Понятие, система и характеристика функций органов прокуратуры.

Примечательно, что ст. 129 Конституции РФ в отличие от предыдущих основных законов страны не содержит указания на предназначение прокуратуры РФ, иными словами, на ее функции. В ней содержится только норма о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Между тем, определение функций является обязательным условием индивидуализации любого государственного органа, любой организационной структуры. Именно посредством функций определяется целевая установка и содержание деятельности организационной структуры. По функциям различаются государственные органы и другие организации. В общей упорядоченности органов важно, чтобы их функции не повторялись, в противном случае происходит дублирование и нарушение компетенции.

Следует обратить внимание на некоторое различие в понимании термина «функция». В учебниках по прокурорскому надзору также указывается на это обстоятельство. Существующее многообразие в определении термина сводится к следующему.

Функция определяется как предназначение того или иного субъекта деятельности в общей системе. Например, в системе государственных органов нередко выделяют предназначение того или иного министерства. Министерство юстиции РФ, в частности, имеет предназначение формирования правовой политики. Таким образом, можно говорить, что функция в данном случае сводится к цели организационной структуры.

Функцию можно определить как одно из направлений деятельности организационной структуры. Например, прокуратура с этой точки зрения может рассматриваться как многофункциональная структура, осуществляющая функции надзора, уголовного преследования, обвинения в суде и т.д.

Нередко функцию определяют как определенный вид деятельности какой-либо организационной структуры. Этот вид деятельности имеет свою целевую направленность, определенный предмет деятельности, субъектно-объектный состав, определенные полномочия и правовые средства взаимодействия сторон этой деятельности.

Представляется, что такое неоднозначное понимание термина функция происходит из-за его сложной структуры, которая состоит из отдельных действий, системы действий, показывающих вектор движения и тем самым формирующим направление движения. Система действий, позволяющая определять вектор или направление движения, впоследствии формирует иное качество взаимодействия в виде предназначения или подфункции. В дальнейшем подфункции формируются в функцию, приводящую в цели деятельности организационной структуры.

Из этого следует, что все авторы, определяющие функции, правы. При этом следует иметь в виду, что каждый из них определяет функцию на одной из ее стадий развития.

Действия, которые лежат в основе выделения функций прокуратуры, совершаются прокурорами в определенной системе. Система определяется как множество элементов, взаимосвязанных между собой и представляющих целостное единство. Поэтому уместно говорить, что все функции как элементы в своей совокупности отражают систему функций прокуратуры.

Конкретными элементами такой системы являются следующие функции прокуратуры:

· надзорная функция;

· функция уголовного преследования;

· функция обвинения в суде. Иногда ее рассматривают как подфункция уголовного преследования;

· участие в рассмотрении дел судами;

· функция профилактики правонарушений.

В основу такой классификации, как видим, положен деятельностный подход.

Можно, однако, и по-другому классифицировать функции прокуратуры. Согласно иной классификации можно различать:

· правоохранительную функцию;

· правозащитную функцию;

· правовосстановительную функцию;

· обвинительную функцию (уголовного преследования);

· процессуальную функцию.

В основу такой классификации положены группы правовых норм, которые охраняются и реализуются в процессе прокурорской деятельности.

Независимо от принятой классификации все функции взаимосвязаны, их объединяют общие для всех цели и задачи деятельности, характер используемых полномочий и правовых средств прокуроров, объединенных в единую централизованную систему органов прокуратуры.

Характеризуя надзорную функцию прокуратуры, следует прежде обратить внимание на то, что в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» она реализуется посредством пяти отраслей прокурорского надзора. В некоторых учебниках, говориться не об отраслях прокурорского надзора о подфункциях. К ним относятся:

- Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

- Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

- Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

- Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

- Надзор за исполнением законов судебными приставами.

Выделение в законе таких отраслей, как надзор за исполнением законов судебными приставами, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, представляется недостаточно обоснованным, поскольку они составляют часть общенадзорной деятельности прокуратуры, имеют общие цели и задачи, при этом используются одни и те же полномочия и правовые средства защиты от нарушений законов. В определенном смысле такое выделение в самостоятельные отрасли надзора – это подчеркивание важности работы прокуроров на данных направлениях, важности сферы правоотношений, подлежащих вниманию прокуроров.

Другие отрасли прокурорского надзора кроме общего, имеют значительные отличия в конкретных объектах надзора, в объеме и характере используемых прокурорских полномочий, применяемых прокурорских средствах и актах реагирования на нарушения законов, процедурах выполнения и правовых последствиях прокурорских действий.

Осуществляя надзорную функцию, прокурор обязан вскрыть нарушения закона, отреагировать на них, используя правовые средства воздействия на нарушителей закона, и восстановить нарушенные права и законные интересы человека и гражданина, общества и государства.

Исполняя эти задачи в процессе надзорной деятельности, прокуратура добивается обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Функция уголовного преследования закреплена в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Она осуществляется в соответствии с полномочиями прокуратуры, установленными в уголовно-процессуальном законодательстве Российской Федерации. Среди основных полномочий по реализации данной функции следует назвать полномочия прокурора, установленные в ст. 37 УПК РФ, в соответствии с которыми прокурор вправе и обязан:

· проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

· выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;

· требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия;

· давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;

· давать дознавателю согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

· отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные и необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;

· участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайства о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалаб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ;

· разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;

· отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;

· изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;

· передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;

· утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по делу;

· утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу;

· возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков.

В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение и вправе по основаниям и порядке, установленном УПК РФ, отказаться от осуществления уголовного преследования с обязательным указанием мотивов своего решения.

Осуществляя уголовное преследование, прокурор в судебных стадиях уголовного процесса в апелляционном, кассационном и надзорном порядке вправе приносить представления, которыми обжалуются принятые судебные решения.

Наиболее полно функция уголовного преследования реализуется прокуратурой при возбуждении и расследовании уголовных дел следователями Следственного комитета при прокуратуре РФ. Следователи, хотя и объединены в автономную организацию, но, тем не менее, входят в единую систему органов прокуратуры Российской Федерации.

Функция обвинения в суде – нередко ее рассматривают как подфункцию уголовного преследования, предполагает участие прокурора в суде в роли государственного обвинителя.

Закон (ст. 246 УПК РФ) установил обязательное участие в судебном разбирательстве государственного обвинителя по делам частно-публичного и публичного обвинения. По делам частного обвинения прокурор обязан участвовать, если уголовное дело возбуждалось по инициативе следователя либо дознавателя с согласия прокурора.

Государственный обвинитель, осуществляя обвинительную функцию, представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, высказывает суде предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания.

Участие в рассмотрении дел судами в качестве функции прокуратуры предусматривает участие ее представителей в конституционном, административном, арбитражном, гражданском, уголовном судопроизводстве. Безусловно, в каждом из названных судебных процессах роль прокурора и его место в судопроизводстве отличаются. Но, одновременно, в любом из них прокурор призван обеспечить правильное и обоснованное рассмотрение судебного спора, способствовать вынесению судом законного и справедливого решения.

Указанные обстоятельства характерны и для участия прокурора в уголовном процессе. Несмотря на то, что прокурор осуществляет функцию уголовного преследования и обвинения в суде, на нем также лежит обязанность всестороннего и полного исследования всех обстоятельств дела и личности подсудимого, не только отягчающих ответственность обстоятельств, но и смягчающих его вину. Поэтому законом и предусмотрено право и обязанность прокурора отказаться от обвинения по основаниям, установленным в УПК РФ.

Характерно участие прокурора в гражданском судопроизводстве. Прокурор не имеет своего материального интереса, но инициирует процесс или вступает в него с целью защиты прав, свобод и законных интересов граждан, которые в силу своего физического состояния, возраста или по другим уважительным причинам самостоятельно не могут реализовать свое право на судебную защиту. В других случая прокурор вступает в процесс для защиты неопределенного круга лиц или законных интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Профилактическая функция прокуратуры в федеральном законе о прокуратуре специально не оговаривается, но вытекает из всего смысла и содержания всей деятельности прокуратуры. Она означает, что осуществляя прокурорский надзор либо иную, закрепленную в законе деятельность, прокурор обязан выявлять причины и условия, способствующие совершению правонарушений, принимать меры по их устранению. Реализуя свои полномочия, прокурор тем самым создает условия для общей и специальной профилактики правонарушений. Значительную профилактическую направленность содержит в себе работа прокурора по пропаганде юридических знаний, доклады и сообщения о состоянии законности и правопорядка в трудовых коллективах, перед населением района (города), рассмотрение заявлений и иных обращений граждан. Проводимые проверки исполнения действующих законов, привлечение граждан к различным видам ответственности, безусловно, способствуют недопущению нарушений законов впредь, то есть тоже входят в систему профилактики правонарушений.