Теоретичні основи розроблення Державної регіональної економічної політики.

Розділ 3. Державна регіональна економічна політика.

Основні проблеми розділу:

3.1. Теоретичні основи розроблення Державної регіональної економічної політики

3.2. Система цілей і завдань регіональної політики

3.3. Сучасна державна регіональна політика

3.4. Регіональна політика та економічна безпека регіонів.

 

Теоретичні основи розроблення Державної регіональної економічної політики.

В економічній літературі та державних документах існують дещо відмінні визначення змісту регіональної політики. Найбільш поширеним є її визначення як сукупність організаційно-правових та економічних заходів, які здійснюються державою у сфері регіонального розвитку країни відповідно до її поточних і стратегічних цілей. Але так, чи інакше вона, по-перше, завжди сприймається як частина загальної економічної політики держави з одного боку, а з другого – як політика порядку просторового устрою. При цьому слід зауважити, що, по перше, економічна політика і політика просторового устрою є одночасно складовими частинами загальної державної політики, а, по-друге, регіональна політика є сукупністю організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на досягнення державних цілей і пріоритетів.

Для визначення змісту регіональної політики, слід чітко розмежувати поняття “економічна політика”, “політика територіального (просторового) устрою” та “регіональна економічна політика”.

Економічна політика охоплює сукупність всіх прагнень, дій і заходів для послідовного впорядкування економічної події в певній галузі або сфері через безпосередній вплив на неї. Допустимість і межі державного втручання в економічні події визначається діючим в країні економічним порядком (наприклад, система соціально-ринкової економіки).

Політика просторового устрою має досягатися через розвиток і оптимальне використання територіального простору чи регіонів. Основним її прагненням є реалізація не лише економічних, а і соціальних, культурних і екологічних вимог. Уявлення про найкращий порядок територіального устрою, так званий зразок порядку територіального устрою, може стати основою для розуміння цієї політики, основним завданням якої є оформлення простору відповідно до напрямку його розвитку. Таким чином буде досягатися ціль формування, розвитку і використання території, її впорядкованість з погляду на напрямок регіонального розвитку.

Основою новітніх уявлень про порядок просторового устрою є положення про багатофункціональне спрямування регіонів. Але як в такому випадку бути з необхідністю використання наявного регіонального потенціалу і діючого міжрегіонального поділу праці? Стає очевидною дилема політики просторового устрою. Наприклад, використання потенціалу регіону згідно з економічною необхідністю, може протистояти іншій вимозі, а саме рівноцінність умов життя в усіх регіонах. Бажане одночасне використання різноманітних можливостей регіону може нести прихований конфлікт, небезпечність якого стане очевидною при визначені напрямків політики порядку просторового устрою. Така політика має діяти одночасно в різних напрямках: сприяти покращенню регіональної інфраструктури, якості навколишнього середовища і регіональної структури.

Таким чином, політика просторового устрою спрямовується в різні “точки напруження”, які несуть конфлікт між економічною діяльністю і навколишнім середовищем. Координуюча спрямованість і компенсаційність (вирівнювання) економічних і екологічних потреб просторового устрою є основою такої політики. Отже, вона має сприяти економічним вимогам суспільства і одночасно запобігати шкідливим діям економічної (людської) діяльності.

Поєднання економічної політики і політики просторового устрою йде від визнання необхідності об’єднання економіки і простору, а не від їх розгляду поодинці, що, звичайно, є оптимальним. Регіональна економічна політика йде за політикою просторового устрою, перш за все спрямовуючи свої заходи на територіальну структуру і, відповідно, регіональний вектор економічної діяльності держави. Тому регіональна економічна політика може визначатися як “опосередкована структурно установча політика” і в цьому відношенні прирівнюватися до регіональної структурної політики. При цьому регіональна економічна структура в першу чергу слугує покращенню дії загальноекономічних інструментів і заходів з просторової точки зору.

Однією з основних задач регіональної економічної політики є зростання ефективності глобальної економічної політики. Виходячи з цього, вона спрямовується на вирішення специфічних економіко-політичних проблем регіонів. Регіональна економічна політика впливає власним інструментарієм на обмежену частину території більшого географічного простору, причому, згідно з критерієм доцільності, слід розподілити і класифікувати весь географічний простір на окремі регіони.

Таким чином регіональну економічну політику слід розглядати як інтегровану частину загальної економічної політики суспільства, яка покликана впливати на економічні і соціальні структури в різних регіонах таким чином, щоб при цьому всі її цілі досягалися найкращим чином.

Основною причиною необхідності розроблення державної регіональної політики є те, що внаслідок дії різноманітних історичних, природно-географічних, економічних факторів, різних темпів проведення ринкової реформи, змін у системі господарювання і структурі власності в регіонах України існує значна диференціація рівня економічного розвитку і можливостей соціального забезпечення громадян, що призводить до суттєвих негативних наслідків.

Диференціація розвитку регіонів притаманна не лише Україні, а багатьом країнам Європи і світу незалежно від їх рівня розвитку. Говорячи про Україну, то значною мірою це пов’язано як з вище названими об’єктивними причинами, так і з відсутністю або недосконалістю механізмів втримання процесів, що приводять до диференціації, ефективного стимулювання органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та ефективного використання потенціалу регіону. Це приводить до зростання ролі державного управління суспільним життям у регіонах, а, отже, і необхідності реалізації державної регіональної політики.

Розглядаючи регіональну політику з точки зору розподілу влади між центром і регіонами їй можна дати наступне визначення.

Державна регіональна політика – це сукупність організаційно-правових та економічних заходів, що здійснюються державою у сфері регіонального розвитку відповідно до її стратегічних і поточних цілей і завдань. вона є складовою державної економічної політики, базується на принципах державотворення, демократії, загальнолюдських цінностей. Її стратегічною метою є створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення дотримання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця його проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення дієвості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Об’єктом державної регіональної політики є регіон, як система суспільних відносин по забезпеченню відтворювальних процесів у межах конкретної території. Саме у регіонах складається весь комплекс умов життєдіяльності людей, здійснюється відтворення робочої сили, встановлюються пропорції між секторами і галузями економіки. У регіонах стикаються загальнодержавні, галузеві, місцеві, підприємницькі та особисті інтереси, узгодження яких є однією з найскладніших проблем суспільного розвитку.

Суб’єктами державної регіональної політикиє органи державної влади в регіонах, представницькі органи та органи місцевого самоврядування.

В основі побудови Державної регіональної політики лежать наступні принципи:

– конституційності і законності;

– забезпечення унітарності України і цілісності її території;

– поєднання процесів централізації і децентралізації влади;

– максимальне наближення послуг, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, до безпосередніх споживачів;

– диференційованості державної підтримки регіонам, відповідно до умов, критеріїв і термінів, визначених законодавством;

– стимулювання тісного співробітництва між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, що діють в межах одного регіону, у розробці і реалізації заходів, щодо регіонального розвитку.

Розглядаючи теоретичний аспект розроблення державної регіональної політики, слід зауважити, що загальноекономічний розвиток держави розглядається як сума розвитку окремих регіонів, якщо точніше, то окремих регіональних економік. Якщо державним пріоритетом є загальноекономічний розвиток, то мають мобілізовуватися резерви росту як підприємств, так і регіонів.

З іншого боку розвиток окремих регіонів не є ізольованим, він знаходиться у взаємній залежності від розвитку інших регіонів.

Розвиток окремих регіонів чітко залежить від:

– визначення державних завдань і розподілу суспільних доходів між окремими державними рівнями (національний, регіональний, місцевий); чи є такий розподіл більш централізованим чи залишає окремим регіонам простір для самостійної дії (фінансова політика компромісів);

– чи допускає грошове постачання (забезпечення) економіки безперервного і вільного впливу попиту, так звані коливання кон’юнктури, на посилення інфляції (грошова і бюджетна політики);

– чи панує конкуренція на ринках збуту, чи є вони обмеженими зовні і з середини (конкурентна політика, зовнішньоекономічна політика;

– чи винагороджує податкова система індивідуальну продуктивність, інвестиції та інновації (управлінська політика, фінансова політика);

– чи існуючі зв’язки між тарифними партнерами є партнерськими або ґрунтуються на суперництві і наскільки гнучкою є політика в галузі заробітної плати і тарифна політика (тарифна політика);

– чи є ефективним управління суспільним законодавством, чи забезпечує воно правопорядок;

– чи є ефективною суспільна інфраструктура;

– як вплине на суспільство (соціальні цінності) запровадження нових технологій, інновацій; що таїть зміна відтворювальної структури – позитивні можливості, чи небезпеку.

Ці та інші можливі загальноекономічні фактори мають більш сильний вплив на розвиток окремих регіонів, ніж безпосереднє державне втручання в розвиток регіонів.

Такі організаційні недоліки в економічному законодавстві як право власності, податкова система, обмінний курс та інші не можуть виправлятися регіональною політикою.

Найкращою передумовою для ефективного розвитку окремих регіонів є загальноекономічна політика, яка робить загальними умовами зростання економіки регіонів, покращує їх конкурентноздатність і дбає про безперервні і достатні умови розвитку.

Однак, вплив загальноекономічних умов є різним в різних регіонах. Це залежить від того, чи достатньо підготовлені внутрішні сили регіону до змін зовнішніх умов, тобто чи зможуть вони справитися із структурними змінами.

Зміна структури не є великою проблемою якщо вона здійснюється передбачувано, рівномірно і невеликими кроками.

Однак, важкість структурних змін пояснюється тим, що вона, подібно ламанню, приводить до наступних наслідків:

– скорочення робочих місць відбувається скоріше, ніж можуть створюватися нові місця – це є найбільш актуальним питання зміни структури;

– скорочення старих робочих місць часто відбувається регіонально сконцентровано, а створення нових робочих місць навпаки розподіляється між регіонами, або взагалі здійснюється в інших регіонах;

– скорочення робочих місць часто торкається саме великих підприємств, які є домінуючими в регіоні і тому тягнуть весь регіон до кризи;

– скорочення робочих місць, як правило стосується низько кваліфікованих кадрів, які і в іншому місці мають незначні шанси для працевлаштування – це є соціальною проблемою зміни структури.

Якщо зміна структури відбувається з вищеназваними негативними ознаками, то, як показує досвід, державне управління може здійснюватися у двох стратегічних напрямках:

Перший – це застосування оборонної стратегії або стратегії пристосування. Вона може використовуватися недовгий час, як тимчасовий засіб, який, однак який дорого обійдеться державі у майбутньому. Так, держава може тимчасово не субсидувати регіони, не захищати їх від іноземних конкурентів, не блокувати зміну структури. В результаті такої стратегії наступає повзучий параліч і довгострокова криза регіонів, яких це торкнулося і, нарешті, це приведе до скорочення довіри до державної економічної політики.

Другий – це застосування наступальної стратегії, яка, навпаки, спрямовується на те, щоби змінити структуру регіону, який знаходиться під загрозою, зробити його знову конкурентноздатним (покращення умов місцезнаходження і створення конкурентноздатних робочих місць поза областями, які знаходяться під загрозою, амортизація соціальної напруги). Також ця стратегія вимагає застосування суспільних заходів, різних видів державної допомоги, які проводяться на противагу стратегії збереження існуючого стану, що приведе до не надзвичайно довготривалого вирішення проблем регіону, а соціальні навантаження будуть триматися в межах. Регіон, що знаходиться під загрозою, отримає реальну перспективу на майбутнє.

У стратегії наступальної зміни структури виділяють два основні елементи: політика ринку робочої сили і активна регіональна політика.

Активна політика ринку робочої сили має завданням переборювати проміжок часу між ламанням старої і створенням нової структури, зберігати працездатність людей, яких торкнулися зміни, уникати падіння їх кваліфікації і відповідно сприяти новим виробничим навикам і знанням (виграш часу). Це залежить від того, як розумно проводиться робота, котра не виконується на умовах ринку, замість того, щоб тільки утримувати безробітних.

Активна регіональна політика має завданням модернізувати відповідний регіон і по можливості швидко і всебічно змінити його структуру. Регіональна політика в цьому сенсі включає всі суттєві структурно ефективні галузі економічної політики, від транспортної до дослідної політики і політики технологій, які спрямовуються на те, щоб покращити привабливість регіону, який знаходиться під загрозою і сприяти створенню нових конкурентноздатних робочих місць.

Ця основна функція регіональної структурної політики у наступальній стратегії є важливим елементом поряд з традиційними завданням демонтажу і відповідно уникнення регіонального диспаритету. Саме тому у майбутньому активна регіональна політика є необхідною і має укріплятися як політично, так і у фінансовому відношенні.

У цьому аспекті активна регіональна політика, провадження якої передбачається в Україні згідно з Концепцією державної регіональної політики, передбачає створення ефективно діючої системи влади та управління в центрі і регіонах, фінансово-економічне та нормативно-правове забезпечення регіонів на основі оптимального поєднання загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів, з метою стимулювання соціально-економічного розвитку регіонів. Вона передбачає два напрямки реалізації:

1. Cтворення ефективно діючої системи влади та управління у центрі і в регіонах, фінансово-економічне і нормативно-правове забезпечення регіонів на основі оптимального поєднання загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів;

2. Структурна перебудова народногосподарського комплексу регіонів.