В 1773 г. был введен принцип веротерпимости.

В 1765 г. в стране приступили к межеванию земель: на местности происходило определение границ земельных владений и их юридиче­ское закрепление. Оно было призвано упорядочить землевладение и остановить земельные споры. Но самым крупным мероприятием Екатерины II был созыв Комиссии для сочинения проекта нового Уложения.

Уложенная комиссия. Преследуя цель установить «тишину и спо­койствие» в стране, укрепить свое положение на престоле, Екатерина II созвала в 1767 г. в Москве специальную Комиссию для составления нового свода законов Российской империи взамен устаревшего Собор­ного уложения 1649 г. В работе Уложенной комиссии участвовали 572 депутата, представлявших дворянство, государственные учреждения, крестьян и казачество. Крепостные крестьяне, составлявшие примерно половину населения страны, в работе Комиссии не участвовали. Веду­щую роль в ней играли дворянские депутаты (примерно 45%).

Депутаты по предложению Екатерины II представили в комиссию примерно 1600 наказов с мест, «дабы лучше узнать было нужды и чувствительные недостатки народа». В качестве руководящего до­кумента Комиссии 1767 г. императрица подготовила «Наказ» — теоретическое обоснование политики просвещенного абсолютизма. «На­каз» Екатерины II состоял из 22 глав и был разбит на 655 статей. Почти ³/₄ текста «Наказа» состав­ляли цитаты из сочинений просве­тителей. Эти цитаты были тща­тельно подобраны, и «Наказ», таким образом, представлял собой цельное произведение, в котором доказывалась необходимость силь­ной самодержавной власти в Рос­сии и сословного устройства рус­ского общества.

«Наказ» исходил из положения о том, что верховная власть «сотворена для народа» и действует «к получению самого большего от всех добра». Верховная власть, по мнению Екатерины II, может быть только самодер­жавной. Она объясняла это принадлежнос­тью русского народа к числу европейских, обширностью территории и рассуждением, что «лучше повиноваться законам под одним господином, нежели угождать многим».

Целью самодержавия Екатерина II объя­вила благо всех подданных. Девизом Уло­женной комиссии были слова: «Блаженство каждого и всех». Свобода граждан, или, как ее называла Екатерина II, вольность, «есть право делать то, что за­коны дозволяют». Та­ким образом, равенст­во людей понималось как право каждого со­словия обладать даро­ванными ему правами: для дворян свои установ­ления, для крепостных — свои. Нужно было издать такие законы, чтобы они, «с одной сторо­ны, злоупотребления рабства отвращали, с дру­гой стороны, предостерегали бы опасности, мо­гущие оттуда произойти». Екатерина II считала, что законы, как уже говорилось выше, создают­ся для воспитания граждан. Только суд может признать человека виновным, утверждалось в «Наказе». Пусть и в сословной интерпретации, но в законодательство России вводилось понятие презумпции невиновности.

Уложенная комиссия начала заседание в Гра­новитой палате Московского Кремля летом 1767 г. На пятом заседании императрице был при­своен титул «Великой, премудрой матери Отечест­ва», что означало окончательное признание Ека­терины II русским дворянством.

Неожиданно для Екатерины и ее приближен­ных в центре обсуждения оказался крестьянский вопрос. Некоторые депутаты — дворяне Г. Коро- бьин и Я. Козельский, крестьяне И. Чупров и И. Жеребцов, казак А. Алейников, однодворец А Маслов — выступали с критикой отдельных сторон крепостничества. Например, А. Маслов предлагал передать крепостных крестьян в осо­бую коллегию, которая выплачивала бы из кресть­янских податей жалованье помещику. Это факти­чески означало бы освобождение крестьян от власти помещиков. Ряд депутатов высказался за четкую регламентацию крестьянских повин­ностей. Большинство же депутатов, напротив, выступало с защитой крепостничества и требованием расширения их сословных прав, привилегий, групповых интересов.

Работа Комиссии продолжалась более года. Под предлогом начала войны с Турцией, «нарушения мира и тишины» она была распущена в 1768 г. на неопределенное время, так и не составив нового уложе­ния. Созданные наряду с Большим общим собранием частные ко­миссии, занимавшиеся конкретными законами, просуществовали до смерти Екатерины II.

Из выступлений и наказов депутатов Екатерина II смогла соста­вить довольно ясное представление о позициях различных групп населения страны. «Наказ» Ека­терины II и материалы Уложен­ной комиссии во многом предо­пределили законодательную практику императрицы. Идеи «Наказа» можно проследить и в «Учреждении о губерни­ях», и в «Жалованных грамо­тах» дворянству и городам, принятых после подавления Крестьянской войны под руко­водством Е. И. Пугачева.

Вряд ли правы те историки, которые видят в созыве Уло­женной комиссии демагогиче­ский фарс, разыгранный Ека­териной II. Нельзя назвать Уложенную комиссию и нача­лом русского парламентариз­ма. В конкретных условиях России второй половины XVIII в. Екатерина II сделала попытку модернизации стра­ны, создания законной само­державной монархии, опира­ясь на тогдашний уровень знаний о природе и обществе.

Н. И. Новиков против «Всякой всячины». Желая и далее формиро­вать общественное мнение, императрица обратилась к журналисти­ке. В 1769 г. она стала издавать сатирический журнал «Всякая всячи­на». Главной идеей журнала была критика человеческих слабостей, пороков и суеверий («сатира в улыбательном духе»). Екатерина II пыталась свести дело к ироническому подсмеиванию над модницами и щеголями, скрягами и хапугами, суеверием и прожектерством.

Против такого подхода к задачам журналис­тики выступил выдающийся русский просвети­тель, писатель и публицист Николай Иванович Новиков. А. С. Пушкин справедливо писал о том, что Н. И. Новиков был одним из тех, «кто распространял первые лучи просвещения в своем Отечестве». Только за десятилетие, когда Н. И. Новиков стоял во главе типографии Московского университета, им было издано около 800 книг. На русском язы­ке вышли сочинения В. Шекспира и М. Серван­теса, Ж. Б. Мольера и П. О. Бомарше, Д. Дефо и К. Гольдони. Он сделал доступными широкому кругу читателей произведения французских философов-просветителей — М. Ф. Вольтера, Д. Дидро. По его инициативе были опубликова­ны сочинения Д. И. Фонвизина, А. П. Сумаро­кова, Н. М. Карамзина. Н. И. Новиков первым в России начал издавать детский, женский, сельскохозяйственный, экономический журналы. Кроме двух книжных лавок при его дея­тельном участии в Москве открылись еще двадцать.

В 60—70-е годы XVIII в. Н. И. Новиков про­возгласил в качестве основного направления своей деятельности критику определенных яв­лений и лиц. В новиковских журналах «Трутень» и «Живописец» читатель находил картину неограниченного произвола помещиков-крепостников, бесправия и тяжелого по­ложения крестьян. Знаменитый эпиграф «Трут­ня»: «Они работают, а вы их труд ядите» — очень ярко отразил взгляды просветителя.

В развернувшейся полемике между журна­лами Н. И. Новикова и «Всякой всячины» моральная победа осталась на стороне просветителя. Это предопределило отказ Екатерины II от журнальной деятельности. Однако эта победа, а также связи Н. И. Новикова с масонами и Павлом стали причинами заключения Н. И. Новикова в Шлиссельбургскую крепость, где он как неизвест­ный арестант находился более четырех лет в 1792—1796 гг.

Деятельность выдающегося русского просветителя Н. И. Новико­ва была показателем того, что в России второй половины XVIII в. су­ществовало общественное мнение, формировалась русская интелли­генция, формировалась антикрепостническая идеология, что подготовило появление первого русского революционера А. Н. Ради­щева и выступление декабристов.