміністративно-територіальні утворення, які входять до народногосподарського комплексу країни, утворюють її регіональну структуру.

Регіональна структура України відповідає визначеному Конституцією та іншими законодавчими актами адміністративно-територіального устрою держави на основі єдності та цілісності державної території, поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. (Див. схему 1.1).

До регіонів України відносяться: Автономна республіка Крим, 24 області, міста Київ і Севастополь.

Структурними елементами областей є адміністративні райони і міста обласного підпорядкування. Міста Київ, Севастополь і обласного підпорядкування в свою чергу поділяються на адміністративні райони.

Окрему регіональну господарську структуру становлять економічні райони. Їх виділення базується на спільності умов економічного розвитку, територіального положення, подібності природних і кліматичних умов. Такий розподіл території країни на економічні райони, що називається економічним районуванням є засобом свідомого впливу держави на територіальний поділ праці. Законодавчо визначених економічних районів Україна не має. (Детальніше про економічні райони у розділі).

Слід зауважити, що існуючий адміністративно-територіальний устрій України сформувався за відсутності самостійної методології, визначався адміністративно-командними засадами управління територіями в межах

народногосподарського комплексу СРСР. В основному вона зберігається ще й досі. Зараз в процесі адміністративно-територіальної реформи проводиться робота щодо її наукової оцінки і перебудови відповідно з народногосподарськими інтересами незалежної держави, які визначаються розробкою власної регіональної політики.

Систему територіального устрою держави слід розглядати як “каркасну” частину системи організації держави і суспільства взагалі та системи державного управління зокрема. З огляду на це, адміністративно-територіальна реформа має передбачати зміну обох складових: системи територіального устрою і системи територіальної організації влади в державі. Деякими особливостями територіального устрою України, які слід враховувати при проведенні реформи є:

І. Формування територіального устрою є тривалим процесом, який поєднує як елементи природного відособлення територій, кожна з яких об’єднується власною системою господарських, соціальних, культурних зв’язків, транспортних комунікацій, а в окремих випадках, особливостями етнічного і конфесійного складу населення, так і заходи, ініційовані органами влади, зацікавленими в структуруванні території, впорядкуванні її організації з метою вдосконалення системи управління, підвищення ефективності фіскальної політики.

П. Територіальний устрій держави характеризується універсальними системними ознаками: цілісністю, структурністю, тісними взаємозв’язками системи із зовнішнім середовищем, ієрархічністю.

Цілісність означає принципову неможливість зведення властивостей системи до суми властивостей її елементів, появу нової якості, яка не є характерною для жодного з її окремих елементів.

Структурність – це зумовленість поведінки системи поведінкою її окремих елементів і властивостями її структури.

Ієрархічність системи означає, що кожен її компонент може бути поданий як система, а кожна система, у свою чергу, як елемент більш широкої системи.

Ш. В унітарних державах система територіального устрою охоплює всю територію країни, відповідно до неї створюється система органів державного управління та місцевого самоврядування. В унітарних державах територіальний устрій визначається центральними органами влади. Він формується та змінюється виключно офіційно, на правовій основі, що означає необхідність управління процесом реформування територіального устрою, що, в свою чергу, вимагає існування певної державної політики розвитку територіальної системи. Іншими словами територіальний устрій держави означає управління розвитком її територіальної структури.

ІУ. Територіальний устрій тримається на відносинах із здійснення публічної влади (державної або місцевого самоврядування). Елементами, що утворюють систему територіального устрою є функціональні елементи (структурні центри, одиниці управління), об’єднані зв’язками між суб’єктами владних відносин вищих і нижчих рівнів. Слід зазначити, що саме за типом взаємовідносин центру з територіями розрізняються типи держав.

У. На основі територіального устрою формуються економічна структура держави, розвиток зв’язків між суб’єктами господарської діяльності, системи розселення, соціальної інфраструктури, а також системи багатьох громадських організацій. Таким чином, зміна територіального устрою викличе необхідність змін у всіх інших системах держави.

УІ. Територіальний устрій на сучасному етапі став вагомим чинником територіальної організації соціально-економічного простору держави. Тому діючий за командно-адміністративної системи принцип відповідності систем територіального устрою та економічного районування вимагає критичного перегляду, оскільки в умовах надзвичайно динамічного економічного розвитку, який значною мірою залежить від змін світової економічної кон’юнктури. Змінилася суть принципу економічної доцільності, який полягає не в тому, щоб провести межі адміністративно-територіальних утворень відповідно до сформованих ареалів і центрів господарської діяльності, а в тому, щоб об’єднати певні території в одне адміністративно-територіальне (управлінське) утворення, створити в його межах максимально сприятливе соціально-економічне середовище.

УП. Система територіального устрою держави характеризується певною стійкістю, що забезпечується насамперед структурними взаємозв’язками. Ця властивість означає збереження стійкості системи територіального устрою в умовах диференційованого впливу на окремі її складові. Стійкість системи територіального устрою є базовою складовою стійкості державної влади. Водночас стійкість передбачає певну протидію, несприйнятливість тих чи інших заходів адміністративно-територіальної реформи.

УШ. Практична реалізація адміністративно-територіальної реформи вимагає врахування властивості територіального устрою, яку дослідники називають “обмеженість ефекту реформування”. Ця властивість виходить з того, що а) територіальний устрій держави – це відносно консервативна система державного устрою з дуже обмеженою кількістю параметрів, які можуть бути революційно змінені; б) реформа територіального устрою за своєю суттю є комплексним впливом на систему державного устрою в цілому; в) у рамках цього впливу зміни в територіальному устрої держави як такому можуть відігравати не першочергову роль, а лише слугувати приводом або каталізатором змін, на які власне і були спрямовані перетворення; г) у процесі перетворення територіального устрою необхідно долати опір усієї цільової системи публічних інститутів внутрідержавних відносин.

Таким чином, з одного боку, перетворення територіального устрою держави саме собою вже може вплинути на добробут конкретного громадянина, родини, територіальної соціальної групи (адже в Україні від статусу населеного пункту залежить можливість кількісного та якісного одержання послуг). З іншого боку, перетворення територіального устрою саме собою не здатне привести до кардинальних якісних змін у політико-правовому устрої держави.

Основними засадами адміністративно-територіальної реформи в Україні мають стати:

– поєднання принципів децентралізації та деконцентрації державного управління з поступовим, але виваженим зміщенням акцентів на децентралізацію;

– комплексне врегулювання відносин між місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування для забезпечення їх єдності у вирішенні питань місцевого значення;

– укрупнення масштабу адміністративно-територіальних одиниць з метою раціоналізації витрат бюджетних коштів, зміцнення кадрового потенціалу місцевих органів влади, мобілізації та більш повного використання фінансово-матеріальних ресурсів;

– принцип перспективності – врахування прогнозів розвитку та розміщення продуктивних сил таким чином, щоб адміністративно-територіальні утворення мали достатній потенціал для подальшого соціально-економічного розвитку;

– врахування особливостей регіональних систем розселення та прогнозів їхнього розвитку;

– поетапність проведення реформи, розпочинаючи її з низової ланки і закінчуючи регіональною;

– науково-методичне опрацювання всього комплексу питань адміністративно-територіальної реформи до початку її здійснення.

Здійснення територіально-адміністративної реформи з урахуванням визначених засад дозволить підвищити ефективність проведення єдиної державної політики на всіх територіальних рівнях, досягти гармонійного поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів, сприятиме розвитку місцевого самоврядування.

Регіон, як і будь-яка інша система, складається з окремих взаємопов’язаних елементів, що в сукупності утворюють його господарську структуру. (Див. схему 1.2).

Основними структурними підсистемами регіону є виробнича і невиробнича сфери. Кожна з них представлена галузевим складом, зокрема галузями спеціалізації і функціонально спільними для всіх або частини господарюючих суб’єктів галузями інфраструктури.

Галузь представлена в регіоні окремими елементами: підприємствами, фірмами, акціонерними товариствами, організаціями та установами, тобто певними інституційними одиницями, які утворюють підприємницьку структуру. Якщо галузева структура регіону створюється протягом тривалого проміжку часу і в цілому мало рухома, то по елементна постійно змінюється під впливом науково-технічного прогресу, демократизації управління, ринкових перетворень та інших чинників. Вони ж зумовлюють істотні економічні й соціальні відмінності між регіонами, що проявляються в решті-решт у різних рівнях їх розвитку та умовах життєдіяльності населення.

Структура господарства регіону визначається і за формами власності. Як об’єкти управління інституційні одиниці приватної, колективної і комунальної власності, що є резидентами держави, разом становлять місцеве господарство, а загальнодержавної та власності інших держав – господарство централізованого підпорядкування. Місцеве господарство і господарство централізованого підпорядкування складають господарство регіону в цілому, або регіональне господарство. Його структура може визначатися і за деякими іншими ознаками: секторами економіки (не фінансові корпорації, фінансові корпорації, сектор загальнодержавного управління, домашні господарства, кооперативні організації, що обслуговують домашні господарства), спеціальними функціями управління тощо.