Поняття та фактори правотворчості

У багатоманітній і динамічній правовій сфері суспільства правотворчість посідає провідне місце. Це пояснюється тим, що саме правотворчість дає життя праву, породжує, формує й оформлює його. Тому є зрозумілим величезний суспільний інтерес до правотворчості. Отже, правотворчість — форма владної діяльності уповноважених суб 'єктів (перш за все держави), спрямованої на утворення нормативно-правових актів, за допомогою яких у чинну юридичну систему запроваджуються, змінюються чи скасовуються правові норми.

За результатами правотворчої роботи — якістю законів та інших нормативних актів — роблять висновок про державу в цілому, ступінь її демократичності, цивілізованості, культурності. Людське суспільство завжди потерпало через брак точних і довершених рішень, такої діяльності органів держави, в результаті якої створюються норми права, правила поведінки громадян і організацій.

Підвищення якості правових рішень, зниження до мінімального рахунку неефективних нормативних актів — постійне завдання законодавця. Власне, цим пояснюється теоретичне і практичне значення вивчення проблем, які пов'язані з процесом створення норм права. Закони необхідні для людей, суспільства, і не можна допускати прийняття поспішних, непродуманих нормативно-правових рішень, адже будь-яка помилка законодавця тягне невиправдані матеріальні затрати, порушення інтересів громадян. Можна привести чимало фактів із вітчизняної практики, коли наша економіка, соціальна і духовна сфери потерпали через непродумані, науково необґрунтовані нормативно-правові рішення. Наприклад, "Закон про економічну самостійність України" був радше символічною даниною часу боротьби за незалежність, ніж документом конкретної дії. Світова практика також має приклади помилок законодавчих органів. Достатньо навести факт законодавчої заборони в США виробництва і вживання алкоголю в період великої депресії, що викликало зростання контрабанди, мафії і злочинності в цілому.

Може скластися враження, що знання основ правотворчості корисні лише для тих, хто її здійснює, — депутатам парламенту, членам уряду та ін. Проте це не так, оскільки створення правових норм — один із напрямків діяльності, притаманний не тільки державним органам та органам місцевого самоврядування. А тому юристи, випускники юридичних вузів повинні до тонкощів знати теорію и практику правотворчої роботи.

Правотворчість — це особлива функція держави, інших уповноважених суб'єктів, правова форма, правова "оболонка" їх діяльності. Наприклад, парламент затверджує державний бюджет. Розглядаючи його по суті, аналізуючи всі статті доходів і витрат країни, він практично завершує процес прийняття закону про державний бюджет.

Таким чином, "акт правотворчості" має два значення. Це діяльність компетентних суб'єктів щодо видання норм права, а також результат такої діяльності, який виражений у вигляді юридичного документа, закону тощо.

Одна з важливих характеристик правотворчості полягає втому, що недіяльність, пов'язана з прийняттям, виданням норм права, які є обов'язковими для тих, кому вони адресовані.

Зміст і значення правотворчості полягає в тому, щоб вибрати такий варіант регулювання, юридичної регламентації, який би повною мірою відповідав поставленій меті. При цьому слід враховувати закономірності розвитку суспільства, сприятливі об'єктивні і суб'єктивні умови для прийняття нормативного акта, а також вибір оптимальної правової форми владного рішення (закон, указ, постанова, статут, регламент тощо).

Правотворчість характеризується такими ознаками:

1) є, переважно, діяльністю держави;

2) має організаційну спрямованість;

3) відображається в утворенні нормативно-правових актів, що містять норми права чи скасовують, змінюють їх;

4) суворо регламентується правовими нормами.

Держава веде свою законотворчу політику на основі вивчення потреб суспільства і пізнання тенденцій суспільного розвитку. Основними імпульсами щодо створення закону чи іншого нормативного правового акта є суспільно значуща проблема, гостра соціальна ситуація, невирішення питань, тобто те, що має велике значення для більшості людей, для держави в цілому. Мистецтво правотворчості втому і полягає, щоб, по-перше, вчасно, а по-друге, точно, адекватними правовими засобами відреагувати на суспільний "виклик", "зняти" гостроту ситуації. Історія права знає приклади як вдалих нормативно-правових рішень (Французький цивільний кодекс 1804 p., який діяв практично два століття), так і рішень помилкових, поспішних (в 1927 р. Туреччина запозичила Швейцарський цивільний кодекс, яким, зокрема, усувалась багатошлюбність. Мусульманське населення Туреччини не було готовим до цього, що і викликало невдоволення багатьох верств турецького суспільства).

Головна роль у визначенні часу прийняття, змісту і форми правового рішення повинна належати правовій науці. Власне, наука володіє таким пізнавальним інструментом, який дозволяє безпомилково виявити предмети суспільного розвитку і юридичні засоби їх вирішення.

Зрозуміло і те, що рівень розвитку тієї чи іншої держави впливає на зміст прийнятих законів. Якщо для США актуальною є боротьба за безпеку на автострадах, а також за чистоту навколишнього середовища, то для України головним є захист прав людини і громадянина, боротьба з організованою злочинністю, корупцією, тіньовою економікою та ін.

Серед основних факторів, що формують основу оптимального та ефективного здійснення правотворчої діяльності, активно-творчого, випереджаючого впливу правових актів на динаміку суспільного розвитку, необхідно виділити:

1) економічні фактори — матеріальні умови життя суспільства, зумовлені рівноправним існуванням різних форм власності, свободою підприємництва;

2) політичні фактори — великий вплив на правотворчу діяльність здійснює політична обстановка у країні, наприклад, взаємодія різних прошарків суспільства і груп населення, парламентських фракцій, рівень активності різних політичних партій, рухів та громадських об'єднань;

3) соціальні фактори — принципове значення при розробці нормативних актів має також ступінь піклування суспільства і держави про особу, її інтереси і потреби, про охорону та гарантування її прав і свобод;

4) національні фактори — у багатонаціональній державі процес формування норм права визначається переважно існуючими взаємовідносинами, формами співробітництва між націями і народностями, що живуть у країні, турботою щодо їх рівноправності та вільного розвитку;

5) зовнішньополітичні фактори — міжнародне становище держави, рівень та характер взаємовідносин з іншими державами і міжнародними організаціями також здійснює суттєвий вплив на правотворчість;

6) ідеологічні фактори — ідеологічна база права, правосвідомість громадян і суспільства в цілому, ступінь її впровадження у суспільну свідомість, правові ідеї, спрямовані на подальший розвиток законодавства.

З іншого боку, всі фактори правотворчості можна поділити па три групи: фактори, що визначають предмет правового регулювання; фактори, що виражають позиції учасників правотворчої діяльності; фактори власне юридичного характеру.

Класифікація факторів за характером впливу дає змогу виділити насамперед ті, котрі перебувають поза правовою системою. Нагадаємо ще раз про економічні, політичні, соціальні та інші фактори як своєрідні об'єктивні умови розвитку і зміни законодавства. Вивчення існуючих процесів та їх тенденцій дає можливість своєчасно відчути необхідність правових змін. Більшість із цих факторів набувають значення правостворюючих, оскільки в них зароджується і виявляється об'єкт майбутнього регулювання. Важливо правильно оцінити цей об'єкт і вміло обрати предмет і метод правового регулювання. За своїм впливом на правові акти можна виділити «нормальні» фактори, що сприяють спокійній та ритмічній правотворчості, «відхиляючі», «нормативно-надзвичайні», «форс-мажорні». З кожним із них пов'язаний той чи інший ступінь ризику в прийнятті й реалізації актів прямого народовладдя.

Вельми важливо визначити радіус дії різних факторів. На жаль, поки що це не вдається зробити. Досить часто виявлені суспільні потреби отримують неадекватне правове вираження. Інколи досить поспішно відкидаються попередні акти, або навпаки, зміни обмежуються лише частковим виправленням правового статусу окремих суб'єктів.

Звернемо увагу на часові характеристики факторів. Одні з них діють постійно, наприклад, стосовно устрою та орієнтації влад, ставлення населення до закону тощо. Інші фактори діють недовго.

Окрім об'єктивних факторів, що впливають на правову систему зовні, потрібно враховувати фактори її власного внутрішнього розвитку. В них знаходять своє вираження властиві правовій системі принципи побудови і функціонування, внутрішні системні зв'язки та залежності. Ігнорування або слабке їх використання під приводом явного пріоритету об'єктивних факторів робить законодавство внутрішньо суперечливим і структурно невпорядкованим.

До внутрішніх факторів можна віднести й ті з них, які мають певну процесуальну дію. Одні з них проявляють себе на стадії зародження, підготовки й прийняття рішень. До них належать вимоги громадської думки, вплив різних політичних сил, наслідування правовим стандартам зарубіжних держав та ін. Багато залежить від розуміння правових актів населенням, їх підтримки або відхилення, опору опозиції, ретельності посадових осіб і органів, громадян, засвоєння мети правових актів та їх правильного застосування.

§ 2. ПРИНЦИПИ ПРАВОТВОРЧОСТІ

Правотворчість повинна будуватися на раціональних, прагматичних, позбавлених будь-якої ідеології ефективних принципах. Питання щодо принципів не несе абстрактно-теоретичного характеру, його розробка в теорії права позитивним чином впливає на практику створення юридичних нормативних документів. Додержання принципів правотворчості допомагає уникати помилок, знижує вірогідність створення неефективних правових норм, сприяє підвищенню правової культури населення і юридичних осіб. Отже, принципи правотворчості — це керівні, основоположні ідеї, що обумовлюють єдність та загальну спрямованість правотворчої діяльності.

Розглянемо найбільш важливі з них.

Принцип законності полягає втому, що розробка і прийняття нормативно-правових актів повинна проходити з дотриманням правової процедури і не виходити за межі компетенції суб'єктів, які їх приймають. До цього принципу долучається вимога відповідності нормативних актів конституції країни і чинному законодавству.

Принцип науковості говорить про те, що підготовка й прийняття проекту нормативно-правового акта здійснюється за участю представників різних наук. Без сумніву, що діяльність вчених-юристів має важливе значення для успіху законотворчої роботи. Вчені відіграють важливу роль на всіх етапах підготовки нормативних актів — від розробки концепції нормативного акта, з'ясування потреби в правовому регулюванні тих чи інших суспільних зв'язків (наприклад, через соціологічне дослідження, спостереження та аналіз) до визначення способу і типу правового регулювання і вибору моменту прийняття нормативного акта (помилки в цьому питанні небезпечні).

Принцип демократизму. В демократичному суспільстві правотворчість повинна мати справді демократичну основу, яка забезпечується участю громадян у розробці правових актів. Кожний громадянин, висловлюючи свою думку, має право взяти участь у цьому процесі одноособово або у складі певного колективу. Громадяни можуть входити до спеціально створених із цією метою різних робочих груп, брати участь у проведенні перевірок, зборі матеріалів для підготовки проектів нормативних актів. Для складання текстів проектів можуть бути залучені спеціалісти з тієї чи іншої галузі.

Реальна участь громадян у розробці правових актів свідчить про демократизм цього процесу і дає можливість узагальнювати і враховувати волю та інтереси громадян, їх думку, пропозиції щодо зміни та покращання проектів; дає змогу встановлювати, попереджати й усувати різні помилки, слабкі, невдалі формулювання проектів і приймати всебічно обґрунтовані та ефективні правові акти; своєчасно змінювати чи скасовувати застарілі акти, що гальмують суспільний розвиток; допомагає виявляти нагальні суспільні потреби, що потребують якнайшвидшого правового регулювання та виробляти нові, більш досконалі рішення.

Вбачається за доцільне також визначати і законодавчо закріпити перелік питань, із яких нормативно-правові акти можуть бути прийняті лише після їх обговорення громадянами.

Важливе значення для демократизації та розширення способів участі громадян у процесі правотворчості має: вдосконалення методики вивчення громадської думки; більш уважне ставлення до пропозицій і зауважень громадян, своєчасний їх розгляд, узагальнення та облік при розробці правових актів; подальше зростання освіченості, загальної та правової культури населення, що сприятиме компетентній участі його у правотворчості; розширення юридичних гарантій і правових можливостей безпосередньої участі громадян у розробці правових актів та ін.

Демократизм вироблення та прийняття правових актів неможливий без гласності— відкритого характеру такої діяльності, широкої та систематичної інформації про неї. Гласність процесу правотворчості характерна для всіх її основних стадій — заходів із підготовки проектів, попереднього обговорення проектів та прийняття правових актів, широкого інформування громадян про прийняті акти та їх реалізацію.

Принцип системності й узгодженості означає послідовність у правотворчості, взаємозв'язок і взаємодію законодавчих актів, обов'язкову узгодженість кожного нормативного акта з нормами конституції, іншими законами, актами відповідної галузі та інших галузей права, з нормативно-процесуальними та ратифікованими міжнародно-правовими актами. В Конституції України цей принцип відбивається уст. 8, яка проголошує верховенство Основного Закону в системі нормативно-правових актів, а також встановлює їх підпорядкованість один одному.

Принцип наступності означає, що нормативно-правові акти не можуть створюватись на пустому місці, їхньому прийняттю повинно передувати ретельне виявлення та аналіз того позитивного, що притаманне законодавству, з метою використання цього досвіду при прийнятті нового акта прямого народовладдя.

Принцип професіоналізму. Останнім часом стає більш зрозумілим, що недостатнє врахування цієї потреби в правотворчому процесі має негативні наслідки, позначається на якості підготовлених і прийнятих нормативно-правових актів. У першу чергу це стосується вищих державних органів, зокрема депутатів Верховної Ради. Враховуючи, що вони працюють на професійній основі, важливо навчити їх усім тонкощам законодавчого процесу. Велика роль науки в реалізації цього принципу, оскільки саме вона допомагає знайти найбільш допустимі правові форми, представляє альтернативні проекти нормативних актів, які враховують різні інтереси в суспільстві, дає можливість провести науковий експеримент.

Принцип чіткої диференціації правотворчих повноважень. Реалізація цього принципу має велике значення в умовах державноорганізованого суспільства на ідеях розподілу влад. Будь-яке "перетягання ковдри" загрожує нестабільністю, зростанням правового нігілізму в суспільстві, можливими соціальними і економічними стресами.

Принцип планування. В сучасних умовах побудови правової держави України для досягнення визначеної мети планування правотворчого процесу має важливе значення в силу необхідності концентрації зусиль на пріоритетних законодавчих роботах. Планування допомагає уникнути непродуманого правотворення, ліквідувати дублювання і зосередити свої зусилля на створення умов для підготовки документів високої якості, провести підготовчі заходи, що містять консультування з провідними вченими і науковими закладами, врахувати їх плани науково-дослідницької роботи та ін.

Своєчасність правотворчості — це, як відомо, одна з необхідних умов забезпечення високої якості правових актів. У юридичній регламентації діяльності правотворчих суб'єктів поняття своєчасності означає необхідність оперативно приймати відповідні акти, аби вони відповідали обставинам, у яких будуть реалізовуватись, перетворюватись у практику.

Принцип використання правового досвіду передбачає, що всі щойно розроблені акти повинні спиратися на уже відомий позитивний правовий досвід держав і цивілізації в цілому.

Останнім часом широко використовується світовий правотворчий досвід, все найкраще з накопиченого і досягнутого світовою юридичною думкою й юридичною практикою.

Зв'язок із практикою як принцип правотворчості виражає завдання постійно відстежувати суспільні процеси, орієнтуватися на практику застосування вже чинних правових актів, вчасно усувати існуючі прогалини, залучати все краще, що пропонується правозастосовними органами.

Принцип гуманізму, тобто формування нормативно-правових актів на основі загальнолюдських цінностей, природних прав людини, створення умов і механізмів їх втілення у життя.

Технічна досконалість правових актів передбачає широке використання вироблених юридичною наукою й апробованих правотворчою практикою способів та прийомів підготовки й оформлення нормативних текстів, правил законодавчої техніки, що мають бути обов'язковими для суб'єктів безпосередньої демократії. Велика увага має приділятися формі викладення акта, розміщенню його структурних частин, стилю та мові. Необхідно прагнути до того, щоб акти були прості й зрозумілі, логічні й виразні та зберігали б при цьому всю глибину нормативних приписів.

§ 3. МЕТОДИ ТА СТАДІЇ ПРАВОТВОРЧОСТІ

Звернемося тепер до основних методів правотворчості. Правові норми створюються кількома шляхами із застосуванням різних прийомів встановлення, оновлення та скасування раніше прийнятих норм.

Отже, методи правотворчості й розрізняються насамперед залежно від того, як створюються правові норми: безпосереднім виданням загального правила або іншим шляхом — із застосуванням проміжних ланок між вираженням волі суб'єкта правотворчості й встановленням норми права. За цим критерієм і розрізняються основні методи правотворчості, що відомі історії як нормотворчістьта санкціонування звичаю. До першого належить встановлення правових норм шляхом прийняття

нормативного акта. До другого слід віднести санкціонування суб'єктами правотворчості інших соціальних норм (зокрема звичаю). У такому випадку вказані суб'єкти не виробляють змісту правових норм, а, умовно кажучи, погоджуються з іншими соціальними нормами, що утворилися і мають місце в суспільстві.

У процесі підготовки та прийняття актів правотворчості розрізняють окремі засоби встановлення, зміни та скасування правових норм — правотворчі прийоми. Ці засоби склалися в результаті розвитку самого права як цілісної системи норм, коли нові положення змінюють застарілі, зачіпають сумісні сфери регулювання, потребуючи їх зміни та ін.

Тут ми не торкаємося лише законодавчо-технічних прийомів зміни редакції правових актів, визнання актів такими, що втратили силу, їх поширення, оскільки різні технічні засоби можуть застосовуватися для досягнення однакових правових результатів. Мова ведеться насамперед про теоретичне розуміння основних прийомів, якими можна створювати норми, тобто вносити різні зміни до змісту чинного права.

На наш погляд, усі зміни змісту правового регулювання можуть бути зведені до таких трьох основних видів:

1. Встановлення нових правових норм із питань, що ще не вирішені ще в законодавстві.

2.Скасування правових норм, що припиняють правове регулювання.

3.Заміна раніше прийнятих норм новими, що вводять нове регулювання замість старого. Сюди належить найбільша кількість правових актів: починаючи від прийняття нових конституцій та кодексів і закінчуючи заміною окремих норм кодексів та актів поточного законодавства новими нормами.

Саме тому в юридичній літературі побутує думка щодо трьох «функцій» правотворчості:

а) функція оновлення нормативного матеріалу, під якою маються на увазі нормативні приписи поточної правотворчості;

б) функція усунення прогалин, яка здійснюється у зв'язку з допущеними помилками, неповнотою регулювання та ін.;

в) функція упорядкування правового матеріалу.

Будь-який вид організаційної діяльності відбувається в певних процесуальних рамках, має свою особливу процедуру, розпадається на певні етапи. Чим більше розроблена і досконала така процедура, тим ефективніше можна впливати на розвиток суспільних відносин.

Є своя особлива процедура і у сфері правотворчості. Без встановлення певного порядку правотворчості і чіткого втілення його у життя неможливо своєчасно, з наукових позицій впливати на законодавство, підвищувати його ефективність, здійснювати засади законності у правотворчій діяльності.

Отже, звернемося до правотворчого процесу — юридично встановленої процедури діяльності суб'єктів правотворчості, порядку формування і закріплення їх волі у загальнообов'язкових юридичних приписах, упорядкованої системи стадій діяльності зі встановлення, зміни чи скасування правових норм.

Становлення правової системи відбувається не одночасно, а шляхом створення окремих нормативних актів. І цілком справедлива думка, що нормативний акт — це завершальна ланка і безпосередній юридичний результат правотворчості. Тому правотворчий процес зовні виступає у вигляді послідовних стадій підготовки, обговорення, прийняття та оприлюднення окремих нормативних актів. Кожний новий акт є самостійним елементом правової системи.

Правотворчий процес — це певний офіційний порядок здійснення юридично значущих дій. І він починається лише з того моменту, коли справа створення нормативного акта стає на правову основу, коли виникають правовідносини з приводу його підготовки та прийняття. Це обов'язок (можливість) підготувати, обговорити та погодити проект, внести його на розгляд правотворчого суб'єкта і його право розглянути проект та винести щодо нього відповідне рішення та обов'язок оприлюднити (опублікувати) прийнятий акт та ін. Правовідносини, що виникають при цьому носять як державно-правовий, так і адміністративно-правовий характер (наприклад, доручення підлеглому органу підготувати проект).

Із вищевикладеного випливає, що пропозиції (зауваження) окремих громадян щодо вдосконалення правової основи державного і громадського життя, різні думки, міркування, що висловлюються громадськістю у засобах масової інформації та інше, ще не свідчать про початок правотворчого процесу, оскільки на їх підставі не виникають процесуальні правові відносини з підготовки відповідного проекту. Подібні пропозиції, документи і матеріали складають соціально-політичні передумови та підстави для початку правотворчої діяльності.

Не можна вважати початком правотворчого процесу і виконання офіційного доручення вивчення питання про необхідність прийнятні нових правових норм у певній сфері суспільних відносин або про зміну чинних, якщо воно обмежується підготовкою не проекту, а доповідної записки, довідки чи іншого документа про необхідність прийняття відповідного акта. Такі дії не носять правотворчого характеру і не вважаються етапом створення проекту. В процесі їх здійснення виробляються лише матеріали, на підставі яких потім приймається рішення про початок роботи над ним.

Правотворчий процес розпочинається з прийняттям офіційного рішення про підготовку проекту нормативного акта. В якій би формі таке рішення не було б виражене, воно є певним юридично значимим актом, що утворює права та обов'язки. Саме цей акт владно встановлює конкретний юридичний стан, визначає межу між порушенням питання про підготовку проекту і початком його створення. Із прийняттям рішення про підготовку проекту (юридичний факт) виникає деяке правовідношення з приводу його розробки, і з цього моменту всі дії щодо створення нормативного акта якісно відрізняються від попередніх дій, що становили не процес правотворчості, а умови та підстави, які передували йому.

Однак вищезазначене зовсім не означає, що кожна конкретна дія після прийняття рішення про підготовку проекту нормативного акта процесуально визначена. Адже усі дії, які прямо не спираються на правову норму, а лише вважають за свою основу досвід, традиції, мають юридичне значення в тому розумінні, що вони здійснюються у межах правовідносин із підготовки та офіційного прийняття нормативного акта, що вся сукупність таких дій та їх кінцевий результат — це виконання юридичного обов'язку підготувати проект.

Правотворча діяльність кожного з суб'єктів правотворчості має свої особливості. Проте це не виключає можливості теоретично виділити загальні для всіх суб'єктів стадії правотворчого процесу.

На нашу думку, під стадією правотворчого процесу слід розуміти самостійний етап процедур, організаційно відокремлений комплекс тісно пов'язаних між собою дій, які спрямовані на створення певного нормативного акта. Завершення відповідної стадії правотворчого процесу свідчить про те, що робота над створенням нормативного акта переходить на новий самостійний етап. На кожній новій стадії виникає нова якість майбутнього акта. Стадія правотворчого процесу завжди виступає етапом діяльності з підготовки і надання офіційного значення нормативному акта. У правотворчому процесі, як уявляється, можна виділити дві основні стадії.

1. Попереднє формування проекту нормативного акта. Тут розробляється своєрідна його модель, формулюються пропозиції щодо того, як її доцільно побудувати. Ця стадія складається з дій, які безпосередньо не породжують правових норм. Вони утворюють основу для наступних стадій, що мають вирішальне правотворче значення, виступають підготовчими передумовами для прийняття акта.

2. Офіційне надання юридичної сили правовим нормам. На цій стадії проект нормативного акта перетворюється у правовий акт, що має загальнообов'язковий характер. Таку якість йому може надати тільки діяльність суб'єкта, уповноваженого на створення правових норм. До вказаної стадії входить і доведення прийнятого нормативного акта до відома виконавців, офіційне його оприлюднення (опублікування). Ця діяльність також є стадією, необхідною для створення нормативного акта, і має офіційне значення для встановлення правових норм. Офіційне оприлюднення (опублікування) забезпечує презумпцію знання юридичної норми, уведення прийнятого правового акта до загальної системи правового регулювання, реальне його здійснення. Нормативний акт не може по-справжньому діяти, якщо немає офіційних дублікаті в, ідентичних оригіналу. Офіційне опублікування, у процесі якого створюються такі дублікати, формально засвідчує, що цей акт прийнятий і діє. За допомогою опублікування розповсюджується офіційний текст такого акта.

Кожна з основних стадій поділяється на ряд самостійних етапів. Стадія створення проекту нормативного акта полягає у прийнятті рішення про розробку проекту та підготовку його тексту. Стадія офіційного надання йому юридичної сили, у свою чергу, складається з двох окремих етапів: офіційного схвалення проекту й прийняття нормативного акта та офіційного оприлюднення (опублікування) прийнятого акта.

До етапу офіційного схвалення проекту акта, на нашу думку, входить: а) передача проекту на розгляд суб'єкта правотворчості, розгляд проекту; б) обговорення ним проекту; в) прийняття офіційного рішення щодо проекту нормативного акта.

Треба зазначити, що наведені стадії найбільш чітко і повно проявляються у правотворчій діяльності державних органів. Адже демократична природа правової держави вимагає, щоб у діяльності її органів при підготовці та виданні будь-якого нормативного акта обов'язково були присутні у певній формі усі вищезгадані та деякі інші стадії. Це виступає надійною гарантією прийняття належної якості нормативних актів, ретельності відпрацювання їх юридичної форми.

Прийняття рішення про підготовку акта — це початок правотворчого процесу, його перша самостійна стадія, що може здійснюватися у різних формах.

По-перше, таке рішення може бути дорученням вищестоящого органу нижчестоящому розробити проект конкретного акта. В цьому випадку підготовка проекту стає обов'язком відповідного органу.

По-друге, рішення про підготовку проекту може прийняти за власною ініціативою орган, на який покладений загальний юридичний обов'язок підготовки проектів нормативних актів.

По-третє, правотворчий орган може прийняти рішення доручити підготовку проекту спеціально створеній ним комісії або робочій групі.

По-четверте, обов'язок підготовки проектів нормативних актів може заздалегідь передбачатися планом підготовки проектів.

Після прийняття рішення про розробку нормативного акта розпочинається нова самостійна стадія правотворчого процесу — підготовка проекту. Важливість цієї стадії зрозуміла: від того, наскільки добре буде організована робота щодо створення проекту нормативного акта, багато в чому залежатиме якість цього акта, оптимальність та своєчасність його приписів, повнота регулювання, точність та ясність формулювань.

Виходячи з теорії та практики правотворчості, уявляється можливим визначити певні вимоги до створення проектів нормативних актів.

1. Проект має відповідати потребам розвитку суспільства. Додержання цього правила, здається, настільки важливим, що воно мусить бути юридично закріплене, аби не допускати появи непотрібних актів. Необхідна ретельна перевірка та обґрунтування наявності реальних можливостей, матеріальних, трудових та інших ресурсів для здійснення заходів, передбачених у проекті.

2. Пропонований проект повинен мати оптимальні нормативні рішення, які б впливали на суспільні відносини найбільш ефективним методом при найменших негативних побічних результатах. У проекті має бути запропонована зовнішня форма нормативного акта.

3. Проектом має бути враховане місце майбутнього акта в єдиній правовій системі, його роль як нового компонента загального регулювання суспільних відносин.

Підготовку проекту нормативно-правового акта, як окрему стадію прямого правотворчого процесу, в свою чергу можна поділити на три самостійні етапи.

Перший — попередні роботи, що передують складанню тексту проекту. Мається на увазі підбір матеріалів, необхідних для розробки проекту (статистичні дані, результати соціологічних та інших досліджень, досвід законодавства інших країн, аналіз діючого законодавства і практики його застосування та ін.), та ознайомлення з ним.

Другий — розробка тексту первісного варіанта (або кількох альтернативних варіантів) проекту.

Третій — обговорення, доопрацювання та погодження проекту (прикінцева стадія підготовки проекту). Проект остаточно відпрацьовується й оформляється для внесення на розгляд суб'єкта правотворчості.

Вказані стадії не завжди чітко розрізняються, особливо при роботі над проектами невеликих нормативних актів, що вносять часткові зміни й доповнення до чинного законодавства. Проте в принципі відповідні дії мають місце при роботі над будь-яким проектом нормативного акта. Тому важливим є їх послідовне здійснення, чим досягається висока якість прийнятих нормативно-правових актів, підвищується юридична культура правотворчості.

Обговорення та затвердження проекту нормативного акта є головною стадією прямого правотворчого процесу, оскільки саме на цій стадії відповідні положення у проекті набувають юридичної сили.

Особливості положення того чи іншого суб'єкта правотворчості визначають специфіку здійснення ним правотворчих повноважень. Разом із тим варто виділити загальні для всіх суб'єктів самостійні стадії офіційного проходження правового акта.

Перша — внесення проекту до порядку денного для розгляду. Право затвердження порядку денного належить самому суб'єкту правотворчості, який сам вирішує: які питання і в якій послідовності мають бути розглянуті.

Друга — обговорення проекту. Обговорення проекту дає змогу:

а) дати загальну оцінку проекту — його необхідність, своєчасність, характеристику завдань, що стоять перед майбутнім актом, соціально-економічні умови, що визначають його прийняття;

б) оцінити правильність та необхідність окремих положень проекту;

в) вдосконалити проект — усунути все непотрібне, невдале, погано підготовлене, внести зміни та покращати текст, ліквідувати прогалини та упущення.

Третя — прийняття офіційного рішення щодо проекту акта. Це вирішальна стадія, в результаті здійснення якої проект перетворюється на нормативний акт. Попередні стадії офіційного розгляду проекту створюють умови для цієї, основної стадії. Саме з прийняттям рішення акт стає обов'язковим для виконання.

Процес створення правового акта, як правило, завершується його опублікуванням (оприлюдненням) — офіційно встановленим способом доведення до загального відома прийнятого нормативного акта, який полягає у вміщенні повного та точного його тексту в загальнодоступному офіційному друкованому органі. Аби стати загальнообов'язковими, правові норми мають об'єктивізуватися у загальнодоступних друкованих виданнях. Опублікування вказаних актів — головна передумова набрання чинності та юридична підстава презумпції їх знання. Не можна припустити, що громадяни повністю можуть знати всі положення неопублікованого акта та накладати на них стягнення за порушення невідомих їм правил.

В окремих випадках оприлюднення може здійснюватися іншими шляхами (передача по радіо, розклеювання текстів), але таке має бути обумовлене у цьому нормативному акті. Опублікування, якщо інше спеціально не встановлене, служить передумовою набрання чинності нормативно-правового акта.

§ 4. ВИДИ ПРАВОТВОРЧОСТІ

Правотворчість поділяється на види за суб'єктами і засобами формування норм права.

За суб'єктами правотворчість диференціюється на безпосередню (пряму) правотворчість (наприклад, референдум), правотворчість державних органів, правотворчість громадських об'єднань та правотворчість трудових колективів.

За засобами формування норм права правотворчість поділяється на утворення правових норм і санкціонування — надання юридичних властивостей вже існуючим соціальним нормам.

За юридичною силою актів: законодавча діяльність; діяльність щодо створення підзаконних актів.

Особливий вид правотворчості, який входить до підзаконної правотворчості — правотворчість органів місцевого самоврядування і недержавних юридичних осіб.

Доречно тут буде розглянути особливості юридичної природи окремих видів правотворчості.

Безпосередня (пряма) правотворчість. У суспільній практиці нашого співжиття все помітніше місце посідають інститути прямого народовладдя — референдуми, збори громадян за місцем проживання, збори трудових колективів та ін. За їх допомогою громадяни безпосередньо беруть участь в управлінні справами суспільства та держави, самі приймають юридично значимі рішення. Для прийняття колективних рішень застосовується єдино демократичний засіб — голосування, яке дає змогу реально визначити волю кожного. Отже, ми маємо справу з феноменом, якому, на наш погляд, притаманні такі основні ознаки:

—свідома діяльність громадян;

—ця діяльність здійснюється безпосередньо;

—здійснюється від імені певного колективного суб'єкта прямого народовладдя;

—вона спрямована на вираження власної волі;

—висловлена воля стає юридично значущим актом, який входить до загальної системи правових актів (якщо вона була безпосередньо спрямована на створення певних правових норм).

Таким чином, виходячи з вищезазначених ознак, зробимо висновок, то цей феномен — пряма правотворчість, тобто особлива форма або вид діяльності суб’єктів безпосереднього народовладдя, що полягає у встановленні, а також зміні або скасуванні правових норм. Разом із тим, пряма правотворчість знаходить своє вираження у певних організаційних формах, що дають змогу чіткіше встановити, які саме суб'єкти безпосередньої демократії і в якому порядку створюють правові норми в суспільстві. Оскільки право — офіційна форма регулювання відносин, організаційне оформлення прямої правотворчості, як уявляється, є її неодмінною ознакою.

Розуміння прямої правотворчості як організаційно-правової форми діяльності колективних суб'єктів безпосереднього народовладдя важливе для визначення місця, яке вона посідає у процесі створення права. Якщо пряма правотворчість полягає в особливих організаційних формах діяльності, то звідси випливає: інші види діяльності, що перебувають за межами офіційно встановлених форм, як би тісно вони не були пов'язані, не можуть вважатися складовою частиною чи елементом прямої правотворчості.

У демократичному суспільстві формування і реалізація волі населення у правових актах, що створюються в результаті прямого правотворчого процесу, повинні мати справді демократичну основу, що забезпечується безпосередньою участю громадян у розробці та прийнятті актів. Кожний громадянин, висловлюючи свою волю, має право брати участь у цьому процесі у складі певного колективу як:

—громадянин (виборець) при проведенні всеукраїнського або місцевого референдуму;

—член територіальної громади;

—член об'єднання громадян, трудового колективу;

—учасник зборів (за місцем роботи, проживання);

—член спеціально утворюваних для розробки актів комісій;

— спеціаліст, учений, консультант із тих чи інших правових питань та ін. Участь громадян у прямому правотворчому процесі може знаходити свій прояв

на всіх його стадіях: виявленні ініціативи прийняття правових актів, обговоренні та узгодженні проектів, прийнятті актів.

При характеристиці прямої правотворчості слід звернути увагу на ту роль, яку відіграють у цьому процесі стійкі правила (норми) та принципи поведінки, що склалися в суспільстві и передаються людьми від покоління до покоління, додержуються в силу звички та на підставі внутрішнього переконання охороняються громадською думкою (звичаї). Адже в сучасних умовах майже у кожної групи населення є свої звичаї, що відповідають його моралі та звичкам. Крім того, свої національні звичаї мають різні нації й народності, хоча вони можуть проживати разом і в межах однієї відокремленої території.

Питання про значення звичаїв та традицій для прямої правотворчості можна розглядати в кількох аспектах, враховуючи різноманітність її інститутів, норм і конкретних форм їх застосування.

По-перше, суб'єкти прямого народовладдя враховують звичаї (насамперед, місцеві), що відіграють позитивну роль на сучасному етапі розвитку суспільства і надають їм правового, загальнообов'язкового значення. При цьому вони зберігають якість традиційних настановлень і стають правовими, або, інакше кажучи, звичаєвим правом.

По-друге, формально сконструйовані норми та інститути можуть набувати в суспільному житті конкретних, різних за формою способів реалізації, які також можуть стати звичаєм, традицією.

По-третє, суб'єкти безпосередньої демократії будують свою роботу відповідно до нормативних актів, що регулюють процедуру прямої правотворчості і які, у свою чергу, створені з урахуванням історичних традицій та звичаїв.

Найбільш рельєфно їх можна простежити на прикладі таких інститутів прямого народовладдя, як загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві референдуми та ін. Як відомо, вони існували ще у VI ст. нашої ери. Звичай спільно вирішувати проблеми свого життя, не доручаючи цю справу єдиновладним правителям, був не пережитком давнини, а оплотом життя слов'ян. Право безпосереднього прийняття рішень при здійсненні місцевого самоврядування територіальними громадами (жителями села чи добровільно об'єднаних у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста) як традиція збереглося і дотепер. Воно закріплене уст. 140 Конституції України.

Простежимо вплив традицій і звичаїв на безпосередню правотворчість та визначимо функції, що здійснюються ними у цьому зв'язку. До них варто віднести:

1. Функцію формування нових інститутів прямої правотворчості, а також форм і методів їх функціонування. Виникнення нових демократичних інститутів спочатку у вигляді традицій, що відіграє роль своєрідного суспільного експерименту, дає можливість перевірити її дієвість.

2. Функцію доповнення офіційно закріпленої системи інститутів, норм і принципів прямої правотворчості, в результаті чого вона більш повно розкривається у повсякденному житті суспільства через фактично визнані ціннісні реалії, що перевірені правотворчим досвідом населення.

3. Функцію мотивації. Принципи, норми та інститути, а також форми і методи їх застосування, що сформувалися та установилися як звичаї і традиції, а з часом набули правової форми, більш повно додержуються й використовуються в силу їх фактичного визнання населенням.

4. Культурну функцію. Визнання громадянами цінності демократичних ідей, норм, інститутів сприяє підвищенню правової культури суспільства, без якої неможливий розвиток і вдосконалення прямої правотворчості.

Правотворчість вищих представницьких органів. Головним і найбільш розповсюдженим видом правотворчості є створення законів парламентом. Ст. 75 Конституції України визначає, що Верховна Рада України (парламент) є єдиним органом законодавчої влади в Україні, тобто лише парламент України має повноваження приймати закони, які є актами вищої юридичної сили і яким повинні відповідати нормативно-правові акти всіх інших державних органів, що є підзаконними.

Механізм законопроектної роботи парламентів відрізняється такими особливостями:

—обмеження кола суб'єктів законодавчої ініціативи;

—сувора процедура проходження проекту в парламенті;

—послідовна зміна етапів правотворчості;

—велика кількість засобів юридичного реагування, що знаходяться у підпорядкуванні законодавця;

—обумовленість юридичного змісту правотворчого акта, колом відносин, що регулюються.

Підзаконна правотворчість. Акти підзаконної правотворчості необхідні для забезпечення застосування закону.

До суб'єктів підзаконної правотворчості належать: президент, уряд, міністерства, комітети, відомства, державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, суб'єкти безпосередньої демократії місцевого рівня та ін.., які згідно із законом мають право на створення юридичних норм і нормативних актів. Основна причина існування такого виду правотворчості полягає у складності питань, які повинні вирішуватись. Парламент не завжди достатньо компетентний, щоб приймати на свій розсуд складне технічне питання, що вимагає зусиль спеціалістів, а окрім цього, не всі складні питання сучасного суспільства повинні розглядатися парламентом. Правда, є ситуації, коли рішення доцільно передати на нижчий рівень, як цього вимагають норми, що регулюють компетенцію й прерогативи правотворчих органів.

Інша причина наявності підзаконної правотворчості полягає в тому, що парламенту постійно бракує часу, а це не дозволяє йому прийняти правове рішення. Як наслідок цього, правотворчі повноваження передаються іншим суб'єктам нормотворчості. Тенденція щодо збільшення підзаконної нормотворчості спостерігається у всіх країнах. За підрахунками багатьох дослідників на 10 законів, які прийняті парламентом, приходиться від 100 до 140 нормативних актів уряду.

Зрозуміло, що підзаконна правотворчість має як позитивні, так і негативні сторони.

До позитивних відносять: оперативність, гнучкість і меншу формальність; компетентність відповідних органів, їх знання місцевих та інших умов, які збільшують ефективність прийнятого юридичного рішення.

До негативних можна віднести закритість процесу прийняття правового рішення, складність огляду і застосування норм через велику кількість нормативних актів, відсутність контролю суспільства за правотворчою роботою бюрократії тощо.

§ 5. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС У ПАРЛАМЕНТІ УКРАЇНИ ТА ЙОГО

ЕТАПИ

Під законодавчим процесом розуміється встановлений порядок проходження проектів законів та інших нормативно-правових актів аж до їх прийняття і набрання чинності.

У кожній країні законодавчий процес має свої особливості. Проте він завжди суворо закріплюється і регулюється за допомогою конституцій, чинних законів, а також — спеціальних положень і регламентів, які встановлюють порядок правотворчої діяльності державних органів та інших суб'єктів.

У вітчизняній і зарубіжній юридичній літературі, як правило, виділяють чотири основні етапи законодавчого процесу:

—законодавча ініціатива;

—розгляд законопроектів;

—прийняття і схвалення;

—офіційне оприлюднення.

Кожний із них наділений своєю відносною самостійністю й має свою специфіку, свій статус. Разом із тим вони утворюють єдиний, монолітний законодавчий процес, який відображає і закріплює логіку проходження законопроекту з моменту його зародження, закінчуючи його прийняттям і оприлюдненням.

Конституція України закріплює основні засади законодавчого процесу, тобто діяльності, спрямованої на створення нових, а також на зміну чи скасування чинних законів. Вона визначила коло суб'єктів, яким надається право законодавчої ініціативи, тобто право офіційно вносити у законодавчий орган законопроекти (попередні тексти законів), які Верховна Рада зобов'язана розглянути по суті. Це право надано Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України. Інші суб'єкти також можуть звертатися до Верховної Ради з відповідними пропозиціями, але вони не будуть обов'язковими для розгляду в парламенті. При розгляді законопроектів у Верховній Раді існує певна послідовність, яка визначається планами законодавчих робіт. Проте, якщо Президент України визнає свій законопроект невідкладним, він розглядається Верховною Радою позачергово.

Розгляд законопроектів Верховною Радою України здійснюється у трьох читаннях. Під час першого читання на пленарному засіданні Верховної Ради України обговорюються основні положення законопроекту. Обговорення починається з доповіді ініціатора проекту, потім заслуховуються співдоповіді, ведуться дебати. Після цього у разі позитивної оцінки законопроекту Верховна Рада передає його у відповідний комітет для доопрацювання. Згодом, коли комітет знову подасть доопрацьований законопроект, що вже враховує всі зауваження і пропозиції після першого читання, здійснюється друге читання. Головною метою цього читання є постатейне детальне обговорення законопроекту. Кінцевою стадією є третє читання законопроекту, під час якого відбувається прийняття закону в цілому.

Прийнятий Верховною Радою України закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України, який протягом 15 днів повинен ознайомитися з ним і прийняти одне з двох можливих рішень: 1) схвалити і підписати закон — тим самим прийняти до виконання й офіційно оприлюднити його текст; 2) накласти на закон вето, тобто відхилити і не підписувати його і зі своїми вмотивованими й чітко сформульованими пропозиціями повернути до Верховної Ради України для повторного розгляду.

В разі, якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду і він буде прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, вето вважається подоланим. У цьому разі Президент України зобов'язаний підписати закон і офіційно оприлюднити його протягом десяти днів.

Офіційним оприлюдненням вважається публікація закону в "Відомостях Верховної Ради України", "Офіційному віснику України" або в газетах "Голос України" та "Урядовий кур'єр". Опублікування тексту закону в інших виданнях має виключно інформативне значення і не спричиняє ніяких юридичних наслідків.

За загальним правилом закон набуває чинності через десять днів із дня його офіційного оприлюднення. Проте, якщо в самому законі встановлено інший варіант набуття ним чинності, наприклад, указано якусь конкретну дату, то саме він визначає дату набрання чинності закону. Але в жодному разі закон не може набути чинності раніше від дня його офіційного опублікування.

У більшості західних країн встановлено визначений час проходження законопроекту до моменту його прийняття: у Франції — 15 днів з моменту внесення, в Німеччині — 6 тижнів, в Іспанії — до 20 днів (для термінових законопроектів). В Україні, на жаль, немає чіткої регламентації відрізку часу розгляду законопроектів, що свідчить про існуючу тяганину в парламенті й можливості відповідних політичних сил перешкодити їх проходженню.