Теоретичні засади регіонального управління.

Розділ 2. Система регіонального управління.

Основні проблеми розділу:

2.1. Теоретичні засади регіонального управління

2.2. Світовий досвід регіонального управління

2.3. Роль місцевого самоврядування в управління регіональним розвитком

2.4. Регіональний менеджмент

2.5. Управлінські рішення: їх розробка та ефективність

 

Теоретичні засади регіонального управління.

Найважливішою функцією і засобом реалізації державної регіональної політики є управління,тобто свідомий вплив насуспільне виробництво з метою підвищення його ефективності і задоволення матеріальних і духовних потреб населення.

Управління суспільним виробництвом може відбуватися як на рівні галузі, так і на рівні території, тому виділяють два його види: галузеве і територіальне.

Галузеве – це управління, яке спрямовується на вирішення основного завдання галузі, тобто задоволення потреб економіки окремими видами продукції, робіт, послуг.

Територіальне – спрямовується на створення необхідних умов для розвитку окремих територіальних складових національної економіки, максимальне задоволення потреб населення регіону окремими видами продукції, робіт, послуг з ефективним використанням власних ресурсів і регіонального економічного потенціалу.

В сучасній теорії управління та економічній практиці поряд з терміном “територіальне управління” широко застосовують і поняття “регіональне управління”. Слід зазначити, що ці поняття є синонімами, а відмінність полягає лише у визначенні самого терміну регіону.

В умовах ринкової економіки регіональне управління є основним, внаслідок процесу роздержавлення, тобто передачі більшості функцій управління з державного на регіональний рівень.

В основі побудови нової системи управління регіоном лежать наступні методологічні принципи:

1. Економіка держави та економіка регіонів має розглядатися як частина геоекономічного і геополітичного простору, які задають їм загальний напрямок і принципи розвитку, але і потребує максимального обліку національних інтересів та історичних особливостей розвитку;

2. Вибір ефективної моделі управління регіоном залежить від теоретичного і практичного визнання переваг існуючих моделей і тих організаційно-правових форм, які існують для комерційної діяльності підприємств регіону і його некомерційних організацій;

3. Визнання за управлінням як специфічним видом господарської діяльності функцій оновлення і відтворення в усіх фазах суспільного відтворення.5

Якщо говорити про завдання регіонального управління то, як і у будь-якого іншого виду управління, воно полягає у досягненні мети, тобто бажаного стану об’єкту у майбутньому, завчасно визначених цілей.

Цілі регіонального управління класифікуються:

а) за змістом – економічні, політичні, екологічні, науково-технічні;

б) за часом – довгострокові (10 – 15 років), середньострокові (3 – 5 років), короткострокові (на рік);

в) за рівнем, на якому вони визначаються і досягаються: загальнодержавні та адміністративно-регіональні одиниці.

Економічні цілі передбачають збалансований пропорційний розвиток регіонів, нарощування та ефективне використання його ресурсного потенціалу.

У політичних цілях відповідно до визначених Верховною Радою засад внутрішньої і зовнішньої політики відображаються завдання політичного розвитку суспільства, особливості їх вирішення в умовах конкретного регіону.

Зміст соціальних цілей полягає у підвищенні добробуту місцевого населення.

Екологічні цілі пов’язані з вирішенням проблем охорони навколишнього середовища і раціонального природокористування.

Науково-технічні цілі конкретизують напрямки розвитку і використання науково-технічного потенціалу регіону.

Зміст і завдання довгострокових цілей визначають державні і регіональні програми; середньострокові – конкретизують визначені довгостроковими цілями завдання щодо забезпечення збалансованого і пропорційного розвитку економіки регіону, а короткострокові – деталізують середньострокові і є цілями оперативного управління.6

Важливе значення має класифікація цілей за рівнем, на якому вони визначаються і здійснюються. За цією ознакою розрізняють: загальнодержавні та цілі територіально-адміністративних одиниць.

Розмежування повноважень і функцій органів державного управління і місцевого самоврядування є однією з найскладніших проблем в управлінській науці і практиці. Її вирішення пов’язане насамперед з вибором моделі співвідношення центральної влади і місцевого самоврядування. Із світової практики відомо чотири основні моделі регіонального управління: централізована, англо-американська, європейська змішана елітна (континентальна або французька) та європейська змішана із розподіленою ієрархією управління.

Централізована система передбачає, що на всіх рівнях управління, нижче загальнодержавного, управління здійснюють органи державної влади, які формуються урядом або главою держави і підпорядковуються по вертикалі (тоталітарна модель).

Англо-американська система виходить з того, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють органи місцевого самоврядування, які обираються населенням відповідних територіальних одиниць. На цих рівнях функціонують також місцеві органи міністерств і відомств, які наділені спеціальними функціями, але органів державної влади загальної компетенції тут немає (Бразилія, Великобританія, США, Швейцарія).

Європейська змішана елітна система ґрунтується на поєднанні прямого державного управління і місцевого самоврядування. При цьому управління на місцевому рівні здійснюють, як правило, лише органи місцевого самоврядування (Італія, Франція).

Європейська змішана із розділеною ієрархією система побудована за аналогічним принципом, що і попередня, але має власні особливості. Так, на рівні області і району управління здійснюється лише місцевою державною адміністрацією, а на місцевому – тільки органами місцевого самоврядування (Болгарія, Польща).7

Аналіз існуючих моделей показує, що система територіального управління у будь-якій державі має три рівні управління: загальнодержавний (національний), проміжний або регіональний (область, район) і низовий або місцевий (село, селище, місто). Кожному з рівнів управління притаманні конкретні форми власності, склад управлінської документації та адміністративні органи.

Загальнодержавний (національний) рівень управління є головним. На ньому визначаються цілі і пріоритети соціально-економічного розвитку країни і регіональної політики щодо сприяння різнобічного розвитку регіонів, враховуючи їх відмінності. Держава розробляє національну програму соціально-економічного розвитку України, регіональні програми на основі державної власності і контролюючих функцій, у яких регламентує основні параметри розвитку регіонів за допомогою фінансово-бюджетної, грошово-кредитної, інвестиційної, антимонопольної і митної політики, запроваджує спеціальні управлінські заходи для столиці держави міста Києва, господарських агломерацій і великих господарських вузлів.

За центральними органами влади зберігаються функції міждержавних відносин, оборони та оборонної роботи, екологічного захисту, регулювання грошового обігу, контролю за банківськими операціями, оподаткування, містобудівна політика, розвиток освіти і науки та інші глобальні питання. Звичайно. Що на загальнодержавному рівні і надалі буде переважати державна форма власності.

Регіональний рівень управління охоплює автономну республіку, область, адміністративний район та Столичний регіон. Сюди можна віднести і суспільно-географічний район, який є об’єктом реалізації Державної регіональної економічної політики. На цьому рівні узгоджуються регіональні, галузеві і підприємницькі інтереси. Однак найважливішою одиницею регіонального управління залишається область, оскільки саме на рівні області реалізується принцип економічної самостійності, задовольняється значна частина першочергових потреб населення та через фінансування з бюджету області і держави здійснюється управління місцевим господарством і господарством централізованого підпорядкування.

Місцевий (низовий) рівень управління є найбільш проблематичним і складним. Саме на цьому рівні реалізуються державні, регіональні і власні рішення щодо інтересів територіальних громад сіл, селищ і міст. На сьогодні місцевий рівень управління недостатньо використовує власні права, обов’язки та особливості функціонування, що викликано існування муніципальної та особистої власності, територіальних громад, як об’єктів управління та їх органів – місцевих рад, складністю формування місцевих бюджетів, тяжкого стану соціальної сфери та існуючими диспропорціями у рівнях економічного розвитку. Однак, саме на цьому рівні має здійснюватися самоврядування8 (детальніше у §2.3).

Засади територіальної влади в Україні визначені її Конституцією і за принципами організації загалом відповідають Європейській змішаній елітній моделі. (Див. схему 2.1).

На обласному і районному рівнях діють відповідні управлінські структури – місцеві адміністрації та місцеві ради. Разом вони отримали назву – місцеві органи влади.

Місцеві державні адміністрації здійснюють державне регулювання на місцях, їх організаційна структура зумовлюється повноваженнями, функціями, структурою господарства, принципами управління та специфічними для кожної територіальної ланки національними, історичними, економічними та іншими особливостями. (Схематично структура обласної держадміністрації представлена на рисунку 2.2.).

Місцеві держадміністрації забезпечують реалізацію законів України, Указів Президента, постанов Верховної Ради, Кабінету Міністрів, рішень відповідних представницьких органів регіонального самоврядування, а також економічний і соціальний розвиток області, міста, районів.

Для виконавчої влади (Президента, Кабінету міністрів, міністерств і відомств) місцеві держадміністрації є інструментами в процесі реалізації законів та інших правових актів виконавчої влади.

Для виконання функцій управління територією, реалізації загальнодержавної та регіональної політики в складі місцевих держадміністрацій існують відповідні економічні служби – комітети (департаменти), управління економіки.

Функції цих служб досить широкі і виходять за межі прогнозно-планової роботи. Основними їх завданнямиє:

1. Реалізація ДРЕП та її регіональних напрямків.

2. Забезпечення соціально-економічного розвитку муніципалітету.

3. Сприяння проведенню економічних реформ, забезпечення раціонального використання виробничо-технічного, наукового потенціалу території, її природних, трудових, матеріальних і фінансових ресурсів.

4. Здійснення методичного керівництва економічною роботою в муніципалітеті.

Управління економіки виконують, які є у структурі адміністрацій, виконують певні функції в галузі використання і охорони земель, природних ресурсів, навколишнього середовища; в галузі обслуговування населення, міжнародних та зовнішньоекономічних зв’язків.

Економічні служби держадміністрацій також виконують цілий ряд і інших функцій, кожна з яких використовує певну методику конкретних економічних розрахунків.

Голова, перший заступник та заступники голови держадміністрації здійснюють керівництво управліннями і службами безпосереднього підпорядкування і структурними підрозділами, які підпорядковуються відповідним міністерствам і відомствам. Подвійне підпорядкування зумовлюється принципом централізації, який покладений в основу організації виконавчої влади та її управлінської вертикалі. Таке становище не відповідає принципам ринкової економіки, тому подальше вдосконалення структури управління вбачається у його децентралізації.

Дієвість регіонального управління залежить від реалізації ним специфічних функцій: інтегруючої, перерозподільної, стимулюючої, оптимізаційної.

Інтегруюча функція регіонального управління пов’язана з узгодженням управлінських рішень різних об’єктів господарювання на основі стратегії розвитку регіону в цілому.

Перерозподільна функція полягає у маневруванні фінансовими, трудовими і природними ресурсами з метою отримання кращих кінцевих результатів господарювання.

Стимулююча функція спрямована на створення умов для всебічного розвитку підприємництва, конкуренції в сфері використання ресурсів регіону, заохочення тих інституціональних одиниць, діяльність яких сприяє поліпшенню соціально-економічної ситуації в регіоні в цілому.

Соціальна функція спрямована на підтримку життєдіяльності найбільш вразливих верств населення за рахунок бюджетних та інших коштів (спеціальних фондів).

Оптимізацій на функція полягає у вирішенні завдань соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх економічної, соціальної, культурної та екологічної ефективності.

Суб’єктами виконання вказаних функцій є органи державної влади та місцевого самоврядування, система яких в Україні визначена Конституцією і законами “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”.

Законодавство розмежовує повноваження між центральними і місцевими органами державної влади і представницькими органами, враховуючи умови певного фіксованого періоду.

Динамічність відтворювальних процесів і відносна інертність законодавчого об’єктивно зумовлюють відставання у формуванні державної регіональної політики. В цих умовах в управління регіональною економікою повинні застосовуватися такі методи, які давали б можливість ліквідувати або принаймні пом’якшити вказане протиріччя.