Адаптація земельного законодавства України до вимог Європейського Співтовариства

 

Пріоритетність співробітництва України з Європейським Союзом (ЄС) та його окремими державами-членами пов’язана з тим, що саме це угруповання буде визначати напрями економічного прогресу та політичну стабільність в регіоні у довгостроковій перспективі.

Співтовариство має за свою мету шляхом створення спільного ринку, економічного та валютного союзу, а також шляхом реалізації спільної політики, сприяти на всій своїй території гармонійному і збалансованому розвитку економічної діяльності, високому рівню зайнятості та соціальному захисту, рівності між чоловіками й жінками, стійкому і безінфляційному зростанню, досягненню високого рівня конкурентоспроможності та зближення економічних показників, захисту і поліпшенню стану навколишнього середовища, підвищенню життєвого рівня та якості життя, економічній і соціальній згуртованості та солідарності держав-членів.

Стратегічна мета українського уряду – досягнення нової якості життя громадян, запровадження соціальних, економічних та демократичних європейських стандартів життєдіяльності людини, суспільства та держави. Європейська інтеграція є пріоритетом міжнародної діяльності уряду України, який планує вживати усіх необхідних заходів, які дозволили б перейти від декларативності до конкретних кроків, які виведуть взаємини з ЄС на рівень перспективи членства. Зважаючи на це, особливо відповідальним елементом євроінтеграційних заходів України має стати розробка та впровадження стратегії адаптації законодавства щодо використання та охорони земельних ресурсів, адже саме в цьому розділі права відносини власності тісно переплітаються з економічною та екологічною політикою, питаннями оподаткування та місцевого розвитку, а також багатьма іншими сферами суспільних відносин.

Важливо відзначити, що регулювання земельних відносин розглядається в ЄС здебільшого в контексті охорони ґрунтів від забруднення та ерозії (згідно класифікації актів законодавства ЄС за предметом регулювання – розділ «Навколишнє середовище»). Відповідні акти законодавства можна знайти й в інших розділах – зокрема, «Сільське господарство», «Охорона здоров’я», «Транспорт» тощо. Тобто, окремо про земельне законодавство чи земельну політику ЄС не йдеться (Мірошніченко А.М., 2009).

В той же час, досліджуючи питання адаптації земельного законодавства та нормативно-правових актів України до європейських вимог, варто буде звернути увагу на такі нормативні акти ЄС:

1) землеустрій, охорона земель, моніторинг земель:

«Тематична стратегія захисту ґрунтів» (Thematic strategy for soil protection), викладена у Зверненні (Комунікації) Європейської комісії від 22.09.2006;

Звернення (Комунікація) Європейської комісії «В напрямку до стратегії захисту ґрунтів» (Towards a strategy for soil protection) від 16.04.2002;

Директива про оцінку впливу деяких публічних та приватних проектів на довкілля (Council Directive 85/337/EEC of 27 June 1985 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment, директива ЕІА);

Рекомендації Європейського Парламенту та Ради Європи 2002/413/EC від 30.05.2002 стосовно впровадження Інтегрованого управління прибережними зонами (Implementation of integrated coastal zone management in Europe);

Звернення (Комунікація) Європейської комісії від 11.01.2006 щодо тематичної стратегії для міського середовища (Thematic strategy on the urban environment);

Фінансова схема для міського середовища (Financial framework for the urban environment) схвалена рішенням Європейського Парламенту та Ради Європи №1411/2001/ЄС;

Директива Ради Європи 1999/31/ЄС від 26.04.1999 щодо розміщення відходів (Landfill of waste);

Звернення (Комунікація) Європейської комісії від 27.01.1999 «Підходи до сталого сільського господарства» (Approaches to sustainable agriculture);

Директива Ради Європи 92/43/ЄЕС від 21.05.1992 щодо охорони природних середовищ існування та дикої фауни і флори (Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora (Habitats Directive));

Директива Ради Європи 79/409/ЄЕС щодо охорони диких птахів (Council Directive 79/409/EEC of 2 April 1979 on the conservation of wild birds);

Конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі від 19.09.1979 (Україна приєдналася Законом від 29.10.1996);

Рішення №1600/2002/ЄС Європейського Парламенту та Ради Європи від 22.07.2002 щодо Шостої програми дій Співтовариства з питань навколишнього середовища;

Регламент (ЄС) №2003/2003 Європейського Парламенту та Ради Європи від 13.10.2003 щодо добрив («EC fertilisers»);

Директива Європейського Парламенту та Ради Європи 2004/35/ЄС від 21.04.2004 про екологічну відповідальність;

Директива Ради 86/278/ЄЕС від 12.06.1986 про захист навколишнього середовища та, зокрема, ґрунтів при використанні осаду стічних вод у сільському господарстві;

2) оцінка земель:

Директива Ради Європи 88/361/ЄЕС від 24.06.1988 щодо імплементації ст. 67 Угоди про створення Європейських Співтовариств (питання інвестицій в нерухомість);

Директива Ради Європи 2006/48/EC від 14.06.2006 (Taking up and pursuit of the business of credit institutions) щодо діяльності кредитних установ (регулює питання оцінки майна для цілей кредитування, визначення видів вартості, критерії оцінки, моніторингу та переоцінки, а також вимоги щодо кваліфікації та незалежності оцінювачів);

Директива Ради Європи 2006/123/EC від 12.12.2006 (Services in the internal market) щодо послуг на внутрішньому ринку (регулює питання взаємодії постачальників та одержувачів оціночних послуг, заборони та ліквідації національних перешкод для надання послуг, а також кодексів поведінки, спрямованих на сприяння наданню послуг з особливим акцентом на нерухомість);

«Біла книга» Європейської комісії щодо іпотечного кредиту COM(2007)807 (підкреслюється важливість спільних європейських стандартів для вартісної оцінки майна);

3) державний земельний кадастр:

Директива Європейського Парламенту та Ради 2007/2/EC від 14.03.2007 про створення інфраструктури для просторової інформації в рамках Європейського Співтовариства (INSPIRE);

Регламент Європейської комісії № 1205/2008 від 03.122008 щодо реалізації Директиви 2007/2/EC стосовно метаданих;

Рішення Європейської комісії від 05.06.2009 щодо здійснення Директиви 2007/2/EC стосовно моніторингу та звітності.

Як відзначає Європейська економічна комісія ООН, гарна система управління земельними ресурсами гарантує право власності і його захист, підтримує оподаткування землі і нерухомості, забезпечує гарантії кредиту, розбудовує земельні ринки і здійснює їхній моніторинг, захищає земельні ресурси і забезпечує моніторинг навколишнього середовища, сприяє землеустрою державних земель, зменшує кількість земельних спорів, сприяє земельній реформі в сільській місцевості, поліпшує міське планування і розвиток інфраструктури, а також забезпечує статистичні дані, що необхідні для успішного управління на найвищому рівні. Система управління повинна бути прийнятної по витратах, бути відкритої для кожного громадянина, задовольняючи потреби всіх її користувачів. Система управління земельними ресурсами повинна бути стійкою, а керівництво – професійним.

В процесі розбудови системи управління земельними ресурсами, безперечно, необхідно враховувати місцеві традиції та існуючу інфраструктуру, адже, приміром, практично неможливо повністю перебудувати земельний кадастр там, де він функціонував за певною системою вже багато десятиліть.

Європейська практика управління земельними ресурсами базується на таких принципових засадах (UNECE):

• закон повинен визначати сутність землі, форму і характер власності, юридично визнані форми володіння і користування землею, види обмежень і зобов'язань, які підлягають реєстрації;

• система управління земельними ресурсами повинна експлуатувалася відповідно до довгострокової фінансової моделі і відповідної системи правового та нормативного регулювання, а також адміністративного менеджменту, яка орієнтована на задоволення запитів клієнтів;

• діяльність системи управління земельними ресурсами має бути прозорою, із безперешкодним і вільним доступом до ринку землі, низькими затратами для всіх учасників земельних відносин;

• ефективність, цілісність і прозорість системи управління земельними ресурсами мають постійно відстежуватися і контролювалися за допомогою показників діяльності, пов'язаних, наприклад, із часом і витратами на здійснення кожної транзакції із земельною ділянкою, із задоволенням потреб споживачів;

• для підвищення цінності базової інформації облікові дані про право власності, вартість і використанні землі повинні були інтегровані або в одній організації, відповідальній за їх ведення, або шляхом з’єднання баз даних з декількох організацій за допомогою електронних засобів комунікації;

• текстові інформація і набори графічних даних про земельні ресурси повинні бути пов'язані через єдину систему посилань.

Більшість європейських країн уже автоматизували свої офіційні земельно-інформаційні системи. Це призвело до того, що із комерційною метою може оброблятися і використовуватись великий асортимент різноманітних даних і документів про земельні ресурси. Ключовим, як правило, є питання щодо того, як найкраще вести обліково-реєстраційні записи про землю на сучасному рівні і при гарній якості, повністю використовуючи наявні інформаційні технології. Це може вимагати змін організаційної структури і фінансових механізмів кадастрових органів, а також впровадження нових технічних рішень. Досвід показує, що проблеми, пов'язані із законодавством, організацією робіт і їх фінансуванням, вирішувати подекуди складніше, ніж технічні питання. Ключем до ефективного управління земельними ресурсами стає кваліфіковане керівництво.

В системі управління земельними ресурсами основним продуктом є організаційно-розпорядча інформація та набори даних, що пов’язані із землею. Вони повинні формуватися таким чином, щоб дійсно задовольняти першочергові потреби користувачів. Процеси управління земельними ресурсами повинні здійснюватися економічно ефективно, надання адміністративних послуг користувачам повинно давати можливість одержувати дохід, що може у подальшому бути використаний для фінансування робіт, відновлення технічних засобів.

Звичайно, у випадках, коли значна частина населення проживає у бідності, досить складно віднайти механізми, при котрих земельно-інформаційна система буде фінансуватися тільки за рахунок плати користувачів. Побудова ефективної системи управління земельними ресурсами може розглядатися як довгострокова державна інвестиції в розвиток інфраструктури економіки країни, при чому плата користувачів покриватиме тільки частину загальних витрат на організацію системи. Витрати ведення і підтримання у належному стані управлінської земельно-інформаційної системи становлять лише невелику частину затрат економіки, яку вона підтримує. Ці витрати, звичайно, можуть покриватися за рахунок зборів і податків, що стягуються за цивільно-правові угоди із землею, якщо ці платежі не стануть занадто великими, щоб відбити в людей бажання проводити трансакції на ринку землі.

Управління земельними ресурсами може допускати партнерство із приватним сектором. Багато країн використовують приватних юристів, нотаріусів, оцінювачів і геодезистів, що провадять кадастрову зйомку, а в деяких країнах постачальники приватних послуг за контрактом з відповідним органом державної влади експлуатують і підтримують інформаційні системи, включаючи кадастрові бази даних, хоча самі дані залишаються державною власністю. Технічне обслуговування і супровід програмного забезпечення, як правило, здійснюється зовнішніми виконавцями за контрактом, а деякі разові роботи, такі як перетворення даних, також часто виконуються приватними суб’єктами господарювання. Державно-приватне партнерство повинно спиратися на сильні сторони кожного сектору.

Майже у всіх європейських країнах саме уряди є головними власниками землі і нерухомості на своїй території. Воли впливають на ринок нерухомості не лише у ролі регуляторів, а і як учасники ринку. Держава повинна розглядатися так само, як і будь-який інший землевласник, при реєстрації земель для того, щоб можна було зменшити конфлікти інтересів, котрі можуть виникнути при суміщенні цих двох ролей. Принципово важливо забезпечувати рівний, відкритий і прозорий доступ до інформації, пов'язаної із землею, для всіх учасників ринку землі.

Вартість нерухомості значною мірою залежить від того, як її можна використовувати. Права і обмеження у землекористуванні істотно впливають на ринок землі і є одним з провідних факторів, що визначають вартість нерухомості. Інформація про права і обмеження прав на землю та інше нерухоме майно повинна без затримки надаватися тому, хто укладає щодо неї цивільно-правову угоду.

Реалізація права користування землею усе більш ускладнюються в міру того, як суспільство стає все більш зацікавленим збереженні навколишнього природного середовища і зменшенні несприятливих наслідків людської діяльності, які призводять до деградації земель.

Планування землекористування передбачає перерозподіл земельних ресурсів, особливо прав користування землею, а також визначення способів, які повинні покращувати навколишнє середовище. Управління земельними ресурсами впливає на планування землекористування (і навпаки) за допомогою ідентифікації і реєстрації прав на землю. Реалізація планів землекористування може вимагати примусового відчуження земель, перерозподілу прав на землю. При цьому має бути законодавчо-визначений порядок оскарження таких рішень, щоб громадяни були впевнені в захисті їх правових титулів. Кадастрова система повинна забезпечувати безперешкодний доступ до відомостей про публічні права і обов'язки, що стосуються окремих земельних ділянок.

Плани розвитку є складовою частиною процесу планування, адже вони закладають основу для розвитку (девелопменту) нерухомості. Будь-які зміни у призначенні земель впливають на ціни об'єктів нерухомості і ринок землі. Орган управління земельними ресурсами повинен бути сповіщений про всі випадки, коли реалізуються девелоперські проекти.

Законодавство про зміну призначення землі і нерухомості повинно встановлювати порядок складання планів розвитку, а також те, як вони затверджуються, яку роль мають органи управління земельними ресурсами у контролі за їх виконанням. У кадастрі, як правило, можна накопичувати дуже багато різноманітних геопросторових даних, що потрібні для планування землекористування. В той же час, кадастр повинен містити тільки ті види інформації, у яких є економічно виправдана потреба. Дані земельного кадастру повинні бути доступними для використання на регіональному і місцевому рівнях.

Вирішення багатьох проблем навколишнього середовища вбачається у більш жорсткому регулюванні землекористування через законодавчі або фінансові обмеження у реалізації прав на використання землі. Обидві форми обмежень впливають на ринок землі.

Консолідація і перерозподіл земель – це процеси, які створюють передумови для більш ефективного і ощадливого використання землі. Органи управління земельними ресурсами повинні тісно співпрацювати з тими, хто здійснює за консолідацію земель, вести моніторинг змін, які впливають на кадастрове картографування, оцінку і інформацію про правові титули.

За останні десятиліття, європейський досвід управління земельними ресурсами дозволив одержати чотири важливих уроки щодо створення ефективних систем управління земельними ресурсами (UNECE, 2009). Перший урок – у проект будь-якої системи управління земельними ресурсами має бути закладена стабільність. Устаткування, особливо електронне, повинне регулярно модернізуватися, а цифрові дані повинні постійно оновлюватися. Бази даних періодично потребуватимуть реструктуризації відповідно до технологічних змін, але доступ до цифрових файлів, що зберігаються в архівах, повинен бути швидким і безперешкодним. Фінансування модернізації вимагає пошуку способів покриття відповідних витрат. Зміни у потребах користувачів і можливості, що створюються новітніми технічними засобами та зростаючими обсягами даних про землю, вимагають щоб системи управління земельними ресурсами повинні бути динамічними і постійно придатними для ефективного використання.

Другий урок – усі управлінські системи невпинно досягають такого стану, коли всі угоди, пов'язані із землею, операції ведення обліку та прийняття управлінських рішень будуть здійснюватися за допомогою електронно-обчислювальної техніки. Контроль якості має передбачатися при проектуванні таких систем, зокрема, повинна перевірятися автентичність тих, хто використовує систему, має гарантуватись чесність угод, аби кожна сторона не мала підстав заперечувати свою участь. Повинні забезпечуватися захист і конфіденційність персональних даних, але вони також повинні бути збалансовані із прагненням до гласності. Отже, повинні бути чіткі приписи щодо того, хто може використовувати інформацію про земельні ресурси, на яких умовах і якими способами.

Третій урок – успіхи і невдачі реформ управління земельними ресурсами майже цілком можуть бути віднесені на рахунок якості керівництва і рівня ти спеціалістів, які відповідають за систему. Навіть в електронний вік саме людський фактор визначає успішність реформи. Надзвичайно важливо створювати і підтримувати професійну здатність людей забезпечувати роботу системи управління земельними ресурсами, у що необхідно вкладати значні зусилля і ресурси.

Останній урок – усі європейські країни відрізняються одна від одної, і хоча можна багато чому навчитися з досвіду інших держав, у кінцевому підсумку, внутрішньою справою кожної конкретної країни є прийняття остаточного рішення з приводу того, яка система управління земельними ресурсами найбільш придатна саме для неї. Але, навіть не зважаючи на це, органам державної влади України та управлінцям дуже важливо зрозуміти міжнародні тенденції і готуватися до більш широкого міжнародного європейського і глобального співробітництва з питань управління земельними ресурсами.

Сучасна нормативна база розвитку земельних відносин в Україні потребує першочергового удосконалення у питаннях [5]:

• розвитку громадянського суспільства, захисту прав людини і забезпечення соціальної справедливості у сфері земельних відносин;

• запровадження планування використання земель;

• удосконалення земельного адміністрування і управління;

• скорочення бідності на селі;

• збереження навколишнього середовища та формування сталого землекористування;

• сприяння аграрному розвитку;

• сприяння становленню місцевого самоврядування і децентралізації управління;

• удосконалення земельного оподатковування;

• забезпечення рівних прав для усіх громадян країн-членів ЄС у сфері землеволодіння та землекористування.

Таким чином, стратегія правління земельними ресурсами повинна здійснюватися в рамках національної земельної політики, що визначатиме те, як повинна використовуватися земля розв'язання соціально-економічних і екологічних завдань. Системи управління земельними ресурсами повинні орієнтуватися на потреби кінцевих користувачів інформації – власників землі та землекористувачів. Дані, що зберігаються у кадастровій системі, повинні задовольняти потреби користувачів і утримуватися в актуальному стані. Удосконалення земельної політики України в контексті європейської інтеграції має стати важливим завданням на шляху наближення України до ЄС за політичним, соціальним, фінансовим, економічним та науковим напрямами співробітництва.