Тема 9. 1. Рада Європейського Союзу і Європейська Комісія. Їх склад і повноваження

ТЕМА 9. ПОЛІТИЧНІ ІНСТИТУТИ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ — РАДА ЄС, ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ, ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ПАРЛАМЕНТ, ЄВРОПЕЙСЬКА РАДА

Найбільш серйозні перетворення механізму управління Європейського Союзу в Лісабонському договорі 2007 р. направлені на реформу правового статусу політичних інститутів ЄС, а саме тих керівних інстанцій, спільними зусиллями яких здійснюється розробка і втілення в життя політики Союзу по всіх її напрямах — Європейського парламенту, Ради ЄС, Європейської ради і Європейської комісії. Ці інститути часто називають політичними. У європейській доктрині «політичні» інститути звичайно протиставляють «неполітичним» — Суду Європейського Союзу, Рахунковій палаті і, певною мірою, Європейському центральному банку.

 

Тема 9. 1. Рада Європейського Союзу і Європейська Комісія. Їх склад і повноваження

 

1. Рада Європейського Союзу: функції, повноваження.

2. Склад, порядок і умови формування Ради ЄС.

3. Європейська Комісія: її значення.

4. Склад і повноваження Європейської Комісії.

 

Рада ЄС (Рада) є головною його директивною установою. Рада функціонує з моменту підстави Європейських співтовариств в 1950-і роки і об'єднує представників національних представництв на міністерському рівні. Звідси його неофіційна назва, що широко вживається в літературі і засобах масової інформації – «Рада міністрів», оскільки раніше він був відомий як Рада Міністрів. Так, Спеціальною радою міністрів називався прообраз сучасної Ради Європейського Союзу, установлений в 1951 р. в рамках ЕОУС. Термін «Рада міністрів» також використовувалася в проекті Європейської конституції 2004 р. У 1993 р. Рада ухвалила рішення про своє офіційне найменування — Рада Європейського Союзу. Скорочено він називається просто Рада.

Статус Ради ЄС визначений безпосередньо в засновницьких договорах. Він є інститутом, що діє на основі права ЄС і забезпечує узгодження національних інтересів держав-членів ЄС з виконанням завдань, що стоять перед інтеграційним об'єднанням. Рада зобов'язана утриматися від ухвалення рішень, якщо хоч би одна з держав-членів заявить про те, що його ухвалення істотно завдасть збитку національним інтересам.

Рада є інститутом Союзу, в який входять представники урядів держав-членів ЄС. Головою Ради є міністр держави, яка головує в ЄС. Кожна країна ЄС по черзі головує в Раді протягом шести місяців. У роботі кожного засідання Ради бере участь по одному міністру від кожної держави-члена. Вибір міністрів для участі в нараді залежить від обговорюваного предмету. Якщо це зовнішня політика, тоді в роботі наради братимуть участь міністри закордонних справ від кожної країни, якщо сільське господарство - міністри сільського господарства, і так далі. Існує дев'ять різних «конфігурацій» Ради, що охоплюють всі області політики, зокрема промисловість, транспорт, навколишнє середовище і т.п. Робота Ради ЄС в цілому планується і координується Радою із загальних питань і міжнародних відносин. Пост Голови Ради традиційно виступає одній з головних керівних посад Європейського Союзу в цілому, дооторая грає істотну роль як у внутрішній політиці ЄС, так і в його міжнародних відносинах. Саме Голова Ради в «старому» Союзі офіційно визнавався його вищим представником з питань загальної зовнішньої політики і політики безпеки.

З моменту підстави Європейських співтовариств в 1950-і роки «головування» в Раді є прерогативою не фізичних осіб, а держав-членів в цілому (дане правило обумовлене тим, що Рада засідає в різних складах — «формаціях»).

Держави — голови Ради через своїх міністрів або інших посадовців керують засіданнями Ради, а рівно його допоміжних підрозділів (Комітет постійних представників урядів держав-членів, спеціальні комітети і робочі групи з національних експертів).

У свою чергу, вищий посадовець держави — голови Ради виступає як Голова Європейської ради.

Право головування здійснюється протягом одного півріччя і переходить від однієї держави-члена до іншої у порядку ротації (відповідно до графіка черговості, встановленого самою Радою).

Вказаний механізм головування в міжурядових інститутах Союзу має як очевидні достоїнства, так і недоліки. Його плюсом є, зокрема, той факт, що періодичний наділ кожної держави-члена «вудилами правління» в Європейському Союзі підвищує його зацікавленість і компетентність в європейських справах, а також збільшує готовність його властей до компромісів під час здійснення належних голові функцій іншими державами-членами.

Проте шестимісячний термін головування, як показує практика, є вельми коротким і не завжди забезпечує належну послідовність і спадкоємність у функціонуванні інтеграційних механізмів (оскільки у змінюючих один одного держав-членів існують неоднакові, іноді протилежні політичні пріоритети). З іншого боку, подовження терміну головування, наприклад в два рази, теж є небажаним варіантом. В цьому випадку державам-членам доведеться чекати своєї черги чверть століття (в даний час, коли Союз включає 27 країн, а головування триває шість місяців, термін очікування вже носить дуже тривалий характер — тринадцять з половиною років).

Найбільш загальними питаннями і питаннями політичного характеру займається Рада, що скликається у складі міністрів закордонних справ або міністрів, що відають європейськими справами. У тих випадках, коли розв'язуються економічні питання, збирається Рада на рівні міністрів економіки, при рішенні фінансових питань — на рівні міністрів фінансів або тих і інших разом (екофін). Найчастіше збирається Рада у складі міністрів закордонних справ, а також екофін.

Таким чином, Рада наділена виключно широкими повноваженнями. Рада була наділена виключно широкими повноваженнями завжди. Він забезпечував і забезпечує координацію загальної економічної і соціальної політики держав-членів ЄС і наділений правом ухвалення обов'язкових рішень. Рада відає питаннями фінансової політики, має широкі повноваження у сфері загальної зовнішньої політики і політики безпеки, керує співпрацею у області боротьби із злочинністю і судочинства. Маастріхтській договір передбачив можливість скликання Ради на рівні глав держав і (або) урядів. Рішення Ради вдягаються у форму нормативно-правових актів, які обов'язкові для держав-членів і можуть бути оспорені в Суді ЄС.

Згідно з Амстердамською угодою Рада наділяється правом ухвалення нормативно-правових актів з питань, регульованих шенгенськімі угодами - таким, як візова політика, міграція і надання притулку.

Разом з Єврокомісією і Європарламентом Рада володіє законодавчими функціями. Всього ж засновницькі документи «оновленого» Європейського Союзу поклали на Раду чотири функції (п. 1 ст. 16 Договору про Європейський Союз): законодавча, бюджетна функція, функція визначення політики, координаційна функція.

Перші дві функції Рада здійснює спільно з Європейським парламентом, зберігаючи за собою деяку перевагу в законодавчому процесі (на відміну від Європарламенту, Рада володіє правом абсолютного вето на законопроекти з усіх питань). Дві останні функції тісно пов'язані один з одним завдяки складу Ради як міжурядової інстанції: саме в рамках цього інституту, що складається з національних міністрів різного профілю, проводиться координація дій урядів держав-членів і виробляється загальна політика Союзу у відповідних областях.

Круг повноважень Ради в рамках вказаних функцій широкий і різноманітний. Він зачіпає практично всі сфери компетенції ЄС: розробка загальної зовнішньої політики і політики безпеки і ухвалення рішень, необхідних для визначення і здійснення цієї політики, на підставі загальних орієнтирів і стратегічних напрямів, встановлених Європейською радою (п. 2 ст. 26 Договору про Європейський Союз); затвердження «головних орієнтирів економічної політики держав-членів і Союзу» і спеціальних орієнтирів для політики зайнятості держав-членів (ст. 121 і 148 Договору про функціонування ЄС); видання рекомендацій у сфері культури (ст. 167 Договору про функціонування ЄС); загальне керівництво діяльністю Європейського оборонного агентства (ст. 45 Договору про Європейський Союз) і т.д.

З деякими обмовками до повноважень Ради в рамках функції визначення політики і координаційної функції можуть бути віднесені і такі його традиційні прерогативи, як укладення міжнародних угод (ст. 218 Договору про функціонування ЄС); призначення членів ряду інститутів і органів ЄС (члени Рахункової палати, Комітету регіонів, судді Трибуналу у справах публічної служби і інших спеціалізованих трибуналів); застосування заходів, зокрема санкцій до держав-членів, що допускають серйозне і стійке порушення демократичних цінностей Союзу (п. 3 ст. 7 Договору про Європейський Союз) або що має надмірний бюджетний дефіцит (ст. 126 Договору про функціонування ЄС); ухвалення документів нормативного або індивідуального характеру, які не відносяться до законодавчих актів ЄС (наприклад, регламенти, директиви і рішення з окремих питань політики конкуренції ЄС) і ін.

Склад Ради Європейського Союзу, як і раніше, грунтується на рівноправному представництві урядів всіх держав-членів ЄС (один представник від кожного національного уряду «на міністерському рівні»). Рішення з найважливіших питань ухвалюються на основі принципу одноголосності (головні напрями розвитку ЄС, загальна зовнішня політика і політика безпеки, співпраця поліцій і судів в кримінально-правовій сфері, політика надання притулки і імміграційна політика, політика економічної і соціальної гармонізації, податкова політика і т. д.). Голосування одноголосністю означає, що необхідна згода (допускається стриманість - ухилення від голосування) всіх держав-членів. Іншими словами, кожна держава-член розташовує правому вето, щоб заблокувати ухвалення рішення з вищеперелічених найважливіших питань.

Процедура ухвалення рішень кваліфікованою більшістю голосів відрізняється найбільшою складністю. Вона стала правилом при ухваленні важливих рішень політичного характеру, заходів, що стосуються, наприклад, щодо завершення будівництва єдиного внутрішнього ринку. При застосуванні цієї процедури кожна держава володіє в Раді числом голосів, пропорційним чисельності населення, а також що відображає економічні показники і ряд інших чинників. Це так звані зважені голоси, і таке голосування називається зваженим.

Одночасно в засновницьких документах «оновленого» ЄС одержало офіційний статус поняття «формації» Ради (п. 6 ст. 16 Договору про Європейський Союз). Під «формаціями» розуміються різні способи комплектування Ради залежно від профілю засідаючих в ньому міністрів. Найбільш крупними реформами Лісабонського договору 2007 р. в правовому статусі обох даних міжурядових інститутів ЄС стали, по-перше, новий механізм ухвалення рішень в Раді, по-друге, реформа «головування» цими інститутами.

Що стосується механізму ухвалення рішень, то Лісабонський договір 2007 р. скоротив кількість питань, стосовно яких Рада зобов'язана ухвалювати одноголосно. Подібна реформа настійно потрібний для ефективнішого функціонування Європейського Союзу, оскільки в умовах, коли ЄС налічує вже 27 країн, надання кожної з них права вето (в особі національного міністра, прем'єр-міністра або глави держави) серйозно утрудняє процес ухвалення рішень на європейському рівні і фактично може паралізувати його.

Важливу роль в підготовці і реалізації рішень Ради грає Комітет постійних представників (для його позначення часто використовують абревіатуру Корепер). Кожна держава-член Союзу має постійне представництво, акредитоване в Брюсселі. Постійні представники в ранзі послів утворюють Комітет постійних представників. В рамках цього Комітету розглядаються і затверджуються проекти майже всіх рішень, що пізніше приймаються Радою. Існує Генеральний секретаріат Ради, що займається технічною підготовкою сесій останнього, що забезпечує внутрішню діяльність його робочих комітетів і органів. Чисельність Генсекретаріата - близько 2500 співробітників. У зв'язку з останнім розширенням ЄС склад Генерального секретаріату Ради збільшився. Резиденція Ради знаходиться в Брюсселі.

Слід зазначити, що після розширення Союзу майже до 30 держав-членів можуть створюватися ситуації, коли досягти згоди по тих або іншим питанням стає складно. Такі випадки можуть паралізувати діяльність Ради, а разом з нею і подальший розвиток ЄС. Свого часу, щоб уникнути цього і поліпшити керованість Союзу, Ніццкий договір значно збільшив кількість сфер діяльності, рішення по яких повинне ухвалюватися кваліфікованою більшістю голосів. До цієї сфери увійшло приблизно 30 напрямів діяльності, рішення по яких до останнього часу ухвалювалися одноголосно. Зокрема, це стосується цивільно-правової співпраці, укладення угод по торгівлі послугами і інтелектуальною власністю і ін.

Що стосується зважених голосів, Ніццкий договір передбачає, що їх розподіл змінюється (табл.).

 

Таблиця 1